強化公共財政預算監(jiān)督的幾點思考

2024年3月8日發(fā)(作者：jb圖)

大眾商務強化公共財政預算監(jiān)督的幾點思考詹　娜　　胡小芹（云南財經(jīng)大學，云南　昆明　650221）摘　要：預算過程是公共決策的過程，強化對公共財政預算監(jiān)督是保障預算控制剛性、提振預算控制力度的必要舉措。對于公共財政預算監(jiān)督有內(nèi)部、外部監(jiān)督雙重維度，為了確保監(jiān)督的全面性和獨立性，人大預算監(jiān)督持續(xù)深化意義重大。人大預算監(jiān)督在信息獲取、審查周期、監(jiān)督手段等方面存在薄弱環(huán)節(jié)，從預算透明度角度切入能進一步提升監(jiān)督效能，守好公共財政“錢袋子”。關(guān)鍵詞：人大；預算監(jiān)督；預算透明預算監(jiān)督是有關(guān)主體依法依規(guī)對公共預算進行的檢查、監(jiān)督和制約行為，是預算管理的重要組成部分。我國預算監(jiān)督體系包括立法機關(guān)監(jiān)督、各級行政機關(guān)監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、行政機關(guān)各部門監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督和司法監(jiān)督。人大預算監(jiān)督則屬于典型的外部監(jiān)督，是代表人民對公共財政收入與支出進行監(jiān)督，是憲法與法律賦予人大的重要職權(quán)。人大預算監(jiān)督的主要內(nèi)容包括對預算編制的監(jiān)督、對預算調(diào)整和變更的監(jiān)督以及對行政機關(guān)決算的監(jiān)督。人大預算監(jiān)督的主要方式包括審議和表決，質(zhì)詢與詢問、個案調(diào)查等，部分地方人大在進行預算草案初步審查時引入了聽證和詢問，擴大預算監(jiān)督的社會公眾參與。2017年全國人大常委會在工作要點中明確提出“推進預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作”，這是人大首次明確表態(tài)在全國范圍內(nèi)推廣預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式。預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)了動態(tài)監(jiān)督、實時監(jiān)督，真正實現(xiàn)了實質(zhì)監(jiān)督的內(nèi)涵，進一步創(chuàng)新了預算監(jiān)督的要義。人大監(jiān)督作用發(fā)揮的情況代表著整個預算監(jiān)控權(quán)力體系運轉(zhuǎn)的實質(zhì)效果，各方面因素疊加削弱了人大預算監(jiān)督權(quán)威與監(jiān)督剛性，人大預算監(jiān)督對行政機關(guān)的約束無法實現(xiàn)實質(zhì)性效果。人大預算監(jiān)督制度存在一定缺陷：預算審查集中在人民代表大會期間，審查周期短；審查周期與財政年度之前存在時間空擋，預算審批程序與實際預算執(zhí)行存在時間不完全匹配；預算監(jiān)督一定程度上存在走過場的現(xiàn)象，相對于人大監(jiān)督來說，行政充分掌握從預算編制、執(zhí)行（調(diào)整）到?jīng)Q算的信息源，向人大提供哪些信息、提供多少、提供信息的精細度如何，一定程度上都由行政機關(guān)決定，加之預算編制的政策性、法律性、專業(yè)性強等特點，造成人大與政府對預算信息掌握與運用的不對稱，集中表現(xiàn)就是人大代表對政府預算看不懂、說不清、道不明；專業(yè)人員的匱乏使人大預算監(jiān)督機構(gòu)羸弱，人大代表不能對預算監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題做出及時反應，監(jiān)督機構(gòu)弱小嚴重削弱了人大預算監(jiān)督的權(quán)威；無論憲法或是預算法賦予人大及其常委會的預算監(jiān)督權(quán)多是原則性的規(guī)定，較為抽象，可執(zhí)行度較低，這就意味著人大代表或常委提出的修改建議并不能影響預算案的通過，這些意見對于行政機關(guān)完善預算案缺少約束力。人大預算監(jiān)督制度存在缺陷源于法律體系不健全、人大預算監(jiān)督組織建設薄弱以及監(jiān)督缺乏明確的程序性規(guī)定。一、預算監(jiān)督與信息公開《2017中國財政透明度報告》顯示，2017年中國31個省(市、自治區(qū))財政透明度平均值為48.26分,比2016年提高6.01分，呈現(xiàn)出總體水平較低、絕對值較大、地區(qū)差距明顯的特征。而從人大預算監(jiān)督的信息維度來看，人大預算監(jiān)督的信息維度涉及人大作者簡介：詹娜（1994—　），女，漢族，云南玉溪人。主要研究方向：財政學。46預算過程，圍繞預算的編制、執(zhí)行和事后監(jiān)督所展開的各種信息收集行動，以及在此基礎上對相關(guān)信息的掌握程度。這不僅包括人大被動地接受行政機關(guān)提供的信息，而且更重要的是強調(diào)人大主動地要求行政機關(guān)提供某方面的信息，并對信息本身提出自己的要求。人大能夠在很大程度上開展預算監(jiān)督，首先取決于它能夠及時、準確地掌握政府及其各個部門活動的信息以及各種收支信息預算信息披露機制不健全，預算對人大代表和社會公眾的公開程度低，限制了約束行政機關(guān)權(quán)力重要主體發(fā)揮作用。人大及其常委會雖然不斷加大對財政預算的審查監(jiān)督力度，程序上逐漸細化常規(guī)性的審查監(jiān)督工作環(huán)節(jié)，并取得一定進展，但受信息不對稱、信息滯后、數(shù)據(jù)分析效率低等因素的影響，對預算的實質(zhì)性監(jiān)督始終無法深入，難以突破傳統(tǒng)預算監(jiān)督的瓶頸。預算信息公開不夠細、可操作性差等問題始終存在，這對預算審查監(jiān)督工作中落實預算信息公開規(guī)定造成了諸多障礙。公共財政預算不僅是行政機關(guān)財政收支計劃，而且也是約束行政部門行為的重要途徑，加強公共財政預算約束是治理能力現(xiàn)代化的題中之義。盡管我國公共財政預算制度正在逐漸完善，但預算軟約束的現(xiàn)象似乎尚未明顯改善。政治支持、法律保障以及技術(shù)支撐等因素阻礙了財政透明度的提升。人大預算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)仍在推進中，尚未完全覆蓋預算全過程，功能設計待強化，不能有效滿足人大預算監(jiān)督所需的信息透明度要求，強化人大預算監(jiān)督力度亟待獲取政府“賬本”信息不全的問題。二、關(guān)于加強人大預算監(jiān)督的思考為進一步提振人大預算監(jiān)督權(quán)威與監(jiān)督剛性，催化實質(zhì)性監(jiān)督效果的產(chǎn)生，本文認為，在現(xiàn)有的人大預算監(jiān)督方式基礎上，從預算透明度角度切入以提升預算監(jiān)督效能，以人大及其常委會為主體，提出關(guān)于行政部門預算透明度報告。一方面，報告根據(jù)地方人大及其常委會審查預算監(jiān)督過程中獲取信息真實性、全面性進行評分，包括上一財政年度中預算監(jiān)督提前介入階段、初步審查預算階段、人代會審批階段、預算執(zhí)行監(jiān)督階段、決算與審計監(jiān)督階段，人大對整個預算流程信息進行公開評分，量化評價行政機關(guān)對于人大預算審查的配合程度。另一方面，各級人大代表都應對代表產(chǎn)生選區(qū)的社會民眾負責，特別是省級人大代表及其常委會，有責任促進全省社會公眾有效獲得預算信息，有能力實現(xiàn)社會公眾參與預算監(jiān)督渠道暢通。各級人大代表，特別是基層人大代表，能更加貼近普通社會公眾，了解其對預算信息公開的需求。故預算透明度報告中需

大眾商務要對行政部門預算信息向社會公開的程度進行評價。從人大審查需求和社會監(jiān)督信息需求滿足程度兩個維度對行政部門預算進行透明度評分，形成透明度報告，并將報告作為審議行政部門工作報告的重要參考條件。對于重點領(lǐng)域的突出問題，人大及其常委會責令行政部門進行整改，并對整改結(jié)果限期反饋，由常委會進行再評估。為調(diào)動各級人大代表積極參與預算監(jiān)督，在形成透明度報告過程中可以以問卷形式邀請人大代表反饋意見。為保證人大預算監(jiān)督的獨立性，鑒于上級人大對下級人大工作具有指導、監(jiān)督的責任，可以成立預算透明度評價報告工作小組，直接由上級人大領(lǐng)導和監(jiān)督，預算透明度工作小組在組織對行政部門預算透明度審查的同時，也對本級人大預算透明情況進行自評，本級人大預算透明情況則由上級人大進行監(jiān)督和復查。由于人大代表構(gòu)成中，有一定比例的代表有行政部門行政人員身份，同時人大的預算收入也和行政部門支出有密切關(guān)系。為進一步強化人大預算監(jiān)督的獨立性，進一步加強黨的領(lǐng)導、優(yōu)化人大代表中預算監(jiān)督專業(yè)成員的比重，可以在人大對行政部門預算監(jiān)督工作組中調(diào)增黨員代表、有預算管理專業(yè)背景的非行政機關(guān)機構(gòu)人員。同時調(diào)整人大本身的預算撥付模式，與財政年度錯開，在集中審查開始之前撥付人大所需預算資金，或者將預算資金由上一級人大統(tǒng)籌安排，進一步削弱行政機關(guān)對人大預算監(jiān)督獨立性的干擾。此外，推進人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式的建設，將建設聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設管理工作從省級人大常委擴大的普通人大代表，積極了解各層級人大預算代表通過人大預算監(jiān)督模式進行預算監(jiān)督的實際困難，實現(xiàn)監(jiān)督系統(tǒng)使用的便利性。逐漸將人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設成為人大預算監(jiān)督的重要媒介，審查、選擇部分有能力的人大代表定期對預算執(zhí)行情況進行審查，以雙向驗證的方式保證重要信息的安全性。三、結(jié)語人大出具關(guān)于行政機關(guān)預算透明度的評價報告，賦予其影響行政機關(guān)工作考評權(quán)重，有助于推動行政機關(guān)主動向人大、向社會公眾推動預算透明度的信息的積極性，滿足人大預算監(jiān)督在約束行政機關(guān)行為過程中信息維度、對話維度和強制維度的需求。調(diào)整人大自身預算收入管理模式，保證其監(jiān)督的獨立性，利用人大預算監(jiān)督管理系統(tǒng)擴大各級人大代表參與行政機關(guān)預算監(jiān)督的廣度和深度。參考文獻：[1]李燕.政府預算管理[M].北京:北京大學出版社,2006:08.[2]林慕華,馬駿.中國地方人民代表大會預算監(jiān)督研究[J].中國社會科學,2012(06):73-90+207.[3]鄧亦武,吳巍.大數(shù)據(jù)視域下人大監(jiān)督效能提升路徑研究[J].哈爾濱師范大學社會科學學報,2020,11(02):41-44.[4]李金龍.創(chuàng)新地方人大預算審查監(jiān)督方式的探索[J].人大研究,

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