劉廣明與江蘇省人民政府土地行政復議糾紛上訴案

2023年12月28日發(作者：啞鈴練胸)

劉廣明與江蘇省人民政府土地行政復議糾紛上訴案

【案由】行政 行政行為種類 行政復議

【審理法院】江蘇省高級人民法院

【審理法院】江蘇省高級人民法院

【審結日期】2021.05.08

【案件字號】(2021)蘇行終495號

【審理程序】二審

【審理法官】鄭琳琳季芳陸軼群

【審理法官】鄭琳琳季芳陸軼群

【文書類型】判決書

【當事人】劉廣明;江蘇省人民政府

【當事人】劉廣明江蘇省人民政府

【當事人-個人】劉廣明

【當事人-公司】江蘇省人民政府

【法院級別】高級人民法院

【原告】劉廣明

【被告】江蘇省人民政府

【本院觀點】根據行政復議法實施條例第二十八條的規定，公民、法人或者其他組織提起行政復議應當符合行政復議的受理條件。

【權責關鍵詞】行政復議合法違法復議機關證明行政復議行政復議中止維持原判改判

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【本院查明】本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院依法予以確認。

【本院認為】本院認為，根據行政復議法實施條例第二十八條的規定，公民、法人或者其他組織提起行政復議應當符合行政復議的受理條件。本案在卷證據表明，上訴人劉廣明系江蘇省灌云縣楊集鎮同陽村三組村民，并非福利村集體經濟組織成員，其使用福利村集體土地系通過與福利村部分農戶簽訂民事協議取得，且省政府作出涉案征地批復前，上訴人劉廣明與福利村部分農戶簽訂的協議因租賃期間屆滿已終止，土地上附著物、青苗等也因此被清表。之后，上訴人亦未提交證據證明其再與福利村或福利村農戶形成事實上的租賃關系。故上訴人與涉案707號征地批復不具有法律上的利害關系，其申請行政復議要求確認涉案707號征地批復違法并予以撤銷不符合行政復議法實施條例第二十八條第(二)項的規定。省政府作出駁回行政復議申請決定符合法律規定，程序亦無不當。原審庭審中，上訴人劉廣明對被上訴人省政府具有行政復議職責及行政復議程序均無異議，原審法院予以確認并無不當。綜上，原審判決駁回上訴人的訴訟請求正確，上訴人劉廣明的上訴請求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項的規定，判決如下：

【裁判結果】駁回上訴，維持原判。

擔。 本判決為終審判決。

【更新時間】2022-09-20 20:37:07

【一審法院查明】原審法院認定，劉廣明以省政府為被申請人向省政府郵寄《行政復議申請書》，請求“確認被申請人作出的蘇政地[2017]707號《江蘇省人民政府關于張家港市2017年度第3批次村鎮建設用地的批復》(以下簡稱707號征地批復)違法并予以撤銷。”省政府于2020年1月17日收到后，于2020年1月20日向劉廣明作出[2020]蘇行復第24號《行政復議申請受理通知書》，并于同日分別向蘇州市人民政府、江蘇省自然資源廳(以下簡稱省自然資源廳)作出[2020]蘇行復第24號《提出答復通知書》《提出說明通知書》，于2020年1

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二審案件受理費人民幣50元，由上訴人劉廣明負

月22日將《行政復議申請受理通知書》《提出答復通知書》《提出說明通知書》分別向劉廣明、蘇州市人民政府、省自然資源廳郵寄送達。蘇州市人民政府、省自然資源廳分別向省政府提交《關于張家港市2017年度第3批次村鎮建設用地批復組織實施情況的答復說明》《行政復議說明書》。2020年2月10日，省政府作出[2020]蘇行復第24號《行政復議中止通知書》，因疫情防控需要，不能正常開展調查核實證據等工作，決定自2020年2月10日起中止行政復議案件的審理，并于同日將《行政復議中止通知書》分別向劉廣明、蘇州市人民政府、省自然資源廳郵寄送達。2020年8月12日，省政府作出[2020]蘇行復第24號《行政復議恢復審理通知書》，從即日起恢復該行政復議案件的審理，并于次日將《行政復議恢復審理通知書》分別向劉廣明、蘇州市人民政府、省自然資源廳郵寄送達。2020年9月11日，省政府作出[2020]蘇行復第24號《駁回行政復議申請決定書》(以下簡稱駁回行政復議申請決定)，認為：劉廣明并非福利村集體經濟組織成員，其宅基地、承包田均不在707號征地批復范圍內。劉廣明使用福利村集體土地系通過與福利村部分農戶簽訂民事土地租賃協議取得，依據土地租賃協議產生的租賃權，并不是對涉案土地享有的權利。劉廣明不是法律意義上的集體土地權利人，不享有集體土地征收時土地補償的權利。同時，省政府作出707號征地批復前，劉廣明與福利村部分農戶簽訂的協議因租賃期間屆滿就已終止，集體土地上附著物、青苗等也因此被清表。之后，劉廣明未再與福利村或福利村農戶形成事實上的租賃關系，就此情形土地管理法未明確規定省政府在作出707號征地批復時，必須對劉廣明的相關利益予以考慮甚至必須予以保護。因此劉廣明與707號征地批復并不具有法律上的利害關系，劉廣明的行政復議申請不符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》(以下簡稱行政復議法實施條例)第二十八條第(二)項的規定。劉廣明欲維護其自身合法利益可通過民事途徑依法主張權利。根據行政復議法實施條例第四十八條第一款第(二)項規定，決定駁回劉廣明的行政復議申請。2020年9月14日，省政府將駁回行政復議申請決定分別向劉廣明、蘇州市人民政府、省自然資源廳郵寄送達。 原審法院另查明，劉廣明系江蘇省灌云縣楊集鎮同陽村三組村民。2009年8月9日，劉廣明與張家港市原合興鎮悅豐村第二村民小組部分農戶

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簽訂兩份《土地承包協議》。該協議約定原合興鎮悅豐村第二村民小組部分農戶向劉廣明提供承包耕地，承包期為5年，從2009年11月1日至2014年11月1日止。兩份《土地承包協議》上有原合興鎮悅豐村第二村民小組部分農戶的簽名。還查明，2020年2月14日，錦豐鎮福利村村民委員會出具說明，根據張家港市人民政府張政發(2004)20號《關于同意錦豐部分行政區劃調整的批復》，錦豐鎮悅豐村與福利村合并，建立新的福利村，同時撤銷悅豐村的村名及村民委員會，相應的村民小組名稱也發生變化。原悅豐村2組更名為福利村南2組，現名稱為福利村悅豐片2組。又查明，2017年11月3日，省政府作出707號征地批復，載明：根據張家港市呈報的(張)地呈字[2017]第9號《建設用地項目呈報說明書》、農用地轉用方案、補充耕地方案及征收土地方案，同意張家港市的農用地轉用方案和征收土地方案，將包括錦豐鎮福利村在內的24個村、社區21.9505公頃集體農用地轉為建設用地并征收為國有，同時將錦豐鎮福利村等22個村、社區17.6532公頃集體建設用地、1.4094公頃未利用地征收為國有。

【一審法院認為】原審法院認為，《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱行政復議法)第十四條規定，對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。根據上述規定，劉廣明對省政府作出的707號征地批復不服，以省政府為被申請人提出的行政復議申請，省政府具有進行處理的法定職權和職責。行政復議法第三十一條第一款規定，行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。根據行政復議法第四十一條的規定，行政復議期間有影響行政復議案件審理的情形，行政復議中止；行政復議中止的原因消除后，應當及時恢復行政復議案件的審理；行政復議機構中止、恢復行政復議案件的審理，應當告知有關當事人。本案中，省政府于2020年1月17日收到劉廣明郵寄的《行政復議申請書》，于2020年1月20日予以受理。因疫情防控需要，行政復議案件中止審理。2020年8月12日，中止原因消除，恢復審理。2020年9月11日，省政府作出駁回行政復議申請決定，并于2020年9月14日郵寄送達給

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劉廣明，其行政程序并無不當。劉廣明對省政府具有行政復議的法定職權及作出駁回行政復議申請決定的程序均無異議，經審查亦依法予以確認。 行政復議法第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。”第二十八條規定：“行政復議申請符合下列規定的，應當予以受理：(一)有明確的申請人和符合規定的被申請人；(二)申請人與具體行政行為有利害關系；(三)有具體的行政復議請求和理由；(四)在法定申請期限內提出；(五)屬于行政復議法規定的行政復議范圍；(六)屬于收到行政復議申請的行政復議機構的職責范圍；(七)其他行政復議機關尚未受理同一行政復議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。”對省級政府作出的年度批次征地批復不服可以依法申請行政復議的主體，應當是征地批復作出時應當予以考慮及保護的權利主體，即征地批復所涉及集體土地的所有權人、農村土地承包經營權人以及農村宅基地使用權人等法定主體。本案中，劉廣明系與原合興鎮悅豐村第二村民小組即現在的錦豐鎮福利村悅豐片2組部分農戶簽訂土地承包協議的租賃人身份，其以承包地在土地被批準征收之前被強行清表，其未能領取到征地補償款為由，對涉案征地批復申請行政復議。根據已查明的事實，劉廣明并非涉案征地批復作出時應當予以考慮及保護的權利主體，其與錦豐鎮福利村悅豐片2組部分村民簽訂的土地承包協議在省政府作出涉案征地批復之前即已到期。故，省政府以劉廣明的行政復議申請不符合行政復議法實施條例第二十八條第(二)項的規定，根據行政復議法實施條例四十八條第一款第(二)項規定，決定駁回劉廣明的行政復議申請，并無不當。如劉廣明認為其與錦豐鎮福利村悅豐片2組部分農戶簽訂的土地承包協議未依法履行，造成其自身合法權益受到侵害，其可采取其他合法途徑依法主張。綜上，劉廣明的訴訟請求缺乏事實和法律依據，依法不予支持。原審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回劉廣明的訴訟請求。

【二審上訴人訴稱】上訴人劉廣明上訴稱：1、上訴人與村民簽訂了土地承包協議，取得了涉案地塊的使用權；上訴人系涉案土地上附著物及青苗的所有權人，上訴人至今未領到附著物

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及青苗補償，上訴人屬于征收過程中應予保護的主體，上訴人與征地行為具有法律上的利害關系。被上訴人作出的駁回行政復議申請決定違反法律規定，應予撤銷。2、原審法院認定事實不清，適用法律錯誤，程序違法，駁回上訴人的訴訟請求缺乏事實和法律依據。請求本院撤銷原審判決并依法改判。由被上訴人承擔本案訴訟費用。

劉廣明與江蘇省人民政府土地行政復議糾紛上訴案

江蘇省高級人民法院

行政判決書

(2021)蘇行終495號

當事人 上訴人(原審原告)劉廣明。

被上訴人(原審被告)江蘇省人民政府，住所地南京市北京西路68號。

法定代表人吳政隆，江蘇省人民政府省長。

委托代理人戴詠靈，江蘇省司法廳工作人員。

審理經過 上訴人劉廣明因訴江蘇省人民政府(以下簡稱省政府)駁回行政復議申請決定一案，不服江蘇省南京市中級人民法院(2020)蘇01行初464號行政判決，向本院提起上訴。本院立案受理后依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

一審法院查明 原審法院認定，劉廣明以省政府為被申請人向省政府郵寄《行政復議申請書》，請求“確認被申請人作出的蘇政地[2017]707號《江蘇省人民政府關于張家港市2017年度第3批次村鎮建設用地的批復》(以下簡稱707號征地批復)違法并予以撤銷。”省政府于2020年1月17日收到后，于2020年1月20日向劉廣明作出[2020]蘇行復第24號《行政復議申請受理通知書》，并于同日分別向蘇州市人民政府、江蘇省自然資源廳(以下簡稱省自然資源廳)作出[2020]蘇行復第24號《提出答復通知書》《提出說明通知書》，于2020年1月22日將《行政復議申請受理通知書》《提出答復通知

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書》《提出說明通知書》分別向劉廣明、蘇州市人民政府、省自然資源廳郵寄送達。蘇州市人民政府、省自然資源廳分別向省政府提交《關于張家港市2017年度第3批次村鎮建設用地批復組織實施情況的答復說明》《行政復議說明書》。2020年2月10日，省政府作出[2020]蘇行復第24號《行政復議中止通知書》，因疫情防控需要，不能正常開展調查核實證據等工作，決定自2020年2月10日起中止行政復議案件的審理，并于同日將《行政復議中止通知書》分別向劉廣明、蘇州市人民政府、省自然資源廳郵寄送達。2020年8月12日，省政府作出[2020]蘇行復第24號《行政復議恢復審理通知書》，從即日起恢復該行政復議案件的審理，并于次日將《行政復議恢復審理通知書》分別向劉廣明、蘇州市人民政府、省自然資源廳郵寄送達。2020年9月11日，省政府作出[2020]蘇行復第24號《駁回行政復議申請決定書》(以下簡稱駁回行政復議申請決定)，認為：劉廣明并非福利村集體經濟組織成員，其宅基地、承包田均不在707號征地批復范圍內。劉廣明使用福利村集體土地系通過與福利村部分農戶簽訂民事土地租賃協議取得，依據土地租賃協議產生的租賃權，并不是對涉案土地享有的權利。劉廣明不是法律意義上的集體土地權利人，不享有集體土地征收時土地補償的權利。同時，省政府作出707號征地批復前，劉廣明與福利村部分農戶簽訂的協議因租賃期間屆滿就已終止，集體土地上附著物、青苗等也因此被清表。之后，劉廣明未再與福利村或福利村農戶形成事實上的租賃關系，就此情形土地管理法未明確規定省政府在作出707號征地批復時，必須對劉廣明的相關利益予以考慮甚至必須予以保護。因此劉廣明與707號征地批復并不具有法律上的利害關系，劉廣明的行政復議申請不符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》(以下簡稱行政復議法實施條例)第二十八條第(二)項的規定。劉廣明欲維護其自身合法利益可通過民事途徑依法主張權利。根據行政復議法實施條例第四十八條第一款第(二)項規定，決定駁回劉廣明的行政復議申請。2020年9月14日，省政府將駁回行政復議申請決定分別向劉廣明、蘇州市人民政府、省自然資源廳郵寄送達。

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原審法院另查明，劉廣明系江蘇省灌云縣楊集鎮同陽村三組村民。2009年8月9日，劉廣明與張家港市原合興鎮悅豐村第二村民小組部分農戶簽訂兩份《土地承包協議》。該協議約定原合興鎮悅豐村第二村民小組部分農戶向劉廣明提供承包耕地，承包期為5年，從2009年11月1日至2014年11月1日止。兩份《土地承包協議》上有原合興鎮悅豐村第二村民小組部分農戶的簽名。還查明，2020年2月14日，錦豐鎮福利村村民委員會出具說明，根據張家港市人民政府張政發(2004)20號《關于同意錦豐部分行政區劃調整的批復》，錦豐鎮悅豐村與福利村合并，建立新的福利村，同時撤銷悅豐村的村名及村民委員會，相應的村民小組名稱也發生變化。原悅豐村2組更名為福利村南2組，現名稱為福利村悅豐片2組。又查明，2017年11月3日，省政府作出707號征地批復，載明：根據張家港市呈報的(張)地呈字[2017]第9號《建設用地項目呈報說明書》、農用地轉用方案、補充耕地方案及征收土地方案，同意張家港市的農用地轉用方案和征收土地方案，將包括錦豐鎮福利村在內的24個村、社區21.9505公頃集體農用地轉為建設用地并征收為國有，同時將錦豐鎮福利村等22個村、社區17.6532公頃集體建設用地、1.4094公頃未利用地征收為國有。

一審法院認為 原審法院認為，《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱行政復議法)第十四條規定，對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。根據上述規定，劉廣明對省政府作出的707號征地批復不服，以省政府為被申請人提出的行政復議申請，省政府具有進行處理的法定職權和職責。行政復議法第三十一條第一款規定，行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。根據行政復議法第四十一條的規定，行政復議期間有影響行政復議案件審理的情形，行政復議中止；行政復議中止的原因消除后，應當及時恢復行政復議案件的審理；行政復議機構中止、恢復行政復議案件的審

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理，應當告知有關當事人。本案中，省政府于2020年1月17日收到劉廣明郵寄的《行政復議申請書》，于2020年1月20日予以受理。因疫情防控需要，行政復議案件中止審理。2020年8月12日，中止原因消除，恢復審理。2020年9月11日，省政府作出駁回行政復議申請決定，并于2020年9月14日郵寄送達給劉廣明，其行政程序并無不當。劉廣明對省政府具有行政復議的法定職權及作出駁回行政復議申請決定的程序均無異議，經審查亦依法予以確認。

行政復議法第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。”第二十八條規定：“行政復議申請符合下列規定的，應當予以受理：(一)有明確的申請人和符合規定的被申請人；(二)申請人與具體行政行為有利害關系；(三)有具體的行政復議請求和理由；(四)在法定申請期限內提出；(五)屬于行政復議法規定的行政復議范圍；(六)屬于收到行政復議申請的行政復議機構的職責范圍；(七)其他行政復議機關尚未受理同一行政復議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。”對省級政府作出的年度批次征地批復不服可以依法申請行政復議的主體，應當是征地批復作出時應當予以考慮及保護的權利主體，即征地批復所涉及集體土地的所有權人、農村土地承包經營權人以及農村宅基地使用權人等法定主體。本案中，劉廣明系與原合興鎮悅豐村第二村民小組即現在的錦豐鎮福利村悅豐片2組部分農戶簽訂土地承包協議的租賃人身份，其以承包地在土地被批準征收之前被強行清表，其未能領取到征地補償款為由，對涉案征地批復申請行政復議。根據已查明的事實，劉廣明并非涉案征地批復作出時應當予以考慮及保護的權利主體，其與錦豐鎮福利村悅豐片2組部分村民簽訂的土地承包協議在省政府作出涉案征地批復之前即已到期。故，省政府以劉廣明的行政復議申請不符合行政復議法實施條例第二十八條第(二)項的規定，根據行政復議法實施條例四十八條第一款第(二)項規定，決定駁回劉廣明的行政復議申請，并無不

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當。如劉廣明認為其與錦豐鎮福利村悅豐片2組部分農戶簽訂的土地承包協議未依法履行，造成其自身合法權益受到侵害，其可采取其他合法途徑依法主張。綜上，劉廣明的訴訟請求缺乏事實和法律依據，依法不予支持。原審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回劉廣明的訴訟請求。

二審上訴人訴稱 上訴人劉廣明上訴稱：1、上訴人與村民簽訂了土地承包協議，取得了涉案地塊的使用權；上訴人系涉案土地上附著物及青苗的所有權人，上訴人至今未領到附著物及青苗補償，上訴人屬于征收過程中應予保護的主體，上訴人與征地行為具有法律上的利害關系。被上訴人作出的駁回行政復議申請決定違反法律規定，應予撤銷。2、原審法院認定事實不清，適用法律錯誤，程序違法，駁回上訴人的訴訟請求缺乏事實和法律依據。請求本院撤銷原審判決并依法改判。由被上訴人承擔本案訴訟費用。

二審被上訴人辯稱 被上訴人省政府未提交書面答辯意見。

本院查明 本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院依法予以確認。

本院認為 本院認為，根據行政復議法實施條例第二十八條的規定，公民、法人或者其他組織提起行政復議應當符合行政復議的受理條件。本案在卷證據表明，上訴人劉廣明系江蘇省灌云縣楊集鎮同陽村三組村民，并非福利村集體經濟組織成員，其使用福利村集體土地系通過與福利村部分農戶簽訂民事協議取得，且省政府作出涉案征地批復前，上訴人劉廣明與福利村部分農戶簽訂的協議因租賃期間屆滿已終止，土地上附著物、青苗等也因此被清表。之后，上訴人亦未提交證據證明其再與福利村或福利村農戶形成事實上的租賃關系。故上訴人與涉案707號征地批復不具有法律上的利害關系，其申請行政復議要求確認涉案707號征地批復違法并予以撤銷不符合行政復議法實施條例第二十八條第(二)項的規定。省政府作出駁回行政復議申請決定符合法律規定，程序亦無不當。原審庭審中，上訴人劉廣明對被上訴人省政府具有行政復議職責及行政復議程

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序均無異議，原審法院予以確認并無不當。綜上，原審判決駁回上訴人的訴訟請求正確，上訴人劉廣明的上訴請求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項的規定，判決如下：

裁判結果 駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費人民幣50元，由上訴人劉廣明負擔。

本判決為終審判決。

落款

審 判 長 鄭琳琳

審 判 員 季 芳

審 判 員 陸軼群

二〇二一年五月八日

法官助理 孫安然

書 記 員 陳 晨

附法律依據附：本判決適用的相關法律依據

《中華人民共和國行政復議法實施條例》

第二十八條行政復議申請符合下列規定的，應當予以受理：

(二)申請人與具體行政行為有利害關系；

《中華人民共和國行政訴訟法》

第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

(一)原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；

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