中國古代國家財政機構國庫簡介

2024年2月19日發(作者：煙囪安裝)

中國古代國家財政機構國庫簡介

早在《周禮》一書中就記述了周朝關于國家財政國庫機構的組織狀況，天官中的財務職責主要是支出，地官中的財務機關是收入， 其格局大體是:

1.總攬國家財政大權的“天官大宰”。

2.主管收支核算的會計之長“司會中大夫”。

3.地官大司徒兼管的賦稅收入部門。

4.九府出納牽制系統(職內、職幣、大府、王府、內府、外府、臬府、天府、職金)。

5. 主管國庫財物保管部門的“小宰中大夫”，具體事務由下屬兩個單位負責，第一是“宰夫”，釋考每月庫物出入，對后代審計很有影響。第二是“大府”職掌庫藏， 包括各庫財物納出與歲終總考收支。不同的財物分庫管理，故太府又統管有玉府(王用珍寶)、內府(國用財物)、外府(國用錢幣)、典絲、掌皮、司裘、酒正等，這種由大府統一控制的國庫組織形式，對后世國庫組織建設有著深刻影響。

統一的秦王朝建立后， 財政管理機構在九卿中有少府卿和治粟內史，少府卿“掌山海池澤之稅以給供養”，主要是負責宮廷皇室內部的財政事務；治粟內史“掌谷貨”，是國家財政收支主管部門，管理太倉和大內。太倉負責糧谷的倉儲出納，大內負責錢帛器用的保管出納，倉廩和庫藏已初步形成兩個互不相屬的平行系統。但少府卿職權甚重，超出了皇室財務的范疇，倍以控制國家財政，所以，國庫還不可能形成獨立而嚴密的組織機構。當然，國家收入和皇室收入的各自分別，這是秦朝的首創，比起前代無疑是一個顯著進步。

西漢沿襲秦制， 皇室庫與國庫有時互守略域，但更多的時間是互相調撥使用。在漢武帝時，增設水衡都尉負責收入， 少府卿負責支出，兩個部門共同掌管皇室庫。這樣，使皇室財政機構的職權和管理機能得到大大加強，有利于皇帝牢固地控制財權，保證了皇室費用。而國庫方面， 由大司農(治粟內史)負責，其中太倉掌糧谷貯藏，都內主管錢帛庫藏出納，相當于秦之大內。這兩個自然屬性不同的部門進一步的明確劃分，給征收、運輸、儲藏、出納、核算等管理都帶來方便，有效地發揮了國庫對經濟進行調整和干預的職能。但國庫直接隸屬大司農，錢帛的調撥和出納都由大司農掌握，權力過于集中， 容易發生監守自盜的弊病，表明初步形成的國庫管理體系仍是很不完善的。

東漢以后， 由于家族地主自成體系的經濟發展，商品貨幣經濟日漸衰落，皇室收入來源萎縮，管理機構也相應精簡，水衡都尉裁并于少府，少府中增設中藏府令，“掌中幣帛金銀諸貨物”，集中管理庫藏出納事務，特別是與西漢相比，專門負責國庫錢帛出納的都內一職被撤銷，改由部丞主帑藏，這一明顯變化反映了國家規模的萎縮，地方財權的相對擴大，國庫在國家財政經濟中逐漸失去了重要地位。

進入魏晉南北朝時期， 世族地主占有累世承襲的田莊，又大量蔭庇人口，使得國庫的稅收來源枯竭，加之戰爭繁頻，軍費開支急劇增多，使陷于財政危機的政府不得不集中一切財力去應付燃眉之急，因而不僅皇室庫和國庫再無明確劃分，而且國庫管理也失去常規。這種變化的突出表現是秦漢時兩套財政管理班子被合并為一個系統，財權集中于宮廷近待機構，由皇帝通過尚書直接掌握整個財政活動，少府、大司農則變為尚書節制下的兩個負責庫藏出納的業務部門，實際上是皇室庫囊括了國庫，國庫變成了皇帝的私庫。

曹魏時期， 尚書由少府系統中獨立出來，成為國家財務的中樞。尚書臺中設五曹尚書，其中度支尚書“專掌軍國支計”對財政進行統一管理。少府與大司農負責庫藏出納的具體事務， 二者的職權范圍已不象秦漢時期那樣按皇室庫和國庫兩系統來劃分，而是按布帛金銀與糧谷薪魚兩類不同業務來劃分， 這就使倉和庫的分工進一步專業化。少府中的中藏府令負責幣帛財物，平準令負責練染諸貨物。大司農中則僅有太倉令，主管糧食貯藏、加工和出納。顯然，少府與大司農已成為度支尚書節制下分掌布帛與糧食的兩個專業部門。此外，在這一時期，國庫機構最重要的變化是出現了由度支尚書掌管的金部、比部，這表明國庫出納的監督系統已初步建立。

晉代少府屬官有左、右藏令， 并繼續設置金部、比部。東晉之后，庫曹御史掌外左庫、內左庫，遂逐漸代替了少府管理錢幣之職，少府基本由財政管理系統分化而變為一個專管手工業的機構。劉宋時，“省外左庫，內左庫直云左庫”，“齊、梁、陳有右藏庫無左藏”，都未明言庫藏隸屬關系的變動，說明仍由侍御史管轄。這一變化的新格局突出體現了以侍御史掌庫藏不僅加強了對國庫錢幣的管理，而且也加強了皇帝對財權的直接駕馭。但侍御史掌管國庫畢竟是不正常的管理，它既行使監察權又直接介入財政管理，越俎代庖，破壞了監察與行政分立的傳統原則，使國庫組織系統極不協調。至于魏晉以后各朝時有左藏，時有右藏， 主要是各朝官制崇尚不同，如魏、蜀、吳三國到兩晉，官制秩序均是以左為尊，所以有時沒有右藏。

北魏自定中原， 為維持其財政費用，非常重視府庫作用，“納其方貢以充倉廩，收其貨物以實庫藏”，“收獲珍寶，府藏盈積”。太和二十三年，引《周官》為根據，改少府為太府卿， 職掌“金帛府帑”、“財物庫藏”，突出表明這是一個國庫機構， 雖然從實質上并沒有把皇室庫與國庫分開，但從名稱的變動已透露出必然會代之以新的機構。北魏的內庫、地方府庫這時也開始行使職能，如在京城，和平二年冬一次就“詔出內庫綾綿布帛二十萬匹，令內外百官分曹賭射”。在地方，租調征收后， “又入帛一匹二丈，委之州庫，以供調外之費”。特別是常常由于臨時需要而任意增加調絹，以充實各級府庫。大和九年均田付諸實行后，賦稅收入增加，府藏儲備雄厚。太和十一年“詔盡出御府衣服珍寶、太官雜器、太仆乘具、內庫弓矢刀鐸十分之八，外府衣物繕布絲擴諸所供國用者，以其太半班費百司，下至工商皂隸，逮于六鎮邊戍，畿內鰥寡孤獨貧癱者，皆有差”。孝文帝死后，府庫租調繳納沉重，一方面，貴族生活驕奢淫逸，河間王元深的府庫內堆積錢綿珠璣、綾葛絲絹不可計數;另一方面， 人民戶調絹每匹長四丈增為七八丈，加倍征收。到“神龜、正光之際，府藏盈溢。靈太后曾令公卿已下任力負物而取之，又數赍禁內左右，所費無貨，而不能一丐百姓也”。可見府庫狀況日趨腐敗，但其制度的變化卻對后期產生了不可低估的影響。

南朝的蕭梁則在天監七年增置太府卿，“掌金帛府帑，統左右藏令，上庫丞，太倉，南北市令，關津亦皆屬焉”。接替了侍御史兼管庫藏的職權，初步消除了監察行政混同的現象。然而， 倉和庫的不同職能又混同于一處。如太府卿和司農卿共統掌太倉。此外，少府在設有炭庫等專業庫外，將本應由太府主管的“南塘邸稅庫”歸為己屬。所以，雖然這時設有上庫、右藏等正庫，以及太樂庫、油庫、東治小庫、英庫、獲庫、箬庫等儲備專庫，但太府作為獨立的國庫組織還不成熟。同時，“掌勾檢等事”的比部仍為事都官尚書之屬，并沒有作為獨立機構分離出來。

南北朝末期，北朝和陳分別沿襲了北魏和蕭梁的制度。但也有不同，如北齊太府寺“掌金帛府庫，營造器物”，統有左藏、右藏、黃藏。“黃藏”這一名稱來源于晉朝少府“中黃藏”，即中黃門宦官主管的庫藏。黃藏作為內庫設于太府寺內，說明皇室庫仍沒有完全與國庫分離。總之，魏晉南北朝時期由于經濟動蕩，政局混亂，引起國家管理機構發生了一系列紊亂。但卻為后世建立完善的國庫管理機構提供了經驗。尤其是頻繁的分合變化中產生了一些新部門，形成了新的管理體系的雛形，為隋唐所繼承、發展。

唐代國庫發展狀大的過程， 要從隋代國庫制度談起，因為“唐承隋制”，尤其是唐初，基本全盤繼承了隋的國家制度。從這個角度說，隋朝可說是唐朝的前驅。隋朝建立初，不僅“隋氏因周室平齊之資，府庫充實”，而且國庫組織基本沿襲北齊制度。文帝時，太府寺統左藏、右藏、黃藏等署，其中左右藏各置令二人，丞四人，而黃藏則惟置一人。這說明皇室內庫仍與國家府庫混同于一個機構，當然，黃藏只是為宮延服務，故官員少，其規模不及左右藏。隋代對國庫機構的調整改革，是隋煬帝時期。史稱“煬帝即位，多所改革”。司農寺將平準、京市隸太府，而“太府寺既分為少府監，而但管京都市五暑及平準、左右藏等，凡八署”。這是參照南朝的制度把掌管手工業的少府監從太府寺中分出，從而使太府寺成為專職的國庫部門。特別是將黃藏歸于長秋監(內侍省)，更使太府寺成為名符其實的國庫部門。因此，盡管從形式看隋朝國庫機構的各個名稱大都是由魏晉南北朝沿襲而來的， 但管理體制和組織系統卻已發生了重大變化。這種變化的客觀條件主要有二條:

第一，國庫收入穩定。隋朝經濟發展以均田制為基礎，國庫收入以租庸調為主要來源，這就為國庫提供了比較穩定和充裕的收入，各項開支得到保證，國庫管理走上了正常軌道。

第二，中央集權強化。隋代中央集權制度的發展，使朝延可通過嚴密的制度來保證對財政的控制，無須再象南北朝那樣利用宮廷機構直接掌握財權。而且為保證租庸調征收，必須加強政府職能部門的職權，使國庫擺脫宮廷機構的束縛獨立地發揮其職， 改革魏晉以來皇室庫和國庫合一的管理體制。因此，在這種形勢下，隋統治者將內庫與國庫劃分開，適應了國家統一和中央集權制度的發展，國庫獨立體制的確立符合歷史的進程。

由于“唐高祖發跡太原，因晉陽宮留守庫物，以供軍用”，所以統治者深知國庫的重要性，“既平京城，先封府庫”。而且“唐高祖平京師傾府藏以賜勛人”，武德四年一次就賜給李世民黃金六千斤。但草創之始，又常國用不足，太原人劉義節獻計二條:其一，因數十萬軍隊集中長安，造成“樵貴而布帛賤”，

動員軍隊砍伐街衢和苑中樹木換布帛，“歲取數萬匹立可致也”。 其二，“藏內繕絹shu;皆有余軸之，使申裁取剩物以供雜費，動盈十余萬段矣"。唐高祖采納了這兩條建議，因而“大收其利”， 將劉義節提升為主管國庫的太府卿。隋朝統治很短促，許多措施與制度尚未充分發展完成。李淵建唐時，國庫一切制度多承隋舊，并將少府所屬諸署還隸太府。 到唐太宗時，復置少府監，又對國庫部門實行強化，因此，比較完善和健全的國庫管理系統于貞觀時初步厘定。

貞觀二十三年將民部改為戶部， 其戶部度支、金部、倉部四屬奠定了國庫的管理中樞。此外，比部的審計和御史臺的監察， 都使國庫管理制度比前代更為嚴格，更為具體。這樣，國庫主管部門、審計部門和監察部門三足鼎立，既有專職分工又牽制配合， 共同構成新的組織形式，使唐前期的國庫機能速迅提高，它的財政體制也更加穩定可靠，而國庫機構的穩定，不僅反過來促進了國庫制度的完備，也保證了唐王朝在國庫職能加重情況下對社會再生產全過程的干預和控制。

從唐代國庫的類型和職能看， 都彰明較著，臻于成熟，秦漢以來皇室財務和國家財務的分離這時已成為定制。內伺省內府局 “掌中藏寶貨，給納名數”，專門負責宮廷內庫;與此同時，又對兩部分財政比重關系作了調整，皇室庫不再象秦漢時期那樣有完全獨立的收入，而是主要依靠國庫的調撥，其費用按品秩計多少，春秋二時宣送中書批審，由國庫部門按一定數量定時撥付。這樣，皇室庫機構的活動基本上收縮到宮延內部.內庫管理職權被集中到國庫組織之中，使國家能對整個賦稅收入進行統一的預算編制和出納管理。

唐代國庫制度雖在貞觀時便初步厘定，. 但它的定型則是在開元時期，經歷了一個發展過程。這個過程表現為國庫出納管理始終存在著來自皇室的干擾，即國庫分配和皇室消費之間的矛盾。貞觀五年正月，

國家經濟剛有起色，深知多藏厚亡的唐太宗就夸耀財富，“幸左藏庫，賜三品已上帛.任其輕重'，盡力取

物出庫。同年，修仁壽宮完，又欲修復洛陽宮，戴胃諫曰: “軍國所須，皆資府庫，絹布所出，歲過百萬。丁既役盡，賦調不減，費用不止，幫藏其虛。”當時國庫年支百萬絹布就“帑藏其虛”，可知國庫收入數額最高在百萬左右。貞觀后期太宗又下詔:“自令皇太子出用庫物，所司勿為限制”，說明這一階段國庫制度的執行還是不嚴格的。另外，唐初武器監被廢黜，軍器皆出少府與左藏署.國庫里貯備武器，也表明國庫組織的定型夠穩定。

宋代理財官署， 從開國到神宗元豐是一個階段，元豐后，另是一個階段。宋初，以天下財計歸之三司，三司設有使、副使、判官等。三司下有鹽鐵、度支、戶部三個機構。鹽鐵下設兵、商稅、都鹽、茶鐵等七案，主要掌管國庫收入，也掌管部分國庫支出。度支下設賞給、錢帛、糧料、常平、發運、騎、斜斗、百官八案，主要掌管支出。戶部下設稅、上供、修造、曲、衣糧五案。此外還設有各種事務司，主管收發公文、帳籍，內部人員管理等事。元豐改革官制后，天下財計歸戶部，戶部掌握天下人戶、土地、錢谷之政令、貢獻、征役等事。戶部的左曹掌戶口的增耗、軍國歲計、土貢、征榷、婚姻、民訟諸事;右曹掌常平之役、坊場、山澤等事。戶部的所屬機構包括度支、金部、和倉部。度支設郎中和員外郎，主掌軍國用度、國庫收支、軍需邊備的計算，年終匯總各路國庫收支，報呈皇帝和尚書省，凡定額的上供，專款存諸，科買數，漕運數，百官俸給、賞賜財物等，皆有計劃。即是說度支管的是預算、決算和日常財務。金部主要是掌管國庫收入，凡歲之所輸，包括市舶、榷易、商稅、香茶、鹽礦、綱運等收入，以及平準度量衡制度，都在其掌管之內。倉部主管國家倉廩以輸中都，紹圣初，兼管坑冶， 南宋乾道八年，諸路經總制錢委提點刑獄官督責。地方級的財政， 包括兵、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，由府、州等的知府、知州等行政總其責。縣級由縣令掌理戶口、賦役、錢谷、賑濟、出納之事，按時編造戶籍和催收田賦，向上級報告水旱災傷，按規定辦理免，至于具體事務，大縣由縣丞主管國庫和經濟，千戶以上的縣， 由主簿掌出納官物，銷注簿書等事。

宋代施行收入集中制， 相當重要的一部分收入，集中在皇室庫，所以皇室庫的財力常是綽綽有余，而且保有大量庫存。這種狀況造成皇室庫管理上混亂。神宗曾對輔臣說:近見內藏庫帳， 文具而己。其財貨出入全無關防，舊以龍腦、珍珠付榷貨務，數年不輸直，亦不鉤考。到了徽宗時期，蔡京以“豐郭豫大'，之說蠱惑人心。加劇搜括民財，納入皇室庫政的收入，在范圍上更寬，財權也更集中，財力的處理用“御筆”，行事，唯趙佶(徽宗)個人意志是從，無另外的意見可以發揮制衡作用，浪費沒有邊際，造成亡國的慘劇，這是財權絕對集中的嚴重教訓。

宋代地方政治組織，有府州縣，在中央與地方之間，還有路一級機構。府州縣是地方行政權力機構，有一定范圍的軍權和財權。

宋代財力分配如唐制， 有上供、送使、留州之分，上供錢物入皇室庫或國庫，留州錢物留歸地方國庫。而轉運使是中央派出的官員，負責掌管一路財政，州應上繳之款，上繳給轉運使，轉解中央。別有一部分財力由他在各州之間進行調劑，以備非常之需。中央在地方各項支出，也由他直接供應，無須向中央請撥，所以他手頭掌握一定財力，實際上轉運使是中央設在各地的國庫分支庫， 他掌握的錢是國庫各地分庫，這是宋代財政體制的特殊措施，運用有它的靈活性。它承上啟下，維護中央統一，兼顧地方需要。宋代中期而后，轉運使所掌握的機動財力，被集中到中央，從而使地方力量過度被削弱，轉運使無從調劑，地方任何事情都必須由中央直接處理，地方沒有財權，什么事也干不成，過度集權造成地方瓦解， 這又是一大歷史教訓。

元時， 國庫雖實行中央、行省和路三級管理，但仍屬于中央集權性質。中央國庫，包括國庫和皇室庫，二者都有自己的理財機構。國家理財機構的名稱，幾經變易。中統之初為左右部，獨立于中書省之外，后改為制國用司，又改尚書省，專理財賦。至元八年， 并入中書省的戶部，主管天下戶口、錢糧、田土

的政令，凡貢賦出納的規范數目，貨幣流通的制度規定，府藏積蓄的數量，貨幣貴賤的法度，收斂、給散的是否得當，均由戶部裁處。戶部下屬包括國庫、寶鈔都提司(主管貨幣發行的政令)、寶鈔總庫(主管貨幣的儲藏和印本的保管)、印造寶鈔庫(負責印造紙幣)、燒鈔東西二庫(負責昏鈔的保管與焚毀)、行用六庫(負責倒換昏鈔及平準物價)、大都宣課提舉司(主管京師酒醋榷酷之事)、印造茶鹽引局(主管印造腹里及各行省的鹽、茶磯、鐵等引)等。此外，京畿都漕運使司，主管漕運之事;都漕運使司，主管御河上下的攢運糧斛(催督漕運糧食); 檀景等處采金鐵冶都提舉司，主管冶采金銀煉鐵，榷貨以資國用;大都、河間等路都轉運鹽使司，山東東路、河東陜西等處轉運鹽使司，掌場灶榷辦鹽貨，以資國用。這些機構雖隸屬戶部，但其秩品與戶部相等，故戶部對它們沒有多大的約束力。

另外，兵部、刑部、工部、禮部均有自己的理財機構和財權。如兵部掌握屯田、牧地之籍，羊、馬、牛、羽毛、皮革之征，驛站郵傳之制;刑部主管贓罰之出入;工部主管工局之出入;禮部主管登記、朝會貢獻之出入。以上六部，由左司、右司統管，但左、右二司秩級低于六部，故不能起領導作用，只能起匯總協調作用。

還有一些綜合部門，他們的級別低于中書省，但高于六部，這些綜合部門，也握有很大一部分財權，設有自己的理財機構，如樞密院主管軍民屯種之出入，宣政院主管吐蕃等處稅課倉糧，大司農司主管一部分屯田之出入。

六部直接對中書省負責，中書省對皇帝負責，中央綜合部門直接對皇帝負責。他們之間在財政上沒有任何統屬關系，機構的不相統一，造成“衙門分雜，事不歸一，十羊九牧，莫之適從”。“諸司頭目，布滿天下，各自管領，不相統攝”。由于機構冗濫，政出多門，造成財力極度分散。

皇室理財機構更為復雜， 有主管皇帝食品及諸王宿衛、怯憐口 (原意為家童，轉意為屬民)糧食、抽分羊馬等事務的宣徽院;有主管宗教迷信、皇家填充院、官田出納的太禧宗院;有主管中宮財賦的中政院;有主管太子太后財賦的儲政院;有主管皇帝庫藏及份地出納的內宰司、總管府;有主管御馬、鞍轡與輦的太仆寺、尚乘寺; 有主管諸王、后妃財賦的諸寺和總管府;有主管皇室錢帛、珠寶的太府監;有主管皇室馬駝謅粟、皮貨衣物的度支監、利用監等等。皇室諸理財機構，都有自己的財源，因而他們之間，更無統屬關系。

元朝地方財政國庫機構，全國設立十一個行省，每個行省都掌握一定的國庫收入與支出。此外，還負責本省的兵甲、屯種、漕運等事。隸于行省的稅課機構，包括兩淮、兩浙、福建等轉運鹽使司，廣東鹽課提舉司，四川|茶鹽轉運司，廣海鹽課提舉司，市舶提舉司，海道運糧萬戶府等。諸路的理財機構，有平準行用庫、府倉和稅務。

明開國之初，承襲元制，以中書省總理政務，下統六部。洪武十三年，誅丞相胡惟庸，黜中書省，廢軍相，提高六部權限，吏、禮、戶、兵、刑、工六部政務，直接操于皇帝。洪武十五年，因皇帝事繁， 特設殿閣大學士，內閣制的政體開始于此。其初僅備顧問，不與問政事。仁宗以后，閣權始重。其班次在六部之上。但六部負有實際責任，大學士遇事，須與六部商酌。為使內閣與六部聯系，設給事中六人，如與戶部聯系的稱戶部給事中。到嘉靖、萬歷時，均以閣首輔行使宰相職務。

明代中央財政國庫機關為戶部， 戶部設尚書一人，左右侍郎各一人，掌全國戶口田糧之政令與稽察，歲會賦役實征之數。戶部經常工作，史載:“以墾荒業貧民，以占籍附流民，以限田裁異端之民?以圖帳抑兼工之民，以樹藝課農官，以魚地給馬牧，以召佃盡地利，以銷豁消賠累，以撥給廣恩澤，以給除差優復，以鈔鏈節賞賚，以讀法訓吏民，以權量和市糴，以時估平物價，以積貯之政恤民困，以山澤、阪池、關市、坑冶之政佐邦國，瞻軍輸，以支兌、改兌之規利漕運，以振貸、均糴、捕蝗之令憫災荒，以輸轉、屯種、

糴買、召納之法實邊儲以祿廩之制馭貴賤。”每十年攢造黃冊，以別戶之上下，畸零的等級，以周知其登耗。戶部下分為四部，即民部、度支部、金部、倉部。洪武二十三年，以天下度支事務浩繁，改為十二部，各令清理一省，二十九年， 改為十三司(浙江、江西、湖廣、陜西、廣東、山東、福建、河南、山西、四川、廣西桂林、云南)，各掌相應省份之事。兼領兩京直隸貢賦及諸司衛所祿俸、邊鎮糧餉，并各倉場鹽課，鈔關。

此外，還設置寶鈔提舉司，各倉庫都轉運鹽使司，分司國庫、稅收事宜。

明代國庫出納屬戶部主掌。每年由戶部總匯一年的需費上報于大司徒，經皇帝認可后組織征收。從永樂以后定為常規。

明代的地方財政國庫機構，省承宣布政使司，掌省的民政、戶口、錢糧。省以下的府和縣，也相應設官主管府縣的財政工作。

清初財政管理機構在中央為戶部，在地方為承宣布政司及漕運、鹽政等專門財務機構。

戶部設尚書， 尚書之下，有左右侍郎各一名，右侍郎兼管錢法。其下有十四清吏司，分管各省民賦及八旗諸司廩祿、軍士餉糧、各地鹽課、鈔關雜供等。設于各省的財務官廳為布政司，為一省財賦總匯，布政使稽查國庫收支出納之數，匯冊申報巡撫再轉報戶報，戶部管理國家戶口、土田簿籍，并統管全國國庫收支，量每歲收入，以定存留起運之數。春秋二季報撥，凡運款領支，有給領，有協解，有部撥，都按實支銷。如果征收田賦，如期運解布政司，以待部撥。其應充本地經費的如數留存，以待支給。布政使司其出入之籍數，并考核詳實，以待奏銷。凡奏銷必用四柱清冊記載:舊管、新收、開除、實在四柱數。條析起運存留、支給、協撥、采辦為數若干，由巡撫以達于戶部，戶部按所隸進行審核，匯報于中央。協餉，是指一省入不敷出，由戶部按鄰省所報實存之冊，以應協之數，移文撥助， 這就是清代前期財政的特征，說明其國家財政高度集中，地方財政幾無獨立可言。

清前期總司皇室庫的機構為內務府， 內設廣儲、會計兩司，專掌皇室一部分收入，各有專司，兼掌六庫，儲備物資，供皇室使用。另外還有會計司，它掌管皇莊田畝收支等事項。當內務府經費入不敷出時，常盜取戶部庫銀以為接濟。乾隆時親為裁定，歲支限銀六十萬兩。道光二十一年，發廣儲銀數百萬兩，以補軍需、河工、賑濟的臨時急需。可見，當時皇室庫與國庫的區分有一定界限，不過當時皇室庫收入多靠官吏獻納，而務府提撥解用之時，也含混不清，所以仍不能明顯劃分。

此外清代還有鹽政院、漕運總督兩專門機構。鹽政院主管官為鹽政大臣， 下設，總務廳、南鹽廳;北鹽廳、參議等職.由大臣總攬鹽政，丞佐理，，總務則綜理庶務，典守機密;南鹽廳掌管淮、浙、閩、粵鹽務;北鹽廳掌管奉、直、東鹽務;參事掌擬法制，又仿照明代辦法，差御史巡視鹽課，各省以督、撫綜理鹽政。宣統元年，改設督辦鹽政處，宣統二年十一月，又將處改為院，直到清覆滅為止。漕運總督主管京師漕糧運遞。清代末期，河運改為海運，河運逐漸失去其重要性。到光緒三十一年， 漕督被裁撤。清代前期設立的南河河道總督、東河河道總督被官吏視為肥缺，因河道官吏揮霍國家資財奢靡成風，早就有人主張裁撤，但因兩督直接指揮漕標， (按:清代兵制，三營為一標)與河標武裝，負有鎮壓運糧工人及維護沿岸治安的責任，清政府極為重視，故南河河道總督到咸豐八年才撤銷，而東河河道總督直至光緒二十八年才被撤銷，可見漕督的武裝有利于維持清政權的統治。

清代海關征稅， 開始于清初康熙年間，道光二十二年鴉片戰爭后，中英締結江寧條約，開放五口通商，各國相繼設置領事于各埠， 管理外商貨物輸出輸入及課稅，經領事征收轉納于中國政府。當時中國政府就在各口任命貿易管理官，而以當地的海關監督、將軍或道臺兼任，史稱“舊關”，此制于威豐元年

廢除，改由中國政府派人直接征收。咸豐四年，太平軍興以后，清政府上海官員與英、美、法三國領事締結上海海關組織的協定九條，規定組織成立關稅管理委員會，“新關”遂于同年七月十二日成立，從此外國人就直接參與中國海關管理，這是近代中國海關管理權喪失的開始，不過當時僅限于上海海關，廣州、廈門、福州、寧波四口，仍在中國海關官吏支配之下;直到同治二年，清政府任命英人赫德為總稅務司，從此海關大權，遂掌握在英國人之手，赫德在職歷時四十余年，直到光緒三十四年才離職回國。根據1864年赫德所擬的海關衙門組織章程的規定，海關的重要人選有總稅務司，各關稅務司和各關監督。而總稅務司是中國海關的獨裁者，他的地位一面駕凌于各關稅務司之上，一面剝奪海關監督的實權，而歷屆總稅務司莫非洋人，因此，總稅務司無異是帝國主義控制中國財政、管理中國進出口貨物的一只魔手。在清代后期，海關組織機構分為稅務部、港務部、教育部和郵政部，其中最重要的部分是稅務部的征稅股，專門辦理各關進出口貨物的征稅事宜，它的人員約占海關人員的百分之九十以上。在這些人員當中一切重要職務;都是由外國人擔任，“海關的內班人員中，總稅務司、副總稅務司、各關稅務司、副稅務司共六十九人，全部均系外人，又外人各等幫辦共二百一十九人，華人各等幫辦共二十五人；屬于外班人員中，總巡及驗估、驗貨二百八十二人均系外人；桿子手五百零一人中，華人只占二十人， 屬于海班人員中管駕官四十二人，全系外人。”不難看出，國庫收入的重要來源---關稅完全喪失。

在清末推行“預備立憲”期間，清政府為整理財政，于仿學西方籌辦預算的同時，還開始準備試行辦理公庫制度。光緒三十年（1904 年）正月，奕kuang 奏請由戶部籌股，試辦大清戶部銀行。同年三月，由戶部尚書鹿傳霖等草擬的試辦銀行章程32條出臺，并經清廷批準。次年（1905年），戶部銀行總行在北京成立，并在天津、上海設立分行。三十二至三十三年，又相繼在漢口、濟南、張家口、奉天、營口、庫倫、錦州、保定、大連、安東等處設立分行。到宣統三年 (1911年)六月止，共先后設立分號56處。

按照章程規定， 戶部銀行為有限公司，歸國家保護，遇市面銀根緊急、青黃不接時，可向戶部請給庫款接濟。其業務項目為：經營存、放款項，買賣荒金荒銀，匯兌劃撥公私款項， 折收未滿限期票，代人收存緊要物件，并享受鑄造貨幣、代理國庫、發行紙幣的特權。1908年，戶部改名度支部，戶部銀行也改稱“大清銀行”。戶部銀行改名大清銀行后，對原有章程進行了修訂，重新制定和頒發了《大清銀行則例》24條。則例除重申發行紙幣、代理國庫的特權以及代公家經理公債票及各種證券的特權。戶部銀行和后來的大清銀行，是中國第一家中央銀行。

清政府賦于該行經理國庫事務，主管國家一切款項。該行章程載明：戶部出入款項，均由大清銀行辦理。在“奏定銀行則例”中亦規定：大清銀行由度支部酌令許其經理國庫事務及公家切款項。

宣統二年(1910 年)，資政院提議統一國庫辦法，于是會同度支部訂定了“統一國庫章程”，其要點是：(1)國庫分為總庫、分庫、支庫三種，總庫設于京師，分庫設于各省，支庫設于地方；(2)國庫由度支大臣管理，其保管出納則由大清銀行任之；(3)國家收支各款，均須匯總于國庫。至此我國國庫由實物庫向貨幣國庫轉變。