淺析我國縣鄉財政的困境與對策

2024年3月6日發(作者：祝福卡片怎么寫)

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淺析我國縣鄉財政的困境與對策

作者：朱秀敏

來源：《智富時代》2017年第01期

【摘 要】縣鄉財政是我國財政體系中的基礎環節，對整個國家的財政收支平衡具有至關重要的影響。但是，由于經濟、體制、政策等各方面的原因造成了當前我國縣鄉財政自給能力不足、財政收支矛盾突出、財政赤字及債務嚴重、區域間財力不平衡等困境。導致這些困境的原因是多方面且復雜的。目前，我國縣鄉財政越來越困難已成為不可爭議的事實，解決縣鄉財政問題已迫在眉睫。

【關鍵詞】縣鄉財政；困境；對策

國家財政包括中央財政和地方財政，作為我國財政體系中最基層的兩級財政，縣鄉財政在整個財政體系中發揮著舉足輕重、不可取代的重要作用，同時也是推動區域經濟不斷發展的重要推動力。1978年中國進行經濟體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關系經歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實行對地方政府放權讓利的財政包干體制；后一次則是適應市場經濟機制的財政分稅體制改革。[i]然而，隨著社會經濟的快速發展，盡管中央和省級財政體系已初具規模，縣鄉財政財力不足、收支矛盾、負債沉重等弊端日益凸顯，使縣鄉基層組織的正常運轉受到影響，并逐步開始制約我國經濟的健康發展。因此，我們必須明確縣鄉財政在社會主義新農村建設和經濟持續健康發展過程中的重要地位，發現縣鄉財政存在的一系列問題，具體分析產生其困境的原因，并提出相應的解決對策，從根本上為解決我國縣鄉財政問題提供一些參考。

一、我國縣鄉財政的現狀分析

近年來，我國中央財政收入逐年增長，中國經濟也實現了飛躍式的發展。然而，地方財政卻陷入越來越困難的窘境。分稅制改革以來，我國中央與地方的財政關系得到了重新分配規劃。中央財政收入增加，然而地方財政收入卻逐漸減少，縣鄉財政問題日益凸顯。主要變現在以下幾個方面。

（一）財政自給能力不足

財政自給率是指地方財政一般收入與地方財政一般預算支出的比值。是反映政府財政狀況的重要指標。目前我國縣域經濟大多以農業經濟為主，缺少科技含量高，市場前景廣的支柱型產業，收入來源單一，財力不足，是我國縣鄉財力自給能力不足的根本原因。尤其是原本農業發達地區，取消農業稅以后，更是加劇了縣鄉政府的收支缺口和債務壓力，財政短缺在廣大中西部地區農村已經成為一種常態。從下圖的表1中我們可以看到分稅制改革后我國地方財政自給率逐漸降低，地方自給能力也越來越弱。

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（二）財政收支矛盾突出

由表1我們可以看出我國地方政府的財政自給能力逐年降低，財政收入增長乏力，然而財政支出卻在逐年增加。隨著社會主義新農村的建設目標的提出，各種政策性支出、隱性支出等也越來越多，并呈現逐年增長的趨勢，導致地方財政入不敷出。在財力水平相對薄弱的中西部農業地區，鄉鎮財政的短缺遇困境就更為嚴重。與此同時，我國縣鄉財政收入比重占地方財政收入比重也在逐年減少。我國縣鄉財政收支差距越來越大，收支矛盾嚴重凸顯。

（三）財政赤字及債務嚴重

根據國家規定，地方政府是不允許出現財政赤字的。但目前我國縣鄉政府負債情況普遍存在。地方政府負債主要包括：一是政府本身的各種借款，即直接負債；二是各類法人舉借債務，但政府及其有關部門為借款提供擔保。[ii]政府直接或是間接地成為債務主體，且缺乏有效的約束機制，導致地方財政過載，超負荷運轉。從2000年開始，中央政府開始實施農村稅費改革，農業稅的取消，導致縣鄉的財政收入急劇減少，縣鄉債務壓力更加嚴重，債務的規模龐大、結構復雜，很多債務不能按期償還，都直接影響阻礙了縣鄉政府的正常運轉。

（四）區域間財力不平衡

由于我國各地區自然環境的不同，產業結構的差異，導致各地區經濟發展水平不平衡，地方財力也明顯有強有弱。加上財政體制的分配和稅收制度的缺陷，各地方政府財政收入的差距又進一步拉大。根據有關數據統計，2007年，我國東部地區的人均預算收入為2923.39元，財政自給系數為0.8087；中部地區人均預算收入為1039.88，元，財政自給系數為0.4452；西部地區人均預算收入為1125.54元，財政自給系數0.4148。[iii]顯然，地區間財政自給能力的巨大差異就從根本是導致了區域財力不均等。我國中部和西部地區對農業的依賴程度高，第一產業產值在地區生產總值中所占比例也偏高，隨著農業稅的改革調整，導致這一部分地區的農業收入銳減，地方財力直線下降；而，第二產業、第三產業基本都集中于我國中東部，工業化程度高，附加產值高，增值能力強。如此一來進一步拉開了中、東、西部各地區政府財政能力的差距。

二、縣鄉財政困難成因分析

造成我國縣鄉財政困難的原因是多方面的，是經濟、體制等多種因素共同作用的結果。

（一）層級過多，行政成本過高

我國目前有五級政府，根據“職責同構”原則，有一級政府的設置，相應就有一級權力、司法等各類行政、事業單位的對口設置，層級的過多設置就導致了政府運行成本的增加。正常情況下，每年大約需要花費數億元的巨額費用來維持一個地級市政府機構的運行，在地方和中央

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的財政支出中占了相當大的比重，增加了兩級財政的分散程度。層級設置過多就必然導致國家行政隊伍的膨脹，事務審批環節的增加，行政效率的降低，運行成本的增加。

（二）財權事權劃分不規范

政府間財政關系涉及三要素：事權、財權、財力，各種不同類型的體制都是這三要素不同的組合而形成的。一般來說，只有事權、財權、財力三要素相統一，才能保障政府的正常運轉。1994年分稅制改革以后，我國財權上收，事權下放。地方政府的財權雖然得以消弱，但他所承擔的社會責任卻并沒有因此削減。很多本應該由上級政府承擔的職責落在了基層政府的頭上，導致地方財政支出的增加。據統計，分稅制改革前后的20年間，我國中央財政收入占比從40%上升到50%以上，地方財政支出占比卻從60%持續攀升到80%。[iv]這就導致地方財政支出嚴重超支，許多基層財政不堪重負，陷入困境。

（三）轉移支付制度不完善

財政轉移支付是指一個國家的各級政府為了實現公共服務能力的均等化，在既定的事權和財權框架下進行的財政資金轉移行為。[v]94年分稅制改革以后，我國也開始實行相應的政府轉移支付制度。然而，在這一方面，我國仍然存在著許多問題。首先，由于各級政府的職責和事權劃分不明確，難以確定標準的收支概念，不能提供充足的財力支持，不能從根本上解決縣鄉財政收支問題。其次，由于缺乏行之有效的財政轉移支付監督機制，轉移支付的資金流向、是否有效使用、使用效果等都難以檢驗，轉移支付財政資金不能確保落到實處。最后，由于自然環境、經濟結構、體制等這種因素的影響，地區間經濟發展水平差距較大，轉移支付規模小，周期短，很難達到均衡各地區財政問題的要求。

（四）縣鄉經濟基礎薄弱

縣域經濟發展緩慢，財政實力薄弱是我國縣鄉財政困難的根本原因。這一點在我國中西部欠發達地區的表現尤為明顯：一是農業基礎薄弱。農業科技水平低，市場狹窄，農民增收緩慢。二是工業支撐不夠。工業是保持經濟快速增長的主要動力，而我國大部分農村都是依靠農業經濟，缺乏科技含量高、市場前景廣的工業企業。三是第三產業活力不足。在我國縣鄉產業結構中，傳統產業依舊占有非常大的比重，而第三產業發展緩慢。

三、緩解縣鄉財政困難的對策與建議

解決縣鄉財政運行中的矛盾和困難并不是一蹴而就的，需要在建設社會主義新農村的過程中，統籌城鄉一體化，創新改革思路，依靠深化縣鄉財政改革來逐步緩解。只有這樣，才能創造出符合我國農村發展目標的縣鄉財政體制模式，才能增加地方財政收入，促進地方財政的良性循環，促進地方經濟的快速穩定發展，促進宏觀經濟的健康成長。

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（一）減少政府財政層級

一般來說，政府體制決定財政體制。我國目前政府層級為五級，即中央、省（自治區、直轄市）、市（地）、縣（縣級市）、鄉（鎮），相應的財政層級也分為五級。如果五級政府都要求各級都有自己穩定的稅基，根據分稅分級的框架來分配財力，這對于基層財政來說，既是不現實也是不可取的。因為鄉一級政府沒有大宗穩定的收入來源來形成分稅體制。因此，可以考慮打破“一級政府一級財政”的傳統思維模式，減少財政層級。例如，推行“省管縣”財政體制，虛化市一級財政；實施鄉財縣管，取消鄉一級財政。這樣，把五級財政體制簡化為中央、省（市）、縣（鄉）三級財政體制。一方面可以防止縣鄉鎮府在維持日常運轉尚且卻如的財政壓力下變相向農民亂收費，導致農民負擔增加；另一方面，也可以控制縣鄉政府的混亂開支，避免從上級轉移的財政資金挪作他用，可將各鄉鎮財政資金進行整合，發揮其最大效能。如此一來，就能簡單明了地合理劃分各級政府的財權事權，減輕縣鄉財政的負擔，實現縣域經濟的良性發展。

（二）大力發展縣域經濟

財政的關鍵在于經濟的發展。要緩解縣鄉財政的壓力，就要努力促進縣鄉經濟的發展。因此，首先，要根據當地自身的發展優勢，因地制宜地發展獨具特色的支柱型產業，充分發揮當地資源、區位等優勢，大力吸引資金、技術、人才的流入，提高產業質量，促進經濟快速發展；其次，要加強縣鄉基礎設施建設，制定優惠投資政策，加大多方式宣傳，擴大招商引資的力度，帶動縣鄉經濟的發展；另外，要優化縣鄉產業結構。加強農業基礎設施建設，減輕對農業經濟的依賴性，加大第二、三產業的投入，充分利用農村剩余勞動力，提高就業率；最后，在發展經濟的同時要注意加強對環境的保護，提高環境質量，走可持續發展之路。總之，只有經濟的發展才能快速增加財政收入，緩解財政危機。

（三）合理劃分政府間事權財權

由于我國各級政府間財權和事權劃分不合理，各種政府的支出責任不明確，在一定程度上加劇了縣鄉財政的困難。為了緩解困難，就必須重新劃分各級政府間的財權事權，明確各級政府的財政責任。有學者提出了根據受益范圍原則、溢出效應原則、區域均等化原則、各有側重原則、財力和事權相匹配原則、法制原則等劃分中央和地方政府的職權關系。[vi]參照這些原則，我們可以將調控宏觀經濟、國防、外交、基礎教育、公共安全、衛生醫療等提供全國性公共物品及服務的職權交給中央；貫徹落實中央政策，提供區域內公共物品及服務，調節各級政府間事務及財力平衡等職權交給各級地方政府。因此，省級政府財政應該承擔主要責任，而縣鄉財政承擔次要責任并執行管理。只有通過立法的形式，明確規定各級政府的職能職權，才能從根本上杜絕上級政府層層向下級政府“甩包袱”的行為，減輕基層財政支出，從而緩解基層財政困難的困窘。

（四）建立規范的財政轉移支付制度

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解決欠發達地區事權與財力不匹配的矛盾，關鍵是逐步建立科學合理的政府問轉移支付制度。首先，要建立健全規范的政府間轉移支付制度，并以法律的形式確定下來，明確規定轉移支付的目標、基本原則、資金來源、分配程序、資金使用及其效果等各個環節，同時要以立法形式建立行之有效的財政轉移支付監督體系，防止貪污腐敗、嚴重浪費造成的資金缺失，不到位狀況；其次，減少專項性轉移支付，提高以公共服務均等化為目的轉移支付比重，調動地方政府積極性。最后，完善省以下財政轉移支付體系，可以實行跨級轉移支付方式。這樣，既可以保證轉移支付資金的充足，又可以提高轉移支付制度的透明度，實現縣鄉財政的良性循環。

（五）加強監督管理，減輕負債壓力

建立完善的管理機制，加強對財政收入、分配、使用、效益情況的監督，保證運轉資金的安全，提高財政管理水平。一是要積極化解存量債務。有以下幾種方式：①實行本息分離，不準利息轉本金。②通過拍賣，租賃資產等方式籌集償債資金。③對于有能力償還卻拒絕償還的頑固分子，采用法律強制手段。④實行降息、減息政策，緩解還債壓力。⑤中央、省級財政撥款，建立縣鄉政府償債基金。二是要控制債務增量。要建立健全的債務管理制度和監督機制，嚴格控制新債，凡是舉債項目都要經過上級政府嚴格審核，并自覺接受監督。

注釋：

[i] 于立生：《我國政府機構臃腫層級多致行政管理費用飆升》，人民網，2010年7月28號刊.

[ii] 樊昊軍：《地方政府負債初探》，載于《黃河科技大學學報》，2007（9）.

[iii] 聞媛：中國東、中、西部地區間財政自給能力差異分析》，載于《社會科學周刊》，2009（6）.

[iv] 財政部駐安徽專員辦課題組：《探析農村稅費改革后的縣鄉財政振興之路——以安徽省為例》，載于《財政監督》，2007（8）.

[v] 王善邁、杜育紅、張曉紅：《建立政府間財政轉移支付制度的理論與制度分析》，《北京師范大學學報（社會科學版）》，1998（5）.

[vi] 沈榮華：《各級政府公共服務職責劃分研究》，載于《新視野》，2011（1）.

【參考文獻】

[1] 于立生：《我國政府機構臃腫層級多致行政管理費用飆升》，人民網，2010（7）.

[2] 韓亮：《深化我國縣鄉財政體制改革》，載于《前沿》，2006（8）.

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[3] 尹帥：《我國縣鄉財政體制問題研究》，載于《蕪湖職業技術學院學報》，2013（3）.

[4] 李秋菊：《建設社會主義新農村的縣鄉財政政策研究》，2007（11）.

[5] 盧葉：《解決縣鄉財[] 樊昊軍：《地方政府負債初探》，載于《黃河科技大學學報》，2007（9）.

[6] 陳慶海：《中國地方政府財政層級研究》，博士論文，西南財經大學，2008.

[7] 聞媛：中國東、中、西部地區間財政自給能力差異分析》，載于《社會科學周刊》，2009（6）.政苦難的根本在于打破城鄉分治》，載于《中國經濟時報》，2005（2）.

[8] 財政部駐安徽專員辦課題組：《探析農村稅費改革后的縣鄉財政振興之路——以安徽省為例》，載于《財政監督》，2007（8）.

[9] 王善邁、杜育紅、張曉紅：《建立政府間財政轉移支付制度的理論與制度分析》，《北京師范大學學報（社會科學版）》，1998（5）.

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