美國的應急管理體系

2024年3月21日發(作者：一語不發)

美國應急管理的歷史發展、現行體系及發展趨勢

應急管理一直是美國地方政府應對災害的一個基本職能。如

果災害超過了地方政府的應對能力，就會請求上級政府（州政府

或聯邦政府）的援助；這種援助會按照州或聯邦的“專項法律”程序

進行。在聯邦層級，當遇到重大災害時，應急管理協調要通過啟

動專項法律程序而進行。到了20世紀后期，應對災害的專項法律

體系逐漸被聯邦-州-地方政府的綜合性、整合性應急管理方式代

替，尤其在9.11事件爆發之后，隨著各類災害發生的頻次、后果

和影響的不斷擴大，這個體系的建設與發展發生了質的變化，目

前還在不斷的演變與發展之中。一、美國應急管理建設的歷史發

展

美國應急管理體系建設大致經歷了五個重大的發展階段：

（一）20世紀30-40年代：系統化應急管理與民防管理并存

1933年美國成立了國家應急管理委員會，主要職責是處理經

濟危機帶來的后果，并救助自然災害中的災民。國家應急管理委

員會于1939年更名為應急管理辦公室，與新成立的民防辦公室聯

合辦公。二戰后期，這個辦公室被解散，但在1949年又作為民防

辦公室的一部分重新建立。 二戰后，聯邦政府陸續成立一些部門

用以應對各類災害，這些新機構各自獨立運行，并按民防的理念

和管理結構建立了新的應急管理模式。同時，隨著冷戰加深，美

國更傾向于關注民防問題，而新出現的整合式應急管理理念則逐

漸淡化，直到1979年聯邦緊急事務管理局（FEMA)成立時，才

得到官方認可。

（二）20世紀50-60年代：返回民防為主

朝鮮戰爭、1949年前蘇聯成功測試核武器等事件，直接導致

了美國民防系統的再度復蘇，并迫使美國迅速通過了《1950年民

防法》，這是美國第一個總體的、非專項的用以應對災害的聯邦

法規。該法首次提出民防準備系統建設平戰結合的重要性。同時，

政府發布并實施了多項法規、行政命令和項目，并對災害與民防

規劃的分離/重組的復發模式進行規劃，該模式一直沿用到今。在

此期間，政府不斷地將關注點在自然災害和人為災難之間轉移，

而且管理方式也表現為不協調、不一致。 然而，二戰后剛剛發展

起來的全方位災害管理思想則持續處于混亂狀態，甚至被民防問

題取代。這段時期，多個應急管理部門被卷入民防事務，而且管

理者經常變動，使工作無法持續開展。

（三）20世紀70-80年代：轉向綜合應急管理模式

60、70年代美國爆發了幾場嚴重的颶風和地震，所有層級的

政府都沒能有效地應對這些災害。為了擴展政府應對災害的種類，

1972年成立了國防民事整備署用以取代民防局。1979年，美國

成立了聯邦緊急事務管理局（FEMA），對分散的應急管理部門

和項目進行重組。同期還推出綜合應急管理范式，指出應急管理

包括準備、應對、恢復和減災四個主要方面。FEMA的成立，標

志著美國應急管理體系開始走上更加主動、系統化的軌道。1988

年通過的《斯塔福德減災和緊急援助法》賦予了FEMA在更多領

域的權限，包括災害應對、準備和減災等。

（四）20世紀90年代：引入多元參與的可持續性發展理念

但FEMA處理后繼的一些巨災時還是存在諸多困難。其中一

個主要原因是法案自身的缺陷，由于它沒有將一些問題的細節描

述清楚，導致FEMA在應對巨災時反應緩慢，甚至有時對小災害

不做反應。1992年克林頓政府將FEMA重新定位成一個高效和

快速反應的部門并實施改革，將工作重點朝減災方向轉移，將注

意力轉移到“抗災社區”這一新概念上，并推廣關于持續性發展的新

理念。首先，假設應急管理者的集權式控制是應對災害最好的方