1、城市社區建設發展背景

2023年12月28日發(作者：向下扎根)

1、城市社區建設發展背景

社區建設是社區服務深化發展的產物，它隨著我國城市社會經濟的飛速發展應運而生。1986年，為配合城市經濟體制改革，民政部首先倡導社區服務，旨在城市開展以民政對象為主的福利服務和便民利民服務。從此之后，社區服務進入千家萬戶，深受群眾歡迎，為方便城市居民生活起到了積極的作用。但隨著改革的深化和社區服務的發展，原有的社區服務項目已不能滿足群眾日益增長的物質和文化方面的需求，其他社區工作，如社區衛生、社區文化、社區治安等也迅速開展起來。社區服務的概念已經包容不了全方位的社區工作，也不能從根本上解決城市基層社會管理薄弱的問題。1996年江總書記提出大力加強社區建設之后，青島、南京、上海等城市積極行動，大膽實踐，改革創新，積累了初步的社區建設經驗。各地黨委、政府開始把推進社區建設作為城市和城區工作的重要內容，擺上黨委和政府的議事日程，做到認識到位、工作到位、職責到位，深入基層，深入社區，切實幫助解決社區建設中的困難和問題。1998年機構改革中，國務院明確賦予民政部“指導社區服務管理工作，推動社區建設”的職能。推動城市社區建設工作,對于建立獨立于用人單位之外的社會化服務網絡,提高社區居民生活質量,擴大城市基層民主,完善城市基層社會管理體制都具有重要意義。在城市社區建設發展進程中，“一手抓實驗（示范），一手抓研究”成為民政部門推進社區建設的主要工作方式和發展特色。

2、城市社區建設中“一手抓實驗，一手抓研究”

（1）城市社區建設的實驗

1999年民政部先后選擇社區服務和城市基層工作基礎比較好的26個城區為社區建設實驗區。這些城區是：北京市西城區，天津市河西區、和平區，石家莊市長安區，沈陽市沈河區、和平區，本溪市溪湖區，長春市朝陽區，哈爾濱市道里區、南崗區，上海市盧灣區，南京市鼓樓區、玄武區，杭州市下城區，合肥市西市區，廈門市開元區，濟南市歷下區，青島市市南區、四方區，漯河市源匯區，武漢市江漢區，佛山市市區，海口市振東區，重慶市江北區，西安市新城區，克拉瑪依市克拉瑪依區。這26個實驗區為全國城市社區建設的全面展開提供了最寶貴的探索與經驗。各地積極探索了社區居民自治的思路和對策，武漢、沈陽等地率先出臺了相關文件，開展了試點工作；重慶江北區通過整合改革，解決了“沒人辦事、沒錢辦事、沒地辦事、沒章辦事”；武漢百步亭、青島浮山后進行了不設街道的社區建設探索；江蘇省南京市鼓樓區在老街道基礎上進行調整轄區規模的探索，白下區更是大膽地打破以往“區、街、社區”的傳統管理方式，進行了撤消街道辦事處、成立社區行政事務受理中心的試驗；寧夏進行了“一個思想，兩項活動，三項改革”。各地積極探索了體制改革的方向和方法：沈陽市堅持民主自治方向；上海理順社區管理體制；南京完善居委會自治功能；杭州提高居民滿意程度；武漢創新社區工作機制，等等。通過實驗和探索，整合社區資源和社區力量共同建設社區，倡導社區居民、駐社區機關、團體、部隊、企事業單位以及各種社會團體“廣泛參與”成為了大家的共識。社區建設實驗中也逐步形成了黨委和政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社區居委會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與的推進社區建設的整體合力。以社區黨建為核心、以社區居民自治組織為主體、以社區中介組織或社區民間服務組織為補充的發展路子顯露出來。

（2）城市社區建設的研究

民政部門不斷加強對各地社區建設的實驗經驗進行理論探討和政策研究。1999年3月，民政部在南京市鼓樓區召開社區建設理論研討會；1999年4月，山東省委、省政府在青島市召開全省社區建設經驗交流會；1999年6月，南京市玄武區召開社區服務與社區發展國際研討會；1999年7月，民政部在北京召開城市社區建設理論研討會；1999年8月，民政部在杭州市召開全國城市社區建設實驗區工作座談會；1999年10月，民政部在沈陽市召開了社區體制改革專家論證會,明確了社區管理體制改革的一些基本思路。在各地實驗區

探索和交流基礎上，民政部于2000年10月9日向黨中央、國務院上報《關于在全國推進城市社區建設的意見》。這是民政部“一手抓試驗，一手抓研究”的工作結晶。中央政治局常委會議專題研究社區建設工作，同意民政部的意見。中央辦公廳、國務院辦公廳于2000年11月9日向全國轉發了民政部的《意見》(中辦發〔2000〕23號)，確定了地方黨委和政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社區居民和社會力量廣泛參與的新的社區建設工作體系,明確了社區建設的指導思想、基本原則、主要內容和目標任務,中辦發〔2000〕23號文件宣告我國城市社區建設開始進入全面推進的新階段。2001年7月，民政部在青島召開全國城市社區建設工作會議，進一步統一認識，部署任務，明確目標，掀起了全面推進社區建設的熱潮。

3、城市社區建設中“一手抓示范，一手抓研究”

（1）城市社區建設的示范

各地在社區建設實驗區工作的基礎上，積極開展了創建全國社區建設示范市、區活動。2001年，民政部下發《全國城市社區建設示范活動指導綱要》。同年，一些工作基礎較好的城市，已經開展了社區建設示范活動，尤其是直轄市、省會城市和計劃單列市都率先行動，提出了“創建全國社區建設示范市、區”的響亮口號。有一些省份還相繼制定了社區建設示范活動實施方案，對下一步工作提出了具體要求和措施，在實施過程中，精心規劃，周密部署，本著突出重點，注重實效的原則，從城市的基礎性工作抓起，從薄弱環節抓起，從社區居民群眾的迫切需要出發，使示范活動真正成為了解決實際問題，為群眾辦好事辦實事的過程。2002年民政部在吉林省四平市召開了全國城市社區建設現場會，經評審確認，民政部命名河北省保定市等27個市為“全國社區建設示范市”，北京市西城區等148個區為“全國社區建設示范區”。會議進一步明確了社區建設的任務、目標、思路和要求，同時要求以社區為平臺，社區組織為依托，信息技術為手段，整合城市民政工作。同時，各地在總結示范單位的經驗基礎上，不斷向面上推廣，促進了社區建設工作的整體推進。2002年，在示范活動的基礎上，社區建設全面推進。目前,全國已有30個省(自治區、直轄市)以黨委、政府名義召開會議，統一思想，部署任務；有30個省(自治區、直轄市)成立了社區建設工作領導小組；有31個省(自治區、直轄市)結合本地實際，出臺關于加強城市社區建設的意見，大部分省(自治區、直轄市)制定了社區建設五年規劃，把社區建設納入了地方國民經濟和社會發展“十五”計劃。

（2）城市社區建設的研究

2002年，民政部門關于社區建設的調查研究進一步深入。一是加強立法調研，為加快居委會組織法的修訂，加強社區建設配套法律、法規和制度建設服務。通過調研，民政部組織專家草擬了居委會組織法的修改稿。就建立社區管理體制、居委會設置規模、居民的界定、社區居委會的任務、居委會成員的民主選舉和居務公開、社區黨建以及社區自治組織的性質、組織機構代碼類型、主體資格、工作人員的職業類別及社會保險、工資福利政策等問題提出了初步修改意見。二是加強探索調研，為指導地方轉變政府職能，創新城市基層管理體制服務。民政部重點研究和總結一些地方改革城市基層管理體制，實行社區“一門式辦公”的經驗。積極探索和開展街道管理體制的改革，強化社區功能的試點，實行政府與社區直接對接，進一步推動政府部門和城市基層政府機關轉變職能，理順與社區的關系。三是加強工作調研，為完善社區管理規范，建立良好的社區建設運行機制服務。針對各地社區居委會的直選面不斷擴大，社區中介組織在社區建設中的作用不斷顯露，社區工作者職業化、專業化的水平不斷提升等方面的發展變化，民政部加強了規范管理的專題調研和工作指導。

4、城市社區建設的創新

●城市社區建設體制創新。目前，大部分城市實現了科學合理劃分社區，社區體

制改革步伐加快。在此基礎上，各地逐步建立健全了社區黨的組織和社區居民委員會組織，社區組織建設逐步完善，社區中介組織發展迅速，在城市基層管理和服務中發揮了顯著的作用。此外，各級政府加大了社區基礎建設的投入，通過政策扶持、多渠道籌措資金、資源共享、共駐共建等多種辦法，很好地解決了社區居委會辦公用房、辦公經費、工作人員補貼等問題，改善了社區服務條件，社區基礎建設和各項事業有了較大發展。1991年《居委會組織法》頒布實施以來多數地區已完成4次換屆選舉，上海、北京、南京、沈陽和青島的少數社區還開展了居委會的直接選舉，普遍建立健全了社區居委會。全國大部分城市進行了社區規模調整，社區居委會由10萬個減至現在8萬多個，數量得到減少，功能得到加強。截至2002年底,全國設有居委會（社區居委會）8.5萬個,比上年減少了7.6％；居民小組124.4萬個,比上年減少1.5萬個；居委會成員39.7萬人，比上年減少6.7萬人。

●城市社區建設機制創新。目前，各地社區建設初步形成了黨委和政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社區居委會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與的工作機制。社區建設正在得到了社會各界的廣泛關注，各地人大和政協的建議案、提案顯著增多；政府各有關部門根據“十五”計劃綱要的要求，結合本職工作，在建立社區管理體制和運行機制中尋求結合點，深入開展社區為老“星光計劃”、社區文化、社區醫療、社區計劃生育、社區教育、社區就業、社區物業管理、社區治安等工作，并制訂了相應管理措施。各地充分利用媒體，采取多種形式爭相報道社區建設，使社區建設家喻戶曉，深入人心；廣大社區居民樹立了“人人為我，我為人人”的觀念，積極參與社區建設。駐區單位發揮協同力量，最大限度地實現社區資源的共有、共享。

●城市社區建設思路創新。通過積極培育社區意識，增強了居民和駐區單位的認同感和歸屬感，著重培育社區居民的參與意識和社區居民的自治意識，積極推進社區居委會的直接選舉，完善居務公開、民主評議和社區居民代表會議等項制度。通過積極培育社區組織，逐步建立健全社區黨的組織和社區居民委員會組織，協調好自治組織和民間組織的關系，建立各盡其責、相互配合的良性互動機制，保障社區建設的良性運轉。通過積極培育社區專職工作者和志愿者隊伍，居委會干部結構優化、隊伍精干、素質明顯提高，社區中介組織發展迅速，志愿服務向制度化、經常化健康方向。通過積極培育社區活動，增強了社區建設的活力，加快網絡化、產業化和社會化步伐，形成社區福利服務、互助服務和市場有償服務相結合的多類型、多層次、廣覆蓋的社區服務網絡，開展豐富多彩的社區服務和文體娛樂活動，方便居民生活，提高居民生活質量。

城市社區建設的展望

目前，城市社區建設的薄弱環節和主要問題包括：社區凝聚力不夠；社區關系不順；服務部門缺乏合力；服務職能不到位；社區自治功能有待完善；社區行政化傾向嚴重；社區居委會不堪重負；社區工作不實，少數地方流于形式，等等。這些問題的產生原因包括：領導干部認識不完全統一；社區居委會干部的總體素質不高，自治能力不強；社會轉型期的改革還沒有完全到位，一些工作未能落實到社區；相關法律的滯后和理論研究和工作指導的不足,等等。針對以上問題，民政部門將按照黨的十六大提出的“完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社區”的要求，以服務為主題，以民主為目標，以創新為動力，推動社區建設提高新水平，再上新臺階；將繼續認真貫徹落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈民政部關于在全國推進城市社區建設的意見〉的通知》(中辦發〔2000〕23號)和城市居民委員會組織法,全面推進社區建設,逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區管理體制、運行機制和服務體系,合理配置和利用社區資源,加強社區居民自治組織建設,實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,努力建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的現代化新型社區。

2003年的城市社區建設。民政部門將堅持“一手抓推進，一手抓研究”，重點做

好以下四項工作：

●繼續落實四平會議精神，深入開展示范活動。民政部門將著重培育社區居民和駐社區單位的參與意識，注重提高社區自治組織的自治能力，建立社區居民參與程度的全國性指導評估體系，積極推進社區居委會的直接選舉，加強社區志愿者的規范化建設，完善居務公開、民主評議和社區居民代表會議等項制度，聯合全國性社會團體和社會各界，在全國發起社區內志愿者服務活動。將繼續加大社區建設的宣傳力度，通過各種媒體深入報道社區建設工作，在社會上營造出人人關心社區、人人建設社區的濃厚氛圍，為社區建設發展創造良好的社會環境，持續形成社區建設的高潮。將整合社區資源、理順社區工作關系，引入市場機制，高效能地經營社區。將不斷研究解決社區建設的新情況和新問題，加快理論和實踐創新的步伐，保證社區建設的有序和健康發展。

●強化隊伍建設，提高社區工作者的整體素質。各級民政部門將廣開用人渠道，把那些政治覺悟高，思想素質好，工作能力強，熱心社區居民工作的人才，通過法定的民主程序，吸收到社區工作者隊伍中來，優化隊伍結構，增強戰斗力。將通過崗位培訓、資格認定的辦法，加快社區工作者隊伍職業化、專業化的步伐。將積極改善社區居委會的辦公條件，力爭把社區基礎設施建設納入城市發展建設規劃，努力使“星光計劃”與社區建設有機結合，完備符合標準的辦公用房和辦公設施，建立功能齊全的社區活動室以及較為完善的社區服務設施。將切實提高社區工作者的待遇，有效解決社區工作者的后顧之憂，使他們能夠全身心地投入到社區建設工作中來。將建立科學有效的工作激勵機制，充分調動社區工作者的積極性。

●加快社區服務業發展，推動社區再就業工程 。社區服務要堅持網絡化、產業化、社會化的發展方向，以最大限度地滿足居民群眾的需求為內容，逐步建立起與市場經濟體制相適應的，覆蓋社區全體成員的新型社會福利、社會保障體系和多種經濟成分并存，服務門類齊全的社區服務體系。民政部門將研究發展社區服務的新政策和新措施，開展各種健康有益、豐富多彩的社區服務和文體娛樂活動，方便居民生活，滿足文化精神需要，提高居民生活質量，促進精神文明建設。2003年將把社區再就業工程放在重要位置，作為推動社區建設的一項重要任務來抓。各級民政部門將積極會同有關部門，聯合制定推動社區再就業的有關文件，出臺相關扶持、優惠政策，更多地吸收社區內下崗人員從事社區服務業，使社區服務業真正成為擴大城市就業尤其是安置下崗失業人員的主要渠道，為推動經濟增長、緩解就業壓力、提高人民生活水平和維護社會穩定，發揮應有的作用。

●加強社區法律制度建設，加快修改《居委會組織法》。要適應“依法治國，建設社會主義法治國家”的需要，加快社區建設配套法律、法規和制度建設。通過立法，解決社區居委會的職能界定、權利和義務，以及與各個方面的關系，包括社區居委會的選舉、辦公用房、干部待遇、社區設施匱乏、財力投入不足等問題。使政府更好地依法行政，社區依法自治，使社區建設有法律的保障。各地也將抓緊制定或修改地方性的配套法規，建立健全各項民主制度，用法律、法規和制度保障社區建設深入發展。

中國網2003年7月16日