高等學校開除學籍處分與正當法律程序之遵守正

高等學校開除學籍處分與正當法律程序之遵守
在我國，長期以來，不僅行政機關在行使公權力過程中，往往忽略行政程 序的公正性問題，而且即使在高等學校這種本來最應重視學生基本權利的園地， 往往在對學生的處分過程中，片面強調的是學生的某種行為應當受到所謂應有 的責難、懲戒和處分，而并非關注應當如何按照一套合理、公正的程序去給學 生以適當的處分。處分的適當與否，往往以學校或管理者的自我判斷或自我感 覺為標準，至于究竟是否適當，實際上很難有被處分者的意見參與其中。這也 就是我們所耳聞目睹的，長期以來學校在對學生的處分作出以后，學生只有被 動接受不利決定的義務，而很難有據理抗爭的權利，或者說更難有實現其權利 保障的途徑。受處分的學生往往也就只有默默地忍受或承受著哪怕是冤屈或不 公平的結果。也許可以這樣講，過去發生在校園的并未成案的許多事件，其實 都或多或少地存在程序是否公正的問題。只不過在當時并未有完善的救濟程序 的背景下，學生在受到處分的時候幾乎都是完全被動地接受處分決定罷了。當 然，不接受又能奈何？ 說到這一點，應該說，有我們中國傳統文化影響深刻的一面（強調所謂結 果公正，忽略程序公正），努外也有在這種傳統文化與觀念影響下的法律制度 不發達、不完善的方面，程序規則的規定少之又少，更不用提所謂“公正程序” 了。 但是不可忘記的是另外一個方面，以 1989 年《行政訴訟法》為標志，國家 以法律的形式，確定了行政行為合法性的標準，強調程序合法，或者說是符合 法定程序，是判斷行政行為是否合法的不可或缺的要件之一。這一規定具有重 大的理論意義與實踐價值。但是這一規定，又由于各單行法的程序規則的缺失， 極易被導致“空洞化”、“形骸化”。當然以后陸續制定的《行政處罰法》、 《行政許可法》和一些單行法律、法規中有關公權力行使的程序規則不斷得到 確立、補充與完善。這本身見證了我國法制不斷自我完善的過程。在教育行政 管理領域和高等學校的學生管理工作領域我們就可以感受到這種法律規則與制 度的演變。 關注受教育者權利的人們，一定不會忘記發生在世紀之交的幾起教育行政 案件。 1999 年第 4 期公報上登載了 “田永訴北京科技大學拒絕發 放畢業證和學位證案件”的一審、二審判決書。在其中的判決書文本中，富有 智慧的法官寫到：……按退學處理，涉及到被處理者的受教育權利，從充分保 障當事人權益的原則出發，作出處理決定的單位應當將該處理決定直接向被處 理者本人宣

布、送達，允許被處理者本人提出申辯意見。北京科技大學沒有照 此原則辦理，忽視當事人的申辯權利，這樣的行政管理行為不具有合法性。這 樣的宣告，擲地有聲。這樣的宣告，意味著一個保護學生權利的時代的來臨和 開始。 在 2000 年劉燕文訴北京大學的案件中，法官對于學校的決定（雖然并非處 分決定，但對學生權益影響非常重大）是否遵循法定程序又作出了新的判斷。 認為北京大學學位評定委員會對劉燕文論文是否達到博士水準，是否應當授予

x0c其博士學位所作的決定，因為贊成票或反對票未過半數而認為其不予批準學位 論文答辯委員會報請授予博士學位的決議的決定違反《學位條例》第 10 條第 2 款的規定的法定程序，故法院不予支持。另外，學校學位委員會作出不予授予 學位的決定，涉及到學位申請者能否獲得相應學位證書的權利，校學位委員會 在作出否定決議前應當告知學位申請者的申辯意見；在作出不批準授予博士學 位的決定后，從充分保障學位申請者的合法權益原則出發，校學位委員會應將 此決定向本人宣布或送達。而被告既未聽取劉燕文的申辯意見，也未將決定向 劉燕文實際送達，影響了劉燕文向有關部門提出申訴或提起訴訟權利的行使， 該決定應予撤銷。 一審法院判決撤銷了被告不授予學位的決定，責令被告于判決生效后 3 個 月內重新審查并作出決定。盡管后來的訴訟因為訴訟時效的問題而遭遇挫折， 但是海淀法院一審判決所產生的積極影響并未因此而衰減。 2005 年 5 月 16 日，中南財經政法大學大一學生鄭某和童某均因盜竊同寢 室同學物品而被勒令退學。由于此前該校成立了 “學生申訴處理委員會”，專 門負責受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴，這兩 位學生便先后于 5 月 25 日、27 日向“學生申訴處理委員會”遞交了申訴書。 他們認為：一方面自己并不是存心為了將別人的財物據為己有，而都是為了對 心存芥蒂的同寢室同學進行報復；另一方面學校這樣的處分過重。 “學生申訴處理委員會”接到申訴后，委派了憲法與行政法系主任、博士 生導師石佑啟教授和從事刑法學教學與研究的童德華副教授牽頭組成了法學專 家小組，按照程序開展了調查工作，分別了這兩位申訴人的班主任、同學、 本人及受害者，全面了解了相關情況。 6 月 14 日上午，學校召開了聽證會，學生申訴處理委員會的兩位主任、全 體委員、法學專家小組成員及教師、學生代表共 14 人參加了聽證。會議首先聽 取了法學專家小組調查了解到的情況，之后與會人員發表了各自的看法。大多 數人認

為，依據《中南財經政法大學大學生違紀處分辦法》第五條第一、二款 之規定，對兩名學生的錯誤行為進行處分是正確的，但由于對鄭某的主觀過錯 究竟是損毀物品泄憤還是故意侵占在證據認定上尚存不足，再考慮到事發后兩 人均有主動坦白、認錯、賠償損失的情節，且系初犯而非屢教不改，學校還是 應當再給他們一次改過自新的機會。經過充分論證，學生申訴處理委員會最后 形成統一意見上報到校務會。校務會在認真聽取申訴處理委員會意見后決定： 根據教育部 1990 年頒布的《普通高等學校學生管理規定》第六十三條精神，撤 銷原處分決定，給予這兩位學生留校察看一年的處分。6 月 28 日，該校以正式 文件的形式對兩名學生作出了新的處分決定。鄭某和童某據此獲得了改過商新、 并在學校繼續學習的機會。[1] 2005 年 10 月 27 日，在武漢科技大學中南分校“微積分”課程的免費補考 中，發現有 8 名學生存在請人的違紀行為。11 月 10 日，武漢科技大學中 南分校教務處按照教育部及該校學生管理規定，將“學生考試違紀處理通知單” 下達學生本人，違紀學生面臨被“開除學籍”的處分。隨后，這 8 名學生不滿 “開除學籍”處分，向該校學生申訴委員會提出申訴。11 月 18 日，武漢科技 大學中南分校就這 8 名學生的申訴，在校內舉行了公開聽證。這場聽證，也被

x0c稱為湖北高校自教育部《普通高等學校學生管理規定》頒布后的首次學生考試 違紀處分聽證，備受社會各界關注。聽證會歷時 3 個小時，共有 150 人參加此 次聽證。聽證會后，該校學生申訴處理委員會召開了評議員會議，并于 11 月 22 曰向校長辦公會遞交了這 8 名學生違紀處分的復查處理意見。接著，該校做 出決定，對其中 6 名學生給予“留校查看”處分，一名學生給予“開除學籍” 處分，一名學生因多門課程經補考后仍不及格做退學處理。 2006 年 1 月中央民族大學在期末考試中針對考試中作弊的學生，一口氣開 除了 10 名大學生。這些學生的作弊手法基本上是夾帶紙條或將資料內容抄在課 桌、直尺等上面。有的是 11 點多鐘發現的問題，在下午兩點左右學校則將開除 學生學籍的處分貼滿了校園所有最顯眼處。意圖給正在參加考試的學生以格外 的警示。但學生后來通過申訴，質疑學校處分行為的合法性，被北京市教育委 員會均以程序不當為由，予以撤銷。后來的中央民族大學則又根據北京市的有 關規定，走了一個“完整”的聽證程序，但是令人驚訝的是，它卻又以同樣的 事實與理由，作出了與原來決定完全相同的開除學生學籍處分決定。原來提出 過申訴的學生

，現在又重新拿起法律武器，在為捍衛自己的合法權益而正艱苦 地申訴著，等待著有關機構的公正處理。 2006 年 4 月 24 日下午，北京外國語大學研究生處向女博士研究生衛英宣 讀了北外校字〔2006〕015 號處分決定書。該決定書稱“對何其莘教授在網上 進行辱罵、人身攻擊，利用小廣告等形式進行騷擾的行為均系衛英所為”，并 對其給予開除學籍的處分。衛英接到該處分決定書后，向北京外國語大學學生 申訴復審委員會提出了書面申訴。該委員會 2006 年 5 月 12 日向其送達了維持 原處分決定的申訴處理決定書。2006 年 6 月 29 日，北京市教育委員會作出處 理決定，以程序不當為由，撤銷北京外國語大學《關于開除博士研究生衛英學 籍的處分決定書》（北外校字（2006) 015 號）。 從以上的例子可以看出，大學生在受到高等學校的不利處分后，越來越多 的人開始依法行使自己的權利，主張對學校的決定予以某種形式的審查和監督。 其中主要的基于對自己權益的維護。當然也有一些學生礙于情面，或者是無奈 只好被動地接受不利決定的。當然有個別學校的決定仍然還存在著不告知學生 相應權利，不送達相應法律文書等等侵犯學生權益的事情。但總的來講，尤其 是在教育部于 2005 年 3 月 29 日頒布了新的《普通高等學校學生管理規定》 (即 21 號令）后，全國各高等學校開始修正自己的相關規章制度，或者確立新 的規章制度，有的省市政府或教育行政部門則開始制定新的具有指導意義的規 范性文件，如北京市教育委員會 2005 年 6 月 2 日頒發了《關于普通高等學校學 生違紀處分程序的若干規定（試行）》的。這樣使得各高校在依法治校方面開 始有明顯的改善。不過，我想即使如此，仍然有以下幾個問題值得特別注意： 一、任何不利處分決定必須經過書面說明理由、告知權利、實際送達等程 序，這里其實就是通過以法律規范的形式，來確立“正當法律程序”的原則。 當然不僅要有規定，更重要的是如何真正予以實施。使之成為各高等學校的自 覺行動。 教育部 21 號令第 55 條明確規定，學校對學生的處分，應當做到程序正當、 證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當。第 56 條進一步規定，學校在對學 生作出處分決定之前，應當聽取學生或者其代理人的陳述和申辯。第 58 條規定，

x0c學校對學生作出處分，應當出具處分決定書，送交本人。對學生開除學籍的處 分決定書報學校所在地省級教育行政部門備案。第 59 條規定，學校對學生作出 的處分決定書應當包括處分和處分事實、理由及依據，并告知學生可以提出申 訴及申訴的期限。這種規

定，跟過去的做法相比較，體現了相當大的進步。據 我所了解，21 號令頒布后，絕大多數的高等學校的規定，己經將過去的規定做 了相應的修改，只不過，有的學校管理層一時還不適應這種要求，所以在實際 工作中仍然存在著“重實體，輕程序”的現象。上面所述的 2006 年中央民族大 學和北京外國語大學的開除處分決定，被北京市教育委員會予以撤銷的例子便 是明證。 擴大化解釋“校長會議”——防止專斷和擅斷[2] 由“校長會議”對學生的退學處理和開除學籍處分進行研究決定，是新 《規定》的一個亮點，但在可行性上可能存在障礙，需要進一步研究和實踐。 首 先 ， 原先 并 無 “ 校長會 議 ” 一說 ， 各學 校 現在 也 沒 有專 門 的 “ 校長會 議”。其次，校長會議的組成人員有哪些？與原來的 “校長辦公會議”和“校 務會議”有什么關系？ “校長辦公會議”是解決學校重大問題的會議，由“校 長會議”決定一個學生的退學開除與否有多大程度的必要？原來有關學生退學 或開除學籍的情形，都是由學工部、教務處或研究生院等學校的職能部門調查 核實，并提出處分建議意見后，交學校負責學生工作的主管校長審批。原來的 既有模式從可行性上說應該有它的合理性。另外，“校長會議”與其他職能部 門之間的關系如何？其他職能部門在此所扮演的角是什么？新《規定》都沒 有作出詳細規定，今后的實踐中可能會造成一些沖突。 因此，對“校長會議”做擴大解釋“由校長或主管校長主持下的由各職能 部門負責人參加的會議”可能更好。由這樣的會議來決定對學生的退學處理和 開除學籍處分，從會議的組織形式上說，更加強調集體討論和決定，防止專斷 和擅斷。 二、對丁?涉及大學生重要的權利和利益的事情，如開除學籍和不授予學位 證、畢業證的，應當盡快確立和完善聽證制度。 21 號令對于開除學籍的情形，并未明確規定聽證制度，而只規定，學校對 學生作出開除學籍處分決定，應當由校長會議研究決定（第 57 條）。當然至于 校長會議的形式究竟如何，也未作出明確規定。至于對于不予頒發學位證、畢 業證的，該規章更未作細致規定。這一點，在有關地方的規范性文件中有所體 現。如前述的北京市教育委員會頒發的《關于普通高等學校學生違紀處分程序 的若干規定（試行）》則規定了學校擬開除學生學籍時，應當告知擬被處分學 生有要求聽證的權利。我以為，這種規定是非常合理的，也是非常必要的。因 為，通過聽證程序，讓學生可以做更加充分的陳述與辯解，有利于學校作出更 加合理與適當的處分。因為

開除學籍涉及的權利與利益關系重大，所以設立聽 證制度極具正當性。而且從操作程序上講，并非人們想象的那么復雜和煩瑣。 這里有一個逐步適應的過程。

x0c尤其是，通過聽證程序，可以使得學校最終作出的決定，更能反映出“學 校給予學生的紀律處分，應當與學生違法、違規、違紀行為性質和過錯的嚴重 成為相適應 ”，使得學校的處分決定，更能反映 “合理性原則 ”或稱“比例原 則，，。 聽證程序前置——“學生申訴制度”實踐中可以多元化 湛中樂認為，學生校內申訴這一套公開的類似聽證的程序，完全可以在對 學生作出處分前進行，即“聽證程序前置”。這樣才能保證作出的處分公正、 合理，而且減少日后難以休止的學生申訴。而我們現在只重視處分后的程序， 對處分前和處分中的程序重視不夠。作出處分之后再重新審查處分的正確與否， 費時費力，而且“有幾個人會自己仲手去打自己耳光的” ？正如湛中樂所說， “一旦形成決定，要想改正過來，真的是非常困難的。” 按照新《規定》，對于學校的處分，“學申委”只有建議權而沒有更改權。 法院也沒有權力去輕易更改學校的決定，處分最終的更改權還在學校。那么， 如果學校仍然堅持原來的決定，可能誰也沒辦法。因此，在這一點上，我們的 制度設計還存在問題。 學生申訴制度作為正式的法律救濟制度，湛中樂認為在實踐操作中可以而 且應當體現多元化的特點。對于學生的申訴，如果校內的 “學申委”能夠解決 的話最好，可以避免將矛盾一下子直接推到校外；如果到了真的需要校外的機 構來解決的時候，可以考慮成立專門的類似行政仲栽機構的學生申訴處理機構。 該機構應該由教育行政部門的人員、高校管理層人員、教師代表、學生代表和 律師等人員組成，該機構可以是隸屬于省級以上人民政府，業務上可以受省級 以上人民政府教育行政部門（主要是教育部和省級教育行政部門）的指導，不 過最好是單設，以保持它的獨立性和中立性；如果該機構仍然不能解決學生的 申訴，法院就應當受理學生對學校提起的訴訟。總之，學生申訴制度現在還沒 有最終定型，在確立中有待于進一步完善，在操作過程中應照顧到教育爭議性 質的特點。 三、學校內部應當建立、健全一套有效的申訴制度，來確保學生的權益不 受侵犯，監督高等學校自身所作出的處分。就目前的 21 號令的規定看，該規章 只規定了 “學校應當成立學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、退 學處理或者違規、違紀處分的申訴。學生申訴處理委員會應當由學校負責人、 職能部門負責

人、教師代表、學生代表組成”（第 60 條）。但是究竟如何看待 該委員會的職能？是將它作為學校的一個內設機構看待？還是作一個相對獨立 的裁判機構看待？是體現為學校自身的一個監督機構，還是主要作為維護學生 權益的一個非權力機構？我認為應當更多的基于對學生權益的維護，對于學校 與學生之間糾紛的裁判而建立。決不應當將之視為學校的某一個簡單的職能部 門，作為校長的助手。對于這一點，實踐中的做法往往存在很多問題，因為從 組成人員到會議程序，往往是學校管理方而來主持和控制，這樣使得這種申訴 形同虛設。我以為，這里應當注意到組成人員的來源與比例問題。同時還要考 慮應當以聽證的形式舉行，讓當事人或其代理人參加申訴處理委員會的處理， 應當經過舉證、質證和認證的過程，應當聽取當事人的陳述與申辯，而不能只

x0c規定為書面審理。據我了解，如果只實行書而審理，當事人并不參加進來，那 么最后的結果可想而知。這種制度便不能發揮其應有的作用和功效。所以，除 非當事人主動放棄，否則應當舉行公開聽證，由學校有關職能部門與大學生作 兩造當事人，由學校申訴處理委員會基于聽證情況，再作出處理決定。至于申 訴處理委員會成員中，應當明確規定教師、學生的比例均不得少于三分之一， 而且還應有法律專家或律師以及教育專家等參加。學校負責人與職能部門的總 人數應予嚴格限制。而且該方的人士不應擔任聽證主持人。 從前面所涉中央民族大學和北京外國語大學的學校申訴處理看來，幾乎都 是清一的維持。在實踐中，我也很少看到有通過申訴處理委員會予以改變的 情形。這些問題很值得反思與檢討。其中主要的是制度設計問題。同時理論上 也應當進一步分析與研究，這種申訴委員會的性質到底是什么？它的功能定位 如何？它的處理工作應當遵循一套什么樣的程序，才能確保其公正、合理與適 當。學校的申訴處理委員會所作出的決定的效力究竟怎樣？如果學校申訴處理 委員會的復查決定改變了學校的原處理決定，而學校堅持不改的話，大學生如 何申請執行申訴處理委員會的決定？ 從目前 21 號令的規定來看，只規定了 “學生對處分決定有異議的，在接到 學校處分決定書之日起 5 個工作日內，可以向學校學生申訴處理委員會提出書 面申訴”（第 61 條）。“學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查，并 在接到書面申訴之日起 15 個工作日內，作出復查結論并告知申訴人。需要改變 原處分決定的，由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定”（第 62 條）。 我認為