行政法和憲法的關(guān)系

2023年12月14日發(fā)(作者：子曰歲寒然后知松柏之后凋也)

-

在談憲法與行政法關(guān)系之前，我們首先應(yīng)該將憲政行為與行政行為進行界分。這是因為：第一，憲政行為所要設(shè)定的憲政關(guān)系，是一種“全體對全體的比率”關(guān)系，即整體利益與整體利益關(guān)系。行政行為所要設(shè)定的行政法關(guān)系，是一種個人利益與公共利益之間的關(guān)系。第二，憲政行為是溝通憲法規(guī)范與憲政權(quán)利之間的橋梁，行政行為則是溝通行政法規(guī)范與行政法權(quán)利的橋梁。第三，因憲政行為而引起的憲政糾紛，主要應(yīng)當(dāng)通過憲政訴訟機制來解決。因行政行為引起的行政糾紛，則主要是通過行政復(fù)議和行政訴訟機制來解決的。這就說明，對行為性質(zhì)的認定是確定案件主管或管轄的前提。

一、當(dāng)今行政的特點

自從一戰(zhàn)尤其是二戰(zhàn)以后，由于科技的進步和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，導(dǎo)致了社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，而社會經(jīng)濟的發(fā)展，同時導(dǎo)致了大量的社會矛盾和社會問題的產(chǎn)生，所以，政府不得不設(shè)置大量的行政機構(gòu)和人員來對國家的經(jīng)濟和社會生活進行干預(yù)，從而使得政府的行政行為深入社會的各個角落，行政權(quán)力急劇膨脹。這種行政權(quán)擴張的趨勢，西方學(xué)者將之形象地稱為“行政國”現(xiàn)象。

行政國的出現(xiàn)要求政府必須承擔(dān)起糾正社會和經(jīng)濟的弊病，這種看法反映了人們的情感。經(jīng)濟生活的日益復(fù)雜化使得政府不能再像以前只是自由法治國時代“守夜警察”的角色，政府必須具有強有力的權(quán)力來對社會經(jīng)濟進行調(diào)控。另一方面，社會問題日益凸顯的狀況，比如就業(yè)、環(huán)境、教育及醫(yī)療等領(lǐng)域，使得政府也必須承擔(dān)起保護環(huán)境、為民眾提供就業(yè)、培訓(xùn)、住房、醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老金的職責(zé)，這是行政道德所在，也是國家目的使然。所以，現(xiàn)代行政的特點是干涉行政與給付行政并存，而給付行政越來越成為政府職能的重心，福利行政成為當(dāng)今行政國家的重要理念。

二、憲法與行政法關(guān)系探討之現(xiàn)狀

自從現(xiàn)代意義上的行政法誕生以來，各國法學(xué)家從各自的國情及自身的知識背景和觀察角度出發(fā)，對憲法與行政法的關(guān)系作出了自己的回答。例如，英國是崇尚普通法傳統(tǒng)的國家，沒有公法和私法的嚴格區(qū)分，因而憲法與行政法之間也沒有清楚的界線。基于英國憲政史的這一特點，著名行政法學(xué)者韋德指出：“實際上，整個行政法學(xué)可以視為憲法學(xué)的一個分支，因為它直接來源于法治下的憲法原理、議會主權(quán)和司法獨立。”這一論述揭示了憲法對行政法的基礎(chǔ)性、 指導(dǎo)性作用，在英國極具代表性。美國的法律傳統(tǒng)受英國的影響較大，其憲政建設(shè)始終貫穿著分權(quán)制衡和有限政府的基本理念，并直接推動了美國行政法的發(fā)展。行政法學(xué)者施瓦茨即認為：“行政法是法治極為重要的一個方面，它規(guī)定個人與政府之間的關(guān)系，是控制政府活動的法律。”可見，在英美國家，學(xué)者依據(jù)其獨特的憲政歷史背景和實踐模式，普遍地強調(diào)了法治原則下憲法價值、理念對行政法的指引作用。

在大陸法系國家，公法與私法的區(qū)分十分明顯，行政法被公認為公法的一支。基于法國憲政史的特點，公法學(xué)家莫里斯?奧里烏指出：“只有存在足夠發(fā)達的‘行政制度’時，才能有真正的行政法，從這個意義上來說，行政法與國家的‘行政制度’之間存在著必然的關(guān)系。”德國近代行政法學(xué)的開山始祖奧托?麥耶則在其鴻篇巨著《德國行政法》第三版序言中提出過“憲法消亡，行政法存續(xù)”的名言。毋庸置疑，這些論斷都是法、德兩國獨特的憲政實踐的產(chǎn)物。日本行政法的發(fā)展曾經(jīng)深受德國的影響，因而學(xué)者對憲法與行政法關(guān)系的理解也有類似的表述。例如，和田莫夫就認為：“行政法處于憲法之下，發(fā)揮著手段性、技術(shù)性的具體作用。”鹽野宏也認為：“行政法，可以直接認為是關(guān)于實現(xiàn)憲法價值的技術(shù)法。”由此可見，誠如臺灣學(xué)者城仲模所言：“行政法系具體之公法，亦為憲法之試金石”，大陸法系國家的學(xué)者更強調(diào)行政法對于憲法的相對獨立性。很明顯，這與英美國家學(xué)者的理解是有差異的。

我國學(xué)者大多將憲法與行政法的關(guān)系置于整個法律體系當(dāng)中進行比較。傳統(tǒng)的觀點一致認為，憲法是母法、根本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要淵源；而行政法則是憲法的具體化，是僅次于憲法的獨立的部門法。不過，近幾年來，這種主流的觀點受到了少數(shù)學(xué)者的質(zhì)疑甚至反對。例如，有學(xué)者認為，“憲法是行政法的法律淵源是一個似是而非的觀點”，“從形式功能定位的角度來看，行政法雖然以憲法為依據(jù)，但行政法不應(yīng)該是憲法的簡單擴展和延伸”，“行政法應(yīng)該是具有獨立的法律形式意義的部門法”。行政法學(xué)者葉必豐教授則以“部門法的存在以特定利益關(guān)系為基礎(chǔ)”和“部門法的劃分是對全部法律規(guī)范的分解和綜合”為由，提出“憲法同行政法、民法一樣，都是處于同一層次的獨立部門法”的觀點。盡管這一認識尚待進一步論證，但最終又有學(xué)者撰文將憲法的概念定位于“調(diào)整公民權(quán)利和國家權(quán)力之間基本關(guān)系的部門法”，并認為“憲法首先是法，其次才是根本法”。

除了上述研究視角之外，我國學(xué)者還就憲法與行政法之間的聯(lián)系問題進行了探討。已故著名憲法學(xué)家龔祥瑞教授生前曾指出：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則是憲法的實施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態(tài)部分。沒有行政法，憲法只是一些空洞僵死的綱領(lǐng)和一般原則，至少不能全部地見諸實踐。反之，沒有憲法作為基礎(chǔ)，行政法將無從產(chǎn)生。”老一輩行政法學(xué)家王名揚教授也有類似看法，他認為：“憲法是靜態(tài)的法律，行政法是動態(tài)的法律，二者互相配合，互相需要。”青年學(xué)者陳端洪先生也指出：“行政法與憲法的聯(lián)系最為密切，因為都直接關(guān)心公共機構(gòu)與權(quán)力，即具有很強的政治性，因此，被統(tǒng)稱為政治法，行政法被稱為動態(tài)的憲法，是憲法發(fā)展到‘行政國’與‘福利國’階段的一個不可或缺的組成部分。”可見， 就“憲法是行政法的基礎(chǔ)與前提、行政法是憲法的具體實施”而言，我國學(xué)者的認識基本上是一致的。 楊海坤教授早在八十年代中期就指出：行政法與憲法之間有著特別密切的關(guān)系，具體來說，除了從屬關(guān)系、部分重合關(guān)系以外，行政法對憲法還有補充、發(fā)展關(guān)系。這一挑戰(zhàn)性的觀點盡管沒有遭到過任何有力的批駁，但筆者一直思索著這一觀點是否經(jīng)得起理論的推敲和實踐的檢驗。本文的探討即是這一思索的延續(xù)。我們認為，對憲法與行政法內(nèi)在關(guān)系的探討與揭示是具有重大意義的。我國行政法經(jīng)過二十余年的發(fā)展，已經(jīng)逐步走出了幼稚期正朝相對理性化階段邁進。這是行政法走向成熟的重要標志。世紀之交，黨和國家做出了“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略抉擇，憲法與行政法的發(fā)展迎來了無數(shù)新的機遇。作為現(xiàn)代憲政最重要法律支柱的行政法，其發(fā)展不可固步自封，必須自覺地在憲政理念的支配、引導(dǎo)下求得更深入的發(fā)展。毋庸置疑，行政法發(fā)展的轉(zhuǎn)折時期已經(jīng)到來。面對新情況、新問題的不斷涌現(xiàn)，重新審視憲法與行政法的關(guān)系，對于我國憲法尤其是行政法在新世紀的發(fā)展至關(guān)重要。在我們看來，對這一關(guān)系的揭示既要考慮到域外行政法的發(fā)展及其演變，更要立足于中國行政法發(fā)展的具體實踐。基于此，本文通過考察行政法的發(fā)展對憲法所產(chǎn)生的雙重影響，試圖說明憲法與行政法之間是一種互動關(guān)系，即行政法不僅是憲法的具體化，而且對憲法自身的發(fā)展也起到了補充、完善和推動作用。我們的任務(wù)就是要充分發(fā)揮行政法的發(fā)展對憲法的積極影響，努力推動中國憲政的生成與實施；同時，竭力減輕行政法的發(fā)展對憲法的消極影響，為中國憲政的發(fā)展清除障礙，從而實現(xiàn)憲法與行政法之互動關(guān)系的良性發(fā)展，為法治國家的形成提供更多的理論支持。

三、行政法與憲法關(guān)系之剖析

作為一個國家的根本大法，憲法的核心內(nèi)容是對國家權(quán)力的實現(xiàn)方式及運作進行規(guī)范，行政法所關(guān)心的則是行政權(quán)的存在及行使的合法性。因此，憲法與行政法在調(diào)整對象、范圍及方法方面都存在著一定的差異。然而，憲法與行政法關(guān)注的問題具有相似性，二者之間除了從屬關(guān)系與部分重合關(guān)系之外，還存在補充、發(fā)展關(guān)系，具體而言，行政法在遵循憲法原則和精神的前提下，在憲法的范圍內(nèi)還有活動的余地，并對憲法的發(fā)展起著實際的推動作用。行政法與憲法之間是一種互動辯證關(guān)系。

1、憲法是行政法的根基

憲法規(guī)定了政府機關(guān)的組織制度，指明了行政活動的基本價值取向，憲法的一些基本原則成為行政權(quán)運行的指導(dǎo)原則，諸如民主原則、法治原則等。憲法的基本矛盾是公民權(quán)利和國家權(quán)力的關(guān)系，防范公民權(quán)力與保障公民權(quán)利成為憲法的兩個基本功能。從防范公民權(quán)力而言，對行政權(quán)的控制無疑成為重中之重，因為在當(dāng)代，行政權(quán)最為強大，也最易侵犯公民權(quán)益，所以，各國憲法中均以規(guī)定政府基本運行規(guī)則為己任，授予行政職能范圍的同時，也是對行政權(quán)限的限制，法律保留與法律優(yōu)先成為行政法的基本原則。另一方面，公民基本權(quán)利的保障不僅要求我們要對行政權(quán)進行限制，更為重要的是，要賦予行政機關(guān)更多的自由裁量權(quán)，使得其積極行政，為民眾提供福利，這應(yīng)該成為大家的共識，因為這是經(jīng)濟社會生活所趨。大量委任立法的出現(xiàn)和行政程序日益擴張，使我們必須對行政權(quán)的積極功能必須時刻保持警惕，民主與自由很有可能被給予厚望的行政權(quán)所毀滅，用憲法所確立起來的憲政制度是我們防范的屏障，憲法的價值和功能需要我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)和發(fā)展，以指導(dǎo)社會生活的變化。

2、行政法是憲法的具體化

今日的社會，人民不再依賴傳統(tǒng)的基本人權(quán)，而是依賴“分享權(quán)”。這個新興的“分享權(quán)”唯有依賴公民權(quán)力的介入，方可實現(xiàn)其功能。新式的服務(wù)行政與傳統(tǒng)的干涉行政并存的行政法結(jié)構(gòu)的改變，符合社會法治國家的憲法理念，隨之導(dǎo)致人民法律感情的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代人民對法律的感情，除了仍然要求公民行使權(quán)力須遵循一定的界限，使人民的自由形成其權(quán)利外，人民亦要求國家有法的規(guī)范存在，當(dāng)人民遭受不幸時，國家能夠施以援手。此種對人民不利的救助，在以往不論是屬于神學(xué)、哲學(xué)、或是歷史學(xué)的討論范疇，現(xiàn)今都已成為法律問題。此等以法律形式來解決的個人問題，變成了行政法的內(nèi)容，而且多以金錢給付的方式予以人民救助。民眾對于這種法律的感情是如此的強烈，使得立法者不得不采取立法手段予以解決。所以，行政立法大量增加，行政任務(wù)也因此擴張，形成社會整體秩序的一部分，以解決國家生活所遭遇之困境。

3、行政法的發(fā)展在一定程度和范圍內(nèi)補充、發(fā)展了憲法，其深入發(fā)展是推動憲法修改的重要源動力。眾所周知，由于立法者主觀認識的局限性與社會生活瞬息萬變的無限性之間存在著難以消解的矛盾，立法如此，立憲亦如此。成文憲法的高度原則性、概括性及預(yù)測能力的有限性，都注定了其往往滯后于復(fù)雜多變的社會關(guān)系。就調(diào)整對象而言，憲法與行政法有相當(dāng)部分是重合的，因而行政法在遵循憲法基本原則、精神的前提下，對憲法的發(fā)展是有很大作為的。

國家生活的復(fù)雜化加上立法機關(guān)本身固有的缺陷使得行政立法在當(dāng)今法律體系中處于重要地位。民眾不僅要求參與民主制度權(quán)利的實現(xiàn)，還對自身權(quán)益（諸如勞動、接受教育、享受優(yōu)質(zhì)的環(huán)境等）有著更為強烈的追求，這些有賴于行政程序法、行政公開法、勞動法、教育法及環(huán)境保護法的制定和實施，而這些是憲法所辦不到的。行政法是將憲法所確認的基本制度和基本權(quán)利予以具體化的主要途徑，是實現(xiàn)國家目的的重要手段，保障公共利益與提供服務(wù)是其價值所在。

四、結(jié)語

綜上所述，行政法的發(fā)展對憲法的完善與更新具有重要的推動作用。然而，這又似乎存在著某種違憲的嫌疑。那么，行政法實踐到底能在多大限度內(nèi)發(fā)展憲法呢？可以認定，行政法對憲法的補充、發(fā)展及推動現(xiàn)象是客觀存在的。憲法的發(fā)展絕不能僅僅拘泥于表面的文字，它理應(yīng)包括依照憲法精神的發(fā)展。因此，在把握憲法原則與精髓的前提下，即使行政法的發(fā)展突破了某些文字，也不能簡單地視之“違憲”，更不能以所謂的“良性違憲”為名替其“粉飾”，而應(yīng)當(dāng)肯定地認定其“合憲”。違憲審查制度和憲法訴訟機制確保了這種最高效力的實踐價值。通過違憲審查機制的有效運作，我國行政法與憲法之間的互動辯證關(guān)系有望朝著良性的方向發(fā)展，從而推動中國憲政時代的早日來臨。

-