終身教育的法律問題

終身教育立法問題資料

怎樣去構建這章關于立法的順序：1概念2大背景3國外立法現

狀4國內立法現狀5國內立法問題6立法突破點7未來展望

二、背景及必要性：終身教育是一種教育思想，更是一種教

育體系、一種教育制度、一種教育政策，它需要政府的推動和全社會

的支持。發達國家的教育改革和發展，往往先行立法，把教育改革

和發展的目標、具體要求、方法、步驟用法律形式明確加以規定，使

其具有國家意志，將教育改革和發展納入法制軌道并提供必要的法律

保障。目前我國尚未形成一部關于終身教育的專門法律，有關的規章

制度還很不健全。然而，終身教育體系的構建并非是一個自發、自然

的過程。之所以強調必須通過立法和法治來啟動并促進終身教育體系

的構建，主要是基于法律法規的強制性和規范性。尤其在終身教育的

理念還遠未普及、社會和個人還沒有自覺主動地提供教育機會和接受

教育的愿望的情況下，這種對社會和個人在終身教育方面的約束和規

范更顯得必要;而且也只有通過法律法規的強制和規范率先啟動并建

立起終身教育體系，社會和個人才能依據這項法律法規促進和發展終

身教育。

《中華人民共和國教育法》在法律條文中首次使用“終身教育”

的術語指出，要建立和完善終身教育體系，“國家鼓勵發展多種形式

的成人教育，使公民接受適當形式的政治、經濟、文化、科學、技術、

業務教育和終身教育”及“國家鼓勵學校及其他教育機構、社會組織

采取措施，為公民接受終身教育創造條件”。教育法中與終身教育相

關的條文集中在第11條、第19條和第41條、這些條文是地方立法

的基礎。早在2004年，國務院批轉了教育部((2003-2007年教育振興

行動計劃》，提出了“五修四立”的立法規劃，中便包括推動立法機

關制定《終身教育法》的內容，2006年教育部己初步提出終身教育

法草案，由教科文衛委員會推動終身教育的立法進程，目前尚無終身

教育法立法進展的進一步明朗信息相關草案的內容亦未公開難以查

詢。

三、國外立法簡要概述：

法國的《終身職業教育法》首先明確了法國職業繼續教育在法國

國民體系中的地位和作用，并明確指出，接受終身職業教育是每個國

民的一項基本權利。其次該法律規定職業繼續教育的創辦和實施必須

本著自由參與和平等競爭的原則，任何人不能以任何形式對職業繼續

教育進行壟斷和控制。該法律具體規定了兩個重要的發展職業繼續教

育的政策措施，即建立“1%事業”制度和“帶薪教育休假”制度。

日本的《終身學習振興法》是日本針對終身教育的專門立法。《終身

學習振興法》規定了立法目的、政府與其他團體的責任、都道府縣教

育委員會的責任、振興各地終身學習事業的標準與基本設想、終身學

習審議會的設置和振興終身學習的財政措施等(駐日使館教育處《日

本終身教育的發展以及對我們的啟示》，教育參考資料，1998年10

期)。韓國的《終身教育法》規定了終身教育的目的、術語、原則、

課程方法、教育設施、國家及地方自治團體的任務、終身教育的資格

評定、終身教育的設施以及終身教育學分的認定、行政處罰、終身教

育管理權力的配置、經濟處罰等。同的。法國主要關注的是終身化的

職業繼續教育，并不是完整意義上的終身教育;日本把終身教育理解

為終身學習;韓國則把終身教育限定在學校教育以外的教育領域。在

不同的關于終身教育理解下，法律調整的對象和范圍就有差異。1976

年美國國會通過了《終身學習法》（又稱《蒙代爾法》），規定在聯邦

教育部設立終身教育局，在隨后1994年簽署的《目標2000:美國教育

法案》第五條中強調并鼓勵為公民提供終身學習的機會;口木于1988

年將社會教育局改名為終身學習局，并發表白皮書《口木文教政策:

終身學習最新發展》,1990年又頒布了《關于完善振興終身學習政策

措施的推進體制的法律》(簡稱《終身學習振興法》)

四、我國立法現狀：

我國是目前為數不多的把發展終身教育寫入教育基本法的國家。

我國政府部門許多的政策性文件涉及到終身教育，這些政策性規定為

我國的終身教育發展奠定了政策性基礎，也在某種程度上為我國終身

教育立法做了前期工作。如2002年中共中央辦公廳、國務院辦公廳

印發的《2002~2005年全國人才隊伍建設規劃綱要》提出“構建終

身教育體系”，“加強終身教育的規劃和協調”。黨的十六大報告提出

要“構建終身教育體系”，“形成全民學習、終身學習的學習型社會，

促進人的全面發展”。2003年12月《中共中央國務院關于進一步加

強人才工作的決定》提出“加快構建終身教育體系，促進學習型社會

的形成”。黨的十六屆四中全會提出“營造全民學習、終身學習的濃

厚氛圍，推動建立學習型社會”2005年，《福建省終身教育促進條

例》（以下簡稱《條例》）正式頒布實施，這是中國第一部終身教育的

地方法規，《條例》對終身教育的對象、經費的解決、各級政府的職

責等，都進行了明確的規定，它在我國終身教育立法歷程中具有劃時

代的意義。地方政府的終身教育立法，不僅是我國終身設中。目前，

教育部已經開始著手起草“終身教育法”，終身教育的國家立法也將

頒布實施。上海正在制定《上海市終身教育條例》，確立終身教育的

法律地位，搭建遠程教育的培訓平臺，為市民接受終身教育營造良好

的社會氛圍。山東省濟南市從2004年初即開始制定《濟南市社區教

育暫行辦法》，經過修改討論階段，已頒布實施。湖北政協委員南平

提出制定《湖北省終身學習管理條例》。

目前，臺灣地區關于終身學習的立法是走的最完善的地區。臺灣

于2002年5月31日出臺《終身學習法》該法的主要內容有十一條：

一是明確界定了與終身學習有關的名詞定義，包括終身學習、終身學

習機構、正規教育、非正規教育、社區大學、回流教育、學習型組織、

帶薪學習制度等；二是規范政府在終身學習活動中的職責。包括整體

規劃終身學習政策、訓一劃及活動、協調、統整、督導終身學習活動

以及結合民間機構、組織、團體，研究推展終身學習的整體計劃；三

是設置終身學習推展委員會，負責有關政策、訓一劃及活動的審議、

協調、指導及有關的咨詢；四是設置社區大學，規定直轄市、縣市主

管機關得依規定設置社區大學或委托辦理之;五是鼓勵發展學習型組

織，為推動終身學習服務；六是建立回流教育制度，以滿足國民的終

身學習需求；七是設立終身學習基金會，為終身學習的發展形成全而

的推動力；八是提供網絡及媒體等多元機會，開辟多元學習管道；九

是建立學習成就認證制度，作為入學采認或升遷考核依據，并配合發

行終身學習IC卡，對一生所學進行記錄；十是推動員工“帶薪教育

假制度”，鼓勵員工參與終身學習；十一是給予弱勢體經費補助，

優化終身學習資源。

臺灣地區《終身學習法》為內地終身教育的立法樹立了典范，與

此同時，在借鑒國外關于終身學習的立法后，福建神成為內地終身學

習立法做的最好的地區之一。福建省堅持“依法治教”，注重教育立

法與教育改革的相互促進，完善教育法規體系，規范教育立法程序，

改進教育立法技術，強化教育法律監督系統，富教育立法的表現形式。

因此，可率先在各方面條件具備的地區嘗試建立適合當地發展的地方

性終身教育法規，以規范來促進當地終身教育的完善和發展。福建省

的《終身教育促進條例》體現了現行國家法律法規的不相抵觸性、以

人為本、教育又象的廣泛性、關注弱勢體的教育、鼓勵公民自主學

習等原則。該條例主要有以下幾方而內容:一是規定了終身教育對象。

包括國家公務員、企事業單位專業技術人員、機關事業單位工勤人員、

企業經營管理人員、企業職工、城鎮事業人員等在內的11種人員。

二是規定了各級政府和單位開展終身教育的職責，如:要求各級政府

在法規正式實施后，部分或全部開放政府舉辦的科技館、圖書館、文

化館、博物館、紀念館、體育館等社會公益性的科技教育文化設施，

采取免費或優惠的方式供公民參觀、學習;社區內的中小學等教育機

構要向社區成員開放教學場地和設施;企事業單位也要為員工接受繼

續教育提供必要條件，按照國家規定提取和使用職工培訓經費。三是

規定設立“終身教育促進委員會”作為各地協調、指導、推動和評估

終身教育職能機構。四是規定了終身教育經費保障制度，要求地方各

級財政安排相應的終身教育經費，并鼓勵社會力量捐助或者興辦終身

教育事業，體現了多渠道支持終身教育發展的指導思想。

五、問題及措施

1.政策文件多，法律法規少。在我國終身教育的發展過程中，從

中央到地方各級政府都出臺了大量的有關終身教育、繼續教育的政策

性文件，對終身教育的發展進行規劃與指導，如《關于完善社會主義

市場經濟體制若干問題的決定》、《2002一2005年全國人才隊伍建設

規劃綱要》、《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》等都

涉及到了終身教育體系的建設、學習型社會的構建等問題。相比之下，

各級政府在終身教育的立法問題上卻顯得相對滯后，在促進終身教育

發展時，各級政府更傾向干依靠政策而不是法律。

2相關法律多，直接立法少。

3地方立法先行，國家立法滯后。我國的終身教育立法，體現出

明顯的由下而上的發展趨勢。福建省立足于本地區豐富的終身教育實

踐，建立了適宜本地區的終身教育法律法規，完成了終身教育的地方

立法。而且，我國其他省市也正在開展或醞釀開展終身教育立法工作。

但相比之下，終身教育的國家立法工作明顯滯后，我國尚無終身教育

的國家立法。在我國這樣一個自上而下的體制內，國家立法的缺失，

不僅使我國終身教育發展失去了有力的法律保障，也使終身教育地方

立法缺少了依據和準繩。

4現有終身教育立法還不完善。我國終身教育立法工作剛剛開始，

尚處于初起步階段，所以終身教育立法還很不完善，這些法律、法規

的內容大都過于原則性和概括化，還不夠詳實;另外，這些立法與實

際貫徹的情況有很大出入，可操作性差，這對實際開展終身教育工作

十分不利。以福建省《終身教育促進條例》為例，《條例》對終身教

育、終身學習等相關的概念沒有做出明確的解釋，沒有明確規定終身

教育與國民教育、職業教育、成人教育的關系等等。

盡快構建我國終身教育法律體系。任何政策理念變為現實的指導

方針，均須通過立法的途徑，使其合法化，這樣在推行的過程中才有

法可依、有章可循。法國終身教育的發展歷史表明，立法是確保終身

教育順利發展的重要步驟。終身教育作為構建我國教育體系的指導思

想，要使這一思想融入到教育體系的肌體中，也必須通過立法手段，

構建終身教育。

1.國家立法和地方立法共同發展。終身教育的國家立法將會引導

與規范終身教育的地方立法，為終身教育的地方立法指明方向;終身

教育地方立法也會對終身教育的國家立法產生影響，尤其是一些比較

成熟與完善的地方立法會為國家立法提供有益的借鑒。由于立法工作

的長期性和我國終身教育實踐的不斷發展，終身教育國家立法和地方

立法將會相互借鑒，共同發展。這樣既有利于促進條件具備的地區盡

快建立和發展終身教育體系，促進當地經濟、社會發展;也有利于為

其他地區及整個國家制定終身教育法律法規，提供經驗和借鑒，以避

免其他地區少走彎路和不必要的浪費1。

2修訂現行的有關法律法規，以滲透和補充終身教育的法律法規

內容。在我國現行的有關教育的法律法規中，都或多或少地涉及到了

終身教育問題，只是沒有明確提出或沒有單列終身教育問題，如果對

一些法律法規進行修訂，突出終身教育的內容，甚至把它們修訂為以

終身教育為主要內容的法律法規，則是一條既節省人力物力，又較為

便捷的立法渠道。

3在“嘗試”和“修訂”的基礎上，訂立國家的“終身教育法”。

終身教育的推行與終身教育體系的構建必須與國家的發展目標、政策

法規相適應，也就是說，國家應從戰略發展的高度來規范、約束和指

導終身教育的開展。而國家制定一部具有統籌和指導作用的廣泛適用

的終身教育法則是達成這一目標的具有根本性的戰略舉措。

4制定出終身教育法以后，關鍵的問題是嚴格貫徹執行。（1）政

府需要轉變角，從教育培訓的主要提供者轉化為一個更廣泛和更具

包容性的體系的設計師、促進者和監管者2。(2)在中央、地方以及社

區建立終身教育的職能管理機構，自上而下形成一個管理系統。(3)

建立終身教育的保障機制。(4)建立終身教育的評價機制，建立多元

化的評價體系;改變傳統的偏重形式上的學歷評價狀況，對各種學習

115}徐名祥，李興洲.構建我國終身教育體系的難點及對策IJI.教育研究，2001(3):59-63.

王曉薇.世行報告建議中國，構建終身學習體系}I華夏時報，2007-06-24.2

活動的成果都要給予適當的評價。(5)建立良好的運行機制，使繼續

教育、終身教育健康發展。

楊晨的《我國終身教育立法三難》(2009)歸納出了立法三個難點

問題，即終身教育概念界定之難一一“大教育法”還是“小教育法”、

立法重點選擇之難一一“一般法”還是“特別法”及立法對象確定之

難一一“教育法”還是“學習法”，這也是終身教育國家立法之所以

遲遲不能出臺的三大“攔路虎”。

而我國終身教育的立法的可行性選擇是:設立特別法—健全或修改單

行法—、教育母法—特別法完成使命。故而，在終身教育的

法律定位方面，終身教育促進法是一部有關終身教育基本政策、基本

制度的法律;終身教育促進法是對教育法的全面補充，必須從國家、

全局的高度出發，為制定或修訂下位法提供法律依據;制定終身教育

促進法要從總結歷史經驗出發，著眼未來。

有人提出了終身教育法規的初步溝架:

一是總則，包括立法目的和依據;立法的指導思想、方針和原則;終

身教育的概念界定和《條例》的適用范圍等。

二是基本制度，主要反映作為終身教育的主體—各級各類成人教育

制度的法律地位的確認。

三是公民參與，包括公民參與學習的范圍、內容、行使途徑;公民

參與學習的權利和義務;各類教育工作者的條件和要求、配備、權利

和義務等。

四是管理體制，指各級政府和各類社會組織對終身教育管理的機

構、范圍、責任和義務。

五是經費和其他保障，包括各級政府、社會組織對教育投人，以

及其他渠道對不同教育的投人;各類終身教育機構設置的保障條件、

教育保障的信息化和社會化等。

六是教育組織和活動，包括各類終身教育機構的政府認可和法人

地位、組織原則、教育教學活動的內容和要求，以及其負責人任職條

件、管理職責。

七是法律責任，指各類違法行為的法律責任及其處罰。

八是附則，包括補充說明、實施細則、配套規章、解釋與修改權、

實施日期等。

有人認為應該從如下方面建立和完善終身教育法律制度:

第一，嘗試地方性終身教育法規的率先制定與實施;

第二，對現相關法律法規進行適當的修正和完善，以增加和充實有

關終身教育的法律法規內容;

第三，在地方立法及“修汀”的基礎上，一旦時機成熟即可制訂國家

層面的“終

身教育法”;

第四，當終身教育法通過時，如何貫徹落實、嚴格執行就成為一個關

鍵的問題。

有人認為成人教育和終身教育立法具體應包含以下幾個方面的內容:

總論

邪分;成人教育和終身教育的基本制度部分;

成人教育和終身教育的推進、管理體制部分;

實施成人教育和終身教育的設施與機構部分;

成人教育和終身教育工作者部分;

學習者部分;

成人教育和終身教育經費及其他條件保障;

法律責任部分;附則。

進一步加強終身教育立法的理論研冤

2.繼續重視終身教育立法的政策與法律研究

重視國際比較與借鑒的深入研究

4.重視立法的具體內容和程序研究，并結合我國具體的國情展開。我

國臺灣地區和福建省已經進行了終身教育立法，其中有些成功的做法

可以為區域終身教育立法特別是即將進行的上海終身教育立法提供

理論和實踐支持。在進行終身教育立法研究的過程中，應該重視立法

的程序研究，正如美國程序法學派所說的:“把程序制度化，就是法

律。

5.繼續擴展研究視野和吸收多方研究人員的參與