中日信訪法規(guī)比較研究

中日信訪法規(guī)比較研究

章曉可

2006年5月1日，《信訪條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)頒布實(shí)施一周年。一年來，全國(guó)各地

各級(jí)政府及其工作部門認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》，強(qiáng)化責(zé)任，完善機(jī)制，取得了巨大成就，信

訪形勢(shì)發(fā)生了積極可喜變化，信訪工作步入和諧、健康的規(guī)范化、法制化軌道。本文特就中

日兩國(guó)信訪法規(guī)作一比較研究，以進(jìn)一步加深對(duì)《條例》的理解和學(xué)習(xí)，提高對(duì)我國(guó)信訪制

度的科學(xué)認(rèn)識(shí)。

一、日本信訪法規(guī)及行政相談和苦情制度

與我國(guó)信訪制度相類似的行政救濟(jì)制度在日本叫行政相談和苦情制度。它是行政不服審

查制度(即行政復(fù)議)之外，集政策評(píng)估、行政評(píng)價(jià)監(jiān)察、行政救濟(jì)于一體的綜合性很強(qiáng)的

行政申訴救濟(jì)制度。其體制機(jī)制包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即：行政相談、行政苦情申訴與處理、

行政投訴解決促進(jìn)委員會(huì)制度。

第一，行政相談制度。基本職能是：通過受理國(guó)民對(duì)于行政機(jī)關(guān)的苦情申訴、建議意見，

以及時(shí)解決國(guó)民的合理訴求，提高行政效率，促進(jìn)行政公正化、民主化和良性運(yùn)行。它的受

理體制：一是由總務(wù)省行政評(píng)價(jià)監(jiān)督局和總務(wù)省在地方設(shè)立的管區(qū)局、行政事務(wù)所的行政相

談科和綜合行政相談窗口或者專業(yè)行政相談窗口以及行政苦情110電話受理投訴。這是行

政機(jī)關(guān)接受公民對(duì)政府行政行為不滿投訴的一種方式。這些地方在接到不滿投訴后將充當(dāng)斡

旋者，盡量使這些不滿投訴能夠得到圓滿解決。二是由行政相談委員受理國(guó)民申訴。行政相

談委員由總務(wù)省總務(wù)大臣委托，全國(guó)的市區(qū)町村大約有5000多名受委托的行政相談委員，

每一個(gè)城鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)中至少有一位。他們志愿受政府委派，在各自地區(qū)所劃分的行政區(qū)里

從事這一工作，任期2年，期滿之后可以連任。行政相談員的工作是，在收到總務(wù)省行政

評(píng)價(jià)局設(shè)在各地辦事處轉(zhuǎn)來的投訴后，對(duì)投訴的背景進(jìn)行研究，然后對(duì)投訴進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，

對(duì)投訴的內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)，如有必要，還將要求獲得相關(guān)的材料并要求政府部門對(duì)投訴做出解

釋。如果他們調(diào)查認(rèn)為投訴的內(nèi)容確實(shí)，將以口頭或書面形式對(duì)投訴進(jìn)行斡旋。如果認(rèn)為事

情必須加以解決的話，將以口頭或書面的形式將投訴的內(nèi)容和他們所提出的改進(jìn)意見通知有

關(guān)行政機(jī)構(gòu)。在很多情況下，只要他們將不滿投訴轉(zhuǎn)交給有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)，一般來講，事情

都會(huì)得到滿意解決。行政相談員的職責(zé)是，受理投訴、提供咨詢、通知總務(wù)省(行政評(píng)價(jià)局)

及同投訴有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)詢問做出解答，將有關(guān)行政機(jī)構(gòu)對(duì)公民投訴調(diào)查

處理結(jié)果通知投訴者。

第二，行政苦情申訴與處理制度，簡(jiǎn)稱苦情制度?？嗲橹贫仁菢O富日本特的一項(xiàng)制度，

“苦情”一詞源自日本，有不平、不滿、抱怨、牢騷、委屈、怨言等多種含義。日本中央和

地方行政機(jī)關(guān)都設(shè)立了專門的苦情處理機(jī)關(guān)和苦情商談委員。它在廣義上是指相對(duì)人因行政

苦情而向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申訴并由其受理后予以處理的一種行政內(nèi)部救濟(jì)制度，在狹義上

是指相對(duì)人因行政苦情而向?qū)ｉT的苦情處理機(jī)關(guān)提出申訴并由其受理后在調(diào)查基礎(chǔ)上向有

關(guān)機(jī)關(guān)通報(bào)調(diào)查情況并提出處理建議的一種行政內(nèi)部救濟(jì)制度。

第三，行政投訴解決促進(jìn)委員會(huì)。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境迅速變化、政府的行為越來越復(fù)雜

和技術(shù)化、人們的需求越來越多樣化，這種情況使對(duì)越來越多的不滿投訴很難做出迅速的反

應(yīng)。為應(yīng)付這一發(fā)展趨勢(shì)所產(chǎn)生的問題，日本在1987年建立行政投訴解決促進(jìn)委員會(huì)以作

為省(部)大臣的顧問機(jī)構(gòu)。委員一般由專家學(xué)者，退職資深行政、法律官員組成。

委員會(huì)以客觀的姿態(tài)出現(xiàn)，委員們所提出的意見大都觀念自由，不受現(xiàn)行行政管理機(jī)制

的束縛，而且具有社會(huì)公正和平等觀念的根基，所提出的意見能夠受到省(部)大臣的重視

并在解決那些棘手的案件中發(fā)揮作用。總務(wù)省為委員們提供調(diào)停，敦促各個(gè)部門檢討現(xiàn)行的

行政體制和其運(yùn)行程序并采取包括修正相關(guān)法律等適當(dāng)?shù)拇胧?。這些措施成功地修改了一些

影響全體人民利益的法律和規(guī)定，解決了一些“原始不滿投訴”(相當(dāng)于從源頭上預(yù)防導(dǎo)致

信訪事項(xiàng)的矛盾和糾紛)。

在日本，主管相談、苦情、行政投訴促進(jìn)制度的是總務(wù)省暨總務(wù)省行政評(píng)價(jià)監(jiān)察局(日

本中央政府改革后現(xiàn)有1個(gè)首相辦公室、12個(gè)省)。日本地方政府盡管自治程度很高，但

其信訪制度設(shè)計(jì)大多參照中央政府的上述樣式。另要指出的是，以2000年總務(wù)省這一系統(tǒng)

收到的投訴看，大約有20.3萬件，其中6萬件是咨詢這一系統(tǒng)的詳細(xì)情況和投訴程序的，

12.1萬件的投訴被認(rèn)為不屬于這一系統(tǒng)所處理的范圍，有些屬于民事糾紛案件，真正涉及

到對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)不滿并要求其在施政運(yùn)行方面進(jìn)行改進(jìn)的投訴數(shù)量大約為2.2萬件。足

見日本信訪制度也在不斷完善改進(jìn)之中。

第四，日本信訪法規(guī)的特點(diǎn)。與日本信訪制度相關(guān)的法律法規(guī)比較多，有《總務(wù)省設(shè)置

法》、《總務(wù)省組織令》、《行政機(jī)關(guān)等(內(nèi)閣府、宮內(nèi)廳、內(nèi)閣府設(shè)置法)》、《國(guó)家行

政組織法》、《政府政策評(píng)估法案》等，以上法律法規(guī)在專門章節(jié)、條款中或規(guī)范組織結(jié)構(gòu)

體系，或規(guī)范具體業(yè)務(wù)內(nèi)容。整部法規(guī)都是關(guān)于信訪制度的是1999年12月22日法律第

160號(hào)《行政相談委員法》和2001年1月6日總務(wù)省訓(xùn)令第65號(hào)《行政苦情協(xié)調(diào)處理要

領(lǐng)》?！缎姓嗾勎瘑T法》共8條，分為目的、協(xié)調(diào)委員、周知、意見陳述、紀(jì)律、解除

委托、指導(dǎo)、費(fèi)用幾個(gè)部分。

《行政苦情協(xié)調(diào)處理要領(lǐng)》共15條，分為立法目的、意見受理、聽取情況、不給予協(xié)調(diào)事

件、未達(dá)協(xié)調(diào)程度的事件、掌握實(shí)情、協(xié)調(diào)、通知、協(xié)調(diào)完成、其他共11節(jié)，基本上每節(jié)

一條，其中“意見受理”和“未達(dá)協(xié)調(diào)事件”各占3條。

日本信訪法規(guī)的特點(diǎn)：一是法規(guī)體系完備，組織法、程序法門類齊全，界限分明。在日

本，規(guī)范行政相談制度等體制核心內(nèi)容的是專門行政機(jī)關(guān)組織法或行政機(jī)關(guān)組織法的專門章

節(jié)，規(guī)范信訪工作業(yè)務(wù)的是專門行政程序法。這種法規(guī)體系構(gòu)成與其行政法發(fā)展較為成熟有

關(guān)。二是以行政相談委員法律地位為核心構(gòu)建信訪制度。兩部專門信訪法規(guī)，《行政相談委

員法》是以法律的形式公布的，《行政苦情協(xié)調(diào)處理要領(lǐng)》是以總務(wù)省的訓(xùn)令形式頒布的，

可見其信訪制度是以行政相談委員法律地位的確定為制度基礎(chǔ)，《行政苦情協(xié)調(diào)處理要領(lǐng)》

是保證行政相談制度發(fā)揮作用的機(jī)制保障。三是要而不繁、程序簡(jiǎn)便、條文簡(jiǎn)明。兩部法規(guī)

加起來只有23條，但把責(zé)任主體、工作原則、主要環(huán)節(jié)交代清楚了，既做到了主體明確、

規(guī)制明確、重要程序法制化，同時(shí)又給予執(zhí)行者和當(dāng)事人選擇空間和執(zhí)行靈活性。

四是現(xiàn)代法治行政觀念和本國(guó)傳統(tǒng)的和諧統(tǒng)一。日本早先借鑒德國(guó)法治國(guó)理論，后又受

英美法系影響，崇尚正當(dāng)程序理念，但不論其借鑒何種體系法治理論，都較好地處理了借鑒

國(guó)外與本土繼承關(guān)系。其信訪制度設(shè)計(jì)較好地保留了具有日本特和東方文化傳承的苦情制

度解怨特。它的法律條文設(shè)置和整個(gè)法規(guī)所展現(xiàn)的價(jià)值理念，一方面貫穿公平、公開、公

正理念思想，另一方面和衷、和諧、和解的東方文化也得到強(qiáng)烈彰顯。

二、中日信訪法規(guī)之異同

(一)相同之處

1.立法目的相通。兩國(guó)信訪法規(guī)都認(rèn)同行政法的衡平原則，以社會(huì)本位和個(gè)人權(quán)利本

位相統(tǒng)一作為立法目的的價(jià)值取向。立法目的異曲同工，均強(qiáng)調(diào)既有助于個(gè)人權(quán)利救濟(jì)，又

有助于行政機(jī)關(guān)依法行政、合理行政，提高行政效率的目的。

2.基本原則相近?！稐l例》第四條規(guī)定，“信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)

持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的

原則”。《行政苦情協(xié)調(diào)處理要領(lǐng)》第四條和第十二條也提到了同樣的原則?！皩俚亍薄ⅰ胺?/p>

級(jí)”和“就近”原則體現(xiàn)的是便民與提高行政效率的并重。

3.注重調(diào)查權(quán)和思想疏導(dǎo)?！稐l例》第六條規(guī)定信訪工作機(jī)構(gòu)要“研究、分析信訪情

況，開展調(diào)查研究，及時(shí)向本級(jí)人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議”；第二十八條規(guī)

定及第三十一條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員辦理信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)恪盡職守、秉公辦事，

查明事實(shí)”，“需要進(jìn)一步核實(shí)有關(guān)情況的，可以向其他組織和人員調(diào)查”。《行政苦情協(xié)

調(diào)處理要領(lǐng)》專設(shè)一節(jié)叫“掌握實(shí)情”，指出，“有關(guān)提出申訴意見的事件，必要時(shí)，可以

通過咨詢相關(guān)行政機(jī)關(guān)等，查明意見申訴的實(shí)際情況”。

《條例》在總則中強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持“依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”，在第

五章“信訪事項(xiàng)的辦理和督辦”首條中又規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員辦理信訪事項(xiàng)，應(yīng)

當(dāng)宣傳法制、教育疏導(dǎo)”，第三十二條規(guī)定，對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)對(duì)“請(qǐng)求事由

合理但缺乏法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)信訪人做好解釋工作”。《行政苦情協(xié)調(diào)處理要領(lǐng)》設(shè)“未

達(dá)協(xié)調(diào)程度的事件”一節(jié)，提出，“對(duì)因不了解法令等以及基于對(duì)事實(shí)的錯(cuò)誤判斷的事件，

要懇切地說明原由”，“針對(duì)類似與對(duì)象業(yè)務(wù)有關(guān)的單純要求或請(qǐng)?jiān)傅氖录?，不適合協(xié)調(diào)的，

要充分說明其原由”?！缎姓嗾勎瘑T法》第三條規(guī)定“委員應(yīng)就其業(yè)務(wù)進(jìn)行啟發(fā)和宣傳”。

調(diào)查是協(xié)調(diào)斡旋之基礎(chǔ)，思想疏導(dǎo)是“信訪”或“相談”不同于復(fù)議、訴訟的特。

4.規(guī)定處理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)和工作人員有書面登記的義務(wù)。《條例》第十二條及

第二十一條規(guī)定，信訪工作應(yīng)當(dāng)予以書面登記?！缎姓嗲閰f(xié)調(diào)處理要領(lǐng)》第五條規(guī)定，“受

理意見申訴后，必須懇切認(rèn)真地聽取情況，并將必要事宜按規(guī)定格式進(jìn)行紀(jì)錄”。登記義務(wù)

是信訪程序的起始，體現(xiàn)誠(chéng)信、責(zé)任的法治行政理念，有利于當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利保障。

5.奉行及時(shí)終結(jié)原則?！稐l例》第十六條、第三十五條規(guī)定，不再受理重復(fù)信訪的原

則?！缎姓嗲閰f(xié)調(diào)處理要領(lǐng)》第十三條也規(guī)定，“針對(duì)以上提到的相關(guān)行政機(jī)關(guān)等所采取

的措施等，即便申訴人仍有意見，在認(rèn)為其措施具有充分理由的情況下，也要向申訴人說明

原由，終止協(xié)調(diào)”。及時(shí)終結(jié)原則是程序正義法治原則的重要內(nèi)容之一，一方面，個(gè)人的權(quán)

利任何情況下都是法律規(guī)定的權(quán)利，是承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的權(quán)利，不是無止境的；另一方面，政

府權(quán)力也是法律授予的，是有邊際的，政府是有限政府，不是依個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的，對(duì)權(quán)力

行使者和行政相對(duì)人都一樣。及時(shí)終局也是為了不使當(dāng)事人始終處于權(quán)利、義務(wù)不確定的狀

態(tài)而使其權(quán)利的維護(hù)受到影響，并產(chǎn)生新的權(quán)利救濟(jì)問題，不使其對(duì)義務(wù)的承擔(dān)存有模糊認(rèn)

識(shí)。當(dāng)然，程序的終結(jié)并不意味著行政相對(duì)人的權(quán)利終結(jié)，只要其確有新事實(shí)和理由證明其

權(quán)利仍然受到侵害，一樣應(yīng)得到及時(shí)的行政或司法救濟(jì)。

6.將行政內(nèi)部救濟(jì)與其他救濟(jì)區(qū)分開來，分流不屬于信訪制度處理的事項(xiàng)，發(fā)揮其他

法定途徑化解社會(huì)糾紛的作用。《條例》第十四條、第十五條及第二十一條規(guī)定，對(duì)屬于其

他救濟(jì)制度管理的事項(xiàng)進(jìn)行分流。《行政苦情協(xié)調(diào)處理要領(lǐng)》也設(shè)“不予協(xié)調(diào)的事件”專節(jié)，

其第六條規(guī)定，“針對(duì)與已經(jīng)著手搜查的事件以及目前法院正在審理的事件有關(guān)的事件、以

及法院已有定論的事件，不予協(xié)調(diào)”；第八條提出，“針對(duì)類似與對(duì)象業(yè)務(wù)有關(guān)的單純要求

或請(qǐng)?jiān)傅氖录睂佟安贿m合協(xié)調(diào)的”；第九條規(guī)定，“有關(guān)行政不服審查法及其他法令所規(guī)

定的可進(jìn)行不服申訴的事件，要向申訴人說明其原由”。分流的目的是要貫徹不同的糾紛由

不同的渠道解決，由權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)解決的糾紛應(yīng)由相對(duì)人按已有的法定程序和途徑解

決，體現(xiàn)及時(shí)救濟(jì)與法定救濟(jì)相協(xié)調(diào)，合理行政與依法辦事相統(tǒng)一，妥善維護(hù)申訴人權(quán)益的

理念。

(二)不同之處

1.法規(guī)體系結(jié)構(gòu)不同。日本的兩部法規(guī)，一部是法律，明確了行政相談委員的法律地

位，類似于組織法；一部是訓(xùn)令，純粹的程序法，明確行政相談工作程序。《行政相談委員

法》確立的是整個(gè)相談制度基本體制，即總務(wù)省行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，行政相談委員執(zhí)行?！缎姓?/p>

苦情處理要領(lǐng)》確立的是行政相談法律程序，即運(yùn)行機(jī)制。法律和訓(xùn)令分工明確，因此，其

單個(gè)的法規(guī)條文簡(jiǎn)明，內(nèi)容單一，但這兩部法規(guī)加上散見于其他行政機(jī)關(guān)組織法中有關(guān)行政

相談制度的法律條款復(fù)合構(gòu)成了日本信訪制度的完整體系，由多部法規(guī)構(gòu)成一項(xiàng)制度。我國(guó)

僅一部關(guān)于信訪制度的專門法規(guī)(行政法規(guī))，由一部法規(guī)概括了綜合性很強(qiáng)的信訪制度的

方方面面的內(nèi)容。因此，篇幅長(zhǎng)、條文多，法規(guī)內(nèi)容很豐富。一是涉及多個(gè)主體，如信訪工

作領(lǐng)導(dǎo)主體、責(zé)任主體、督查督辦主體、信訪當(dāng)事人主體、引發(fā)信訪事項(xiàng)主體等。二是以程

序法為主兼有實(shí)體法內(nèi)容?！稐l例》中既有機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)、原則理念、紀(jì)律要求等，

也有工作程序、工作方法等，偏重于程序要求。整部《條例》體現(xiàn)出復(fù)合性很強(qiáng)的特點(diǎn)。

2.社會(huì)參與程度不同。兩國(guó)信訪法規(guī)中都有

社會(huì)參與的法律規(guī)范，但是在整個(gè)制度對(duì)社會(huì)參與的認(rèn)同理念、運(yùn)作模式的成熟度上還

有不少差別?！稐l例》僅有一條，第十三條規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市、縣兩級(jí)人民政府可以根據(jù)信

訪工作的實(shí)際需要，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、有利于迅速解決糾紛的工作機(jī)制”。在新修

訂的《條例》中專設(shè)社會(huì)參與保障條款，這已是近期我國(guó)行政立法中比較超前的，也是先進(jìn)

的法治理念運(yùn)用。現(xiàn)實(shí)中，一些地方對(duì)此已作過有益的探索，并取得成功的經(jīng)驗(yàn)，如社區(qū)信

訪工作、信訪代理制、律師參與領(lǐng)導(dǎo)接待工作等。再觀日本，從某種意義上講，《行政相談

委員法》就是一部社會(huì)參與行政相談法。其行政相談委員基本是總務(wù)省以總務(wù)大臣名義聘請(qǐng)

的社會(huì)志愿人士，但一經(jīng)聘請(qǐng)就有明確的法律地位。如，“給予申訴人以必要的建議，并將

申訴內(nèi)容通知總務(wù)省或該行政機(jī)關(guān)等”，“委員在履行業(yè)務(wù)中所得到的有關(guān)改善行政運(yùn)營(yíng)的

意見，可以直接向總務(wù)大臣陳述”，“接受行政機(jī)關(guān)等的照會(huì)”。同時(shí)，它也明確行政相談

委員工作須服從政府主導(dǎo)原則，遵守相應(yīng)行為規(guī)范。如，行政相談委員應(yīng)遵守三條紀(jì)律，須

“遵循總務(wù)大臣的規(guī)定”，“總務(wù)大臣有權(quán)解除委托關(guān)系”，“委員要接受總務(wù)大臣的相關(guān)

業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。應(yīng)該說，日本的信訪制度，社會(huì)參與程度要高于我國(guó)。

3對(duì)于信訪工作機(jī)構(gòu)和信訪工作人員的調(diào)查權(quán)

關(guān)注程度不一。日本對(duì)于相談工作中的調(diào)查十分關(guān)注，在其不足兩頁(yè)的法規(guī)文本中仍有

專節(jié)專條明確要“掌握實(shí)情”，“有關(guān)提出申訴意見的事件，必要時(shí)，可以通過咨詢相關(guān)行

政機(jī)關(guān)等，查明意見申訴的實(shí)際情況”?！稐l例》中也有調(diào)查的內(nèi)容，但散見在不同章節(jié)中，

沒有專章專節(jié)單列，調(diào)查權(quán)的法律地位并不十分明朗，與督查督辦相比要遜得多。事實(shí)上，

在處理信訪事項(xiàng)過程中，要“查明事實(shí)、分清責(zé)任”，必須要有法定的行政調(diào)查權(quán)，有關(guān)部

門也必須盡法定義務(wù)予以配合支持，這是很重要的權(quán)力。沒有調(diào)查，沒有正確的調(diào)查，就沒

有發(fā)言權(quán)，只有掌握本渠道所掌握的最接近真實(shí)的事實(shí)，本渠道才能據(jù)此發(fā)揮自己化解糾紛、

協(xié)調(diào)利益關(guān)系的獨(dú)特作用，督查督辦程序、三項(xiàng)建議權(quán)使用才有基礎(chǔ)。

4我國(guó)信訪法規(guī)比日本設(shè)置了更詳細(xì)周密的“法律責(zé)任”條款。根據(jù)法律法規(guī)調(diào)整的社

會(huì)關(guān)系的性質(zhì)、特點(diǎn)，正確而合理地設(shè)定法律責(zé)任，對(duì)于保障法律法規(guī)有效實(shí)施具有重要作

用。自我國(guó)提出實(shí)行依法治國(guó)、全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府以來，行政要“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，

“執(zhí)法要有保障”，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”理念在全社會(huì)

漸成共識(shí)，并得到較好推進(jìn)。這是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求，也是一個(gè)長(zhǎng)期積累推

進(jìn)過程，因此，我國(guó)現(xiàn)階段立法中都十分注重法律責(zé)任的規(guī)定。這是確保法律法規(guī)所規(guī)定的

權(quán)利實(shí)現(xiàn)和義務(wù)履行得到保障的重要部分，《條例》也是如此。尤其《條例》中涵蓋了諸多

責(zé)任主體，因此，“法律責(zé)任”一章就有了更多的適用條件、行為模式、違反責(zé)任行為模式

的類型和規(guī)制設(shè)置，甚至還包括對(duì)信訪人的責(zé)任要求，這也是符合國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要的，并且

符合推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)總目標(biāo)。日本僅在《行政相談委員法》中就有三條紀(jì)律要求。

5我國(guó)信訪法規(guī)對(duì)“信訪秩序”有更詳細(xì)周密的規(guī)定。作為程序法，信訪法規(guī)本質(zhì)上也

就是對(duì)工作步驟、順序、環(huán)節(jié)、時(shí)限等重要程序作出法律安排，以此確保相對(duì)人實(shí)體權(quán)利，

實(shí)際上也就是對(duì)整個(gè)信訪秩序進(jìn)行規(guī)制。從這個(gè)意義上講，兩國(guó)都有對(duì)建立良好信訪秩序的

法律追求。但兩相比較，我們明確提出了“信訪秩序”的概念，而日本沒有。之所以日本沒

有這個(gè)專門概念，則要追溯到兩國(guó)不同的法制背景和傳統(tǒng)。在彼看來，秩序應(yīng)歸于社會(huì)治安

治理范疇，故不在信訪法規(guī)中另作規(guī)定。在我國(guó)看來，因信訪而產(chǎn)生的秩序問題盡管可以歸

屬社會(huì)治安范疇，但從妥善處理人民內(nèi)部矛盾出發(fā)，把它作柔性化處理，仍歸屬政府及其工

作部門信訪工作范疇，以信訪工作機(jī)構(gòu)和公安協(xié)調(diào)配合處理(見《條例》第四十七、四十八

條“勸阻、批評(píng)、教育”，“警告、訓(xùn)誡、制止”、“現(xiàn)場(chǎng)處置”、“處罰”、“依法追究

刑事責(zé)任”遞進(jìn)式處置安排方式)則更為符合國(guó)情，可以盡量避免矛盾的激化。之所以又設(shè)

置更詳細(xì)的規(guī)定，乃因當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型，社會(huì)利益多元化，矛盾糾紛復(fù)雜化引發(fā)更多

的沖突，個(gè)人維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，而法制教育滯后，維權(quán)中人們的博弈心態(tài)、自利最大化心理明

顯，公民及國(guó)家意識(shí)淡薄，以至維權(quán)中出現(xiàn)較多的偏激行為，因此制定了更詳盡的規(guī)范信訪

秩序規(guī)定。這些規(guī)定既有現(xiàn)實(shí)性也有必要性。上述這種柔性化處理思路在有其合理性的同時(shí)，

也有模糊部門之間的職責(zé)分工，使維護(hù)秩序條款執(zhí)行不規(guī)范、難操作等不足，往往達(dá)不到更

好的教育效果，需要進(jìn)一步作好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和細(xì)化。

三、幾點(diǎn)啟示

比較兩國(guó)信訪法規(guī)之異同，是為了進(jìn)一步深化對(duì)《條例》的學(xué)習(xí)，提高對(duì)信訪制度的科

學(xué)認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步健全和完善配套措施，推動(dòng)信訪工作長(zhǎng)效機(jī)制建立，繼續(xù)深入貫徹落實(shí)《條

例》，促進(jìn)暢通、有序、務(wù)實(shí)、高效信訪工作新秩序的形成。

1進(jìn)一步抓好信訪工作基本原則的落實(shí)，堅(jiān)持“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”，

“依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”。落實(shí)信訪工作基本原則，首先要加強(qiáng)對(duì)

信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，努力構(gòu)建信訪工作大格局。其次要切實(shí)落實(shí)“屬地管

理，分級(jí)負(fù)責(zé)”。我國(guó)實(shí)行的是民主集中制，人多地廣底子薄，區(qū)域間發(fā)展差異大，行政管

理面寬層級(jí)多。在此情形下信訪問題的發(fā)生和解決有其特殊的規(guī)律，信訪問題的復(fù)雜性也有

別于其他國(guó)家和地區(qū)。堅(jiān)持“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”有利于方便眾，及時(shí)解決問題，把矛

盾化解在基層。屬地，主要是信訪事項(xiàng)發(fā)生地要切實(shí)發(fā)揮責(zé)任主體作用，有關(guān)方面也要密切

配合。分級(jí)，不是簡(jiǎn)單地把信訪案件分發(fā)到哪一級(jí)了事，而是強(qiáng)調(diào)該由哪一級(jí)負(fù)責(zé)的事情哪

一級(jí)就要切實(shí)負(fù)起責(zé)來，妥善解決眾信訪問題，不能上推下卸。要在復(fù)查、復(fù)核和督查督

辦工作中抓好“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”法律責(zé)任的追究，以此促進(jìn)各個(gè)行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行職

責(zé)，提高初信初訪辦結(jié)質(zhì)量，不使矛盾激化，切實(shí)減少越級(jí)訪、非正常上訪。

2進(jìn)一步落實(shí)信訪工作機(jī)構(gòu)調(diào)查權(quán)。設(shè)立信訪制度的根本目的是為了認(rèn)真解決眾合理

訴求，維護(hù)好眾合法權(quán)益。信訪制度不是解決一切問題的渠道，也不是唯一的渠道，但信

訪制度解決眾合理訴求有其不同于其他救濟(jì)途徑的方式、方法和效能。此種不同，來自于

信訪制度基于促進(jìn)合理行政與滿足眾合理要求相統(tǒng)一的公正、客觀的立場(chǎng)；來自于對(duì)關(guān)聯(lián)

行政機(jī)關(guān)和信訪當(dāng)事人的情況、意見、投訴事實(shí)的把握；來自于基于公正立場(chǎng)和事實(shí)把握后

的合理化糾錯(cuò)建議、監(jiān)督建議。因此，落實(shí)信訪調(diào)查權(quán)是做好信訪工作很重要的一環(huán)，特別

在省以下信訪部門(按分級(jí)原則)尤其重要。要以對(duì)信訪調(diào)查權(quán)的制度化的保障和信訪部門

自身的努力來確立信訪制度公信力，積極探索信訪工作規(guī)律，不斷完善督查專員制和排查調(diào)

處、督查督辦、復(fù)查復(fù)核、聽證等工作制度，增強(qiáng)工作實(shí)效，從而切實(shí)履行改進(jìn)工作、完善

政策、行政處分建議職責(zé)，鍥而不舍地促進(jìn)“事要解決”。

3進(jìn)一步加強(qiáng)信訪部門自身建設(shè)，全面提高干部隊(duì)伍的素質(zhì)。這幾年，我們?cè)诩訌?qiáng)信訪

部門建設(shè)上有了很大進(jìn)步，但比較日本的行政相談組織建設(shè)的法制化程度，相談制度覆蓋的

廣度，我們還要進(jìn)一步加強(qiáng)之。面對(duì)更大的行政管理幅度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展的特殊時(shí)期，

我們的信訪(相談)工作任務(wù)還很繁重，各級(jí)黨委政府要進(jìn)一步加大對(duì)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)和支

持力度，堅(jiān)持不懈地建立健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊

抓共管的信訪工作格局”，給信訪工作更多的投入，包括物質(zhì)的以及體制、機(jī)制和法制上的

投入，解決好信訪工作機(jī)構(gòu)辦公條件和經(jīng)費(fèi)問題，使他們能夠站在一線積極負(fù)責(zé)、高效地處

理信訪問題。面對(duì)《條例》頒布實(shí)施后的新形勢(shì)，為切實(shí)履行《條例》規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，堅(jiān)

持依法辦事，要全面提高干部隊(duì)伍的素質(zhì)，配齊配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子，改善信訪干部隊(duì)伍的知識(shí)、

專業(yè)和年齡結(jié)構(gòu)，大力提高信訪工作水平。

4大力規(guī)范信訪秩序，促進(jìn)信訪環(huán)境友好和諧。貫徹執(zhí)行《條例》，必須堅(jiān)持暢通信訪

渠道與規(guī)范信訪秩序并重的原則，一方面，暢通信訪渠道，嚴(yán)格規(guī)范信訪工作行為；另一方

面，加強(qiáng)預(yù)防，嚴(yán)格執(zhí)法，準(zhǔn)確及時(shí)處置違反《條例》規(guī)定的“六個(gè)不得”行為，規(guī)范信訪

行為。同時(shí)，要積極改善信訪接待環(huán)境，使硬件設(shè)置與軟件措施相適應(yīng)，創(chuàng)建友好和諧的信

訪環(huán)境。

5大力發(fā)展社會(huì)參與。擴(kuò)大社會(huì)參與是現(xiàn)代行政法治發(fā)展趨勢(shì)，從總體上提升公民法律

地位，擴(kuò)大公民權(quán)利自由的范圍，賦予行政相對(duì)方更多更充分的行政參與權(quán)，以推動(dòng)行政機(jī)

關(guān)與行政相對(duì)方之間的關(guān)系變對(duì)立為合作，符合科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政基本要求。

要合理地利用社會(huì)各界資源，發(fā)揮社會(huì)自我管理、自我約束作用，有效化解信訪矛盾，妥善

協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系；要不斷總結(jié)推廣已有的社會(huì)參與解決信訪問題的工作經(jīng)驗(yàn)，提高社會(huì)

參與制度化建設(shè)水平。

6大力抓好源頭治理，切實(shí)減少突發(fā)性、體性事件。要加大對(duì)引發(fā)突發(fā)性、體性事

件信訪問題的查處力度，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行信訪工作職責(zé)。要加強(qiáng)綜合分析調(diào)研，防患

于未然，充分發(fā)揮信訪部門在制定政策中反映社情民意、吸納眾智慧的作用，促進(jìn)政府科

學(xué)民主決策能力提高，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，使信訪工作在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮更

大的作用。

來源：中國(guó)行政管理來源日期：本站發(fā)布時(shí)間：2007-6-1