伊犁自治州尼勒克縣和察布查爾自治縣反貧困研究報告(可編輯)[14頁].d

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伊犁自治州尼勒克縣和察布查爾自治縣反貧困研究報

告

伊犁自治州尼勒克縣和察布查爾自治縣反貧困研究報告

（調研報告之六）

郭正禮,李厚健,張波

（新疆大學 西北少數民族研究中心，新疆 烏魯木齊

830046 ）

摘要:本報告在以實地調研的基礎上,對伊犁州尼勒克和察布查爾兩個國定

貧困縣農牧民的貧困現狀及原因以及

自“八七”扶貧攻堅計劃以來扶貧工作的基本經驗和扶貧政策落實情況進行

了分析，在此基礎上作者對兩個國定

貧困縣的扶貧開發工作提出了意見和建議。

關鍵詞：國定貧困縣；反貧困

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文獻標識碼：A 中圖分類號：F127.8

一、尼勒克縣和察布查爾自治縣少數民族農牧民貧困現狀及原因分析

據20 世紀國家“八七”扶貧攻堅計劃，國家和新疆確定了新疆有25 個

國定貧困縣、5 個區

定貧困縣共計30 個。其中21 個分布在南疆和田、喀什、克孜勒蘇等四地

州，其貧困人口占到

全疆貧困人口的 82[%] 。貧困人口全部為維吾爾、柯爾克孜族、塔吉克等

少數民族的農牧民。分

布在伊犁、阿爾泰、塔城等北疆地區有四個貧困縣，其貧困人口為全疆貧困

人口的4[%] ，而貧困

人口中的 99[%]是哈薩克等少數民族農牧民。所以新疆扶貧開發的一個顯著

特點在于扶貧開發的

重點不僅在南疆四地州，而且扶貧人口的社會群體基本上是新疆實行民族區

域自治的維吾爾、哈

薩克、柯爾克孜族等少數民族中的農牧民。這是新疆貧困群體的一個顯著特

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點。

尼勒克縣和察布查爾自治縣隸屬伊犁州直轄八縣二市。而伊犁州直轄總

體扶貧開發工作始于

20 世紀80 年代。大體分為兩個階段，即第一階段1986 年-1993 年為初始

階段；第二階段從1993

年至2000 年的七年為“八七”扶貧攻堅階段。21 世紀即從2001 年至2010

年，實質進入了實

施十年扶貧開發的鞏固發展階段。由于中央、自治區及伊犁州黨委政府正確

領導、團結奮進、艱

苦拼搏，“八七”攻堅的扶貧任務基本實現了。伊犁州直轄縣（市）的特別

貧困人口由1993 年

的34718 戶189681 人下降到2000 年底258 戶1252 人，特貧困人口的人

均收入由1993 年的

200 多元增至2000 年為 1194 元。貧困地區基礎設施建設大大加強了。貧

困鄉、村已基本解決

了飲水、道路、通電、廣播、電視、學校和鄉村醫院等基礎設施。農田水利、

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牧業草場建設有了

改觀。應當說，這標志著“八七”扶貧攻堅的主要任務基本實現了。

但是伊犁州直轄有八縣二市、九十七個鄉、736 個村，并非所有的縣市

鄉村的扶貧開發主要

任務都基本實現了，扶貧任務的完成仍然具有長期性、艱巨性和不平衡性。

進入新世紀之初，自治區黨委和政府明確提出了收縮戰線、突出重點、

進村入戶、整村推進、

三年解決44 萬特困人口的溫飽問題，十年使285 萬低收入人口大多數進入

小康的目標。加大了

扶貧開發工作的力度。伊州直黨委政府根據自治區確定的北疆三年

（1998-2000 年）平均人均收

入 1200 元的標準確定了 13 個重點鄉、69 個重點村為扶貧開發的奮斗目

標。提出今后 10 年伊

州直扶貧開發的目標是：用兩年左右的時間盡快解決1252 人特困人口的溫

飽問題；用五年左右

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的時間逐步提高13.3 萬低收入人口的收入水平問題；力爭5 年內人均純收

入達到1500 元以上。

1

基本實現脫貧目標，并逐步建立起穩定的返貧防御體系；十年內使貧困地區

的農牧民能夠穩定地

解決溫飽問題，大多數低收入人口達到小康目標。我們調查認為上述奮斗目

標既符合國家和自治

區新世紀扶貧開發總體要求，并且其指導思想也是積極的、明確的。但從現

狀看，自治區扶貧開

發形勢仍然相當嚴峻，任務仍然非常艱巨。我們調查的尼勒克和察縣的少數

民族農牧民貧困現狀

就很具典型性和現實性。

1.關于尼勒克縣貧困現狀的原因與問題分析

尼勒克縣是1986 年最早被國家認定的貧困縣之一。尼勒克位于伊寧市

西北方向，北鄰婆羅

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科努山，與鞏留縣隔山相望，全縣狹長，東西相距243 公里，南北寬70 余

公里，是以牧為主、

農牧結合的縣。全縣總面積 10375 平方公里，可耕地面積32 萬畝。其中

旱田有 11 萬畝，人均

耕地3.18 畝，可利用草場1006.4 萬畝。全縣人口由29 個民族組成共計

14.7 萬人，少數民族占

全縣總人口的73[%]，主體民族為哈薩克族。全縣下轄10 鄉 1 鄉鎮、2 個

國營農場、69 個行政

村、9 個農牧業隊。1985 年人均純收入僅為307 元，所以被國家和自治區

認定為重點扶持的貧

困縣。尼勒克縣的扶貧工作，大體經過了1986-1993 年層次遞進和1994 年

至2000 年扶貧攻堅

階段，而后從2001 年到2010 年進入十年規劃發展鞏固階段。自 1994 年

以來，尼勒克縣的扶

貧工作取得了階段性成果。之一，2000 年底全縣各鄉（鎮）村人均純收入

為1686 元，比1985

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年凈增1329 元，增長372[%]，比1994 年凈增1000.5 元，增長146[%]；

之二，人均占有糧食由

1985 年的320 公斤增加到2000 年為410 公斤；之三，全縣各鄉鎮村貧困

人口由1994 年的3.3

萬人下降到2000 年的245 戶1359 人，下降了98[%]；之四，貧困發生率

由1994 年的33[%]下降

到2000 年的5[%] 以下；之五，全縣各鄉鎮14 年間共有5907 戶34798 人

解決了溫飽問題；之六，

全縣經濟實力有所增強。如工農業總產值由1994 年的17833 萬元，增至

2000 年的28398 萬元，

增長了 59.2[%]；之七，貧困山村群眾的生產生活條件有一定改善。八七扶

貧攻堅七年以來全縣

投入各類扶貧資金達七千多萬元，先后完成了中低產田的改造。新修縣鄉道

路，修渠道，防滲渠，

牧道，修學校，造經濟林，改水入村，建人畜飲水工程，實現通電開通電話，

電視等；之八，科

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學、教育、文化、衛生等社會公益事業，有了較快發展，如2000 年全縣廣

播電視覆蓋率分別達

到88.5[%]與96[%]，又如適齡兒童入學率已由1994 年的95[%]提高到

98.6[%] 。

但是，由于尼勒克地域廣闊，山區地形地貌特征突出，四周高山環繞，

峽谷遍布，山川相

間，海拔在800-459 米之間，其中縣城中心海拔為1105 米。縣東部地區屬

高山低溫地帶，無霜

期短，縣西部屬丘陵地帶，山多地不平，干旱缺水，幾乎靠天吃飯，貧困發

生率高達 85[%] 。據

調查數據資料顯示：到2002 年10 月，尼勒克全縣農村人均純收入低于865

元的農牧民貧困戶

仍有3791 戶，21694 人，分別占全縣農村牧區總人數的19.2[%]和21.5[%]，

其中少數民族貧困農

牧民人口占全縣總數的 96[%] 。全縣80[%]的貧困牧民人口居住在偏遠山

區。截止到2000 年底全

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縣仍有71 個自然村、牧業點未解決人畜飲水問題。69 個鄉鎮村中仍有48

個村不通電話，有23

個自然村，牧業點無電。2002 年11 月16 日，我們調查組對喀拉蘇鄉七個

重點村（這里90[%] 以

上是哈薩克農牧民）進村入戶調查核實還有763 戶貧困戶，其中特困戶60

戶（約占全自治州直

258 戶的43[%] ），低收入戶（1000 元以下人均年收入）703 戶。

我們調查認為造成尼勒克縣貧困現狀與問題的原因是多方面的，是客觀

主觀各種因素并存引

發的，概括起來主要有如下六個方面：

第一，尼勒克縣地處中部天山山脈西段，海拔高，地勢異，土地貧，災

害多，干旱、洪澇、

風沙、冰雹、霜凍、病蟲害頻頻發生。據調研資料統計，全縣僅2000 年雪

災、春寒就造成2017.28

萬元的經濟損失。由于受自然條件限制，其產業結構十分單一，產量十分低

而又不穩定，進而造

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成收入低又不穩定。當地扶貧開發干部說：“豐年越溫飽，災年返貧困"

第二，全縣貧困鄉村的基礎設施雖有改善，但并沒有從根本上得到改變。

這是導致脫貧困

難最重要的原因之一，因為扶貧資金投入總量相對少于，小于脫貧實際需求，

投入產生的整體效

2

益與個體效益又往往不成正比例。加之，居住偏遠山區，生產生活條件還沒

有因基礎設施的完善

到位而發生根本改變，依舊是：“山上仙境，世外桃園”“靠天吃飯活命”。

例如，尼勒克西三鄉

能保證正常灌溉的水澆地不足 20[%] 。已經修好的水利設施中，由于資金

投入不足造成不配套、

質量低、效能差。還有一些貧困山村，“身在深山中，頭上藍天白云飛，腳

下有路似無路”，僅有

的羊腸牧道路況差，一遇冬雪封山，寸步難行，幾乎與世隔絕，沒有電，不

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通電話，看不上電視

的牧民至今大有人在。

第三、牧區扶貧難，返貧率高是又一個致貧的重要原因。牧區是尼勒克

哈薩克族貧困牧民的

主要居住地。由于受牧區特點的自然環境，產業特點影響，以及經常遭受頻

繁多發的各種自然災

害，加上基礎設施落后，經濟結構單一，畜群改良放牧水平低下，所以牧區

的扶貧任務相對艱難。

而牧民惟一收入來源的畜牧業基本上還未完全擺脫逐水草而居的游牧半游

牧的生產方式，最終造

成脫貧難，返貧易，而且返貧率居高不下的結果。我們調查發現：因兒女結

婚出嫁娶妻，親人喪

偶，急病住院，重病就醫，子女上學或遭雪災、風暴、干旱、洪水等造成牲

畜大量死亡等因素，

都可以一夜之間使得剛剛解決溫飽的人重新成為貧困戶。

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第四、低收入貧困人口數量多，中等收入人口數量極少，扶貧開發難度

大，也是致貧的具體

原因。加之居住分散偏遠，交通不暢，信息閉塞，且文化程度較低，初中、

初中以下高小文化程

度占尼勒克縣農牧民總數的 83.6[%] 。這些因素制約了自身勞動素質的提

高，也必然加大扶貧開

發的難度。

第五、農牧區集體經濟積累“空殼”。全縣有 95[%]的村屬集體經濟，

成為“空殼村”。想辦

急辦的公益事業因集體經濟無力資助而心想事不成。非但如此，還直接影響

基礎設施建設滯后，

不通電，不通電話，看不到電視，以及牧業點人畜飲水老大難等諸多問題長

期解決不了。

第六、全縣經濟總體發展水平不高，財政收不敷出，財政困難日益突出。

僅2000 年全縣財

政收入只有1321 萬元，而同年支出高達8000 多萬元，直接增收用于扶貧

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開發的資金幾乎沒有，

相反專項扶貧資金也因財力不足被挪用、借用。我們調查組對尼勒克吐普辛

村和喀什喀拉村100

戶農牧民進行問卷社會調查（見典型貧困戶社會調查匯總表），其致貧原因

的分析同上述全縣調

研情況大致相同，這里不再重復了。我們僅就三個牧業村貧困現狀與問題，

列舉調查的不完全數

據做如下分析。

例一：吐普辛村位于尼勒克縣喀托蘇鄉的西北方向，距離鄉政府僅15

公里。但乘汽車至少

要30 多分鐘才能到村頭。全村168 戶，942 人，農牧業組各一個，全村由

哈薩克族、回族兩個

民族組成，哈薩克族占該村總人口的98.8[%] 。全村初中以上，高中、中

專文化程度的人僅有20

人。60[%] 以上村民只有高小初中文化，有一所小學214 名學生，12 名在

職教師，該村通廣播了，

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但無電視轉播臺，無電話，還有300 人飲水困難。人均純收入在670 元以

下的特困戶仍有13 戶。

人均在865 元以下，670 元以上的低收入牧民仍有83 戶。

例二：哈什喀拉蘇村距喀拉蘇鄉政府僅3 公里，全村

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