◆譚 靜 馮 琳 鄭中華 新公共管理、新公共服務是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方行政改革的重要指導思想。本文擬從理論產生的背景、理論基礎和價值取向三個方面比較兩大理論，以期對我國行政改革提供借鑒。 一、產生背景比較 1、新公共管理理論產生的背景 20世紀60年代以后，伴隨著全球化、信息化、市場化浪潮的沖擊，人類社會發展的形態出現了巨大的變化。處在這樣一個時代，無論是理論界還是實務界，都深感建立在官僚制下的傳統公共行政無法有效地解釋公共管理領域的現象，難以指導相關實踐。正如歐文·休斯所言：“在20世紀80年代和90年代，針對許多人所指稱的傳統行政模式缺陷，一種新的管理主義方法在公共部門中嶄露頭角。這種方法可以緩解早期模式的某些問題，但它確實意味著公共部門的運作發生了相當引人注目的變化”[1]。于是西方各國紛紛進行公共管理改革，“新公共管理”運動風行全球。具體來講，新公共管理理論產生的社會背景包括以下幾個方面： 第一，西方國家擺脫困境的需要。二戰后，西方國家的發展經歷了一段黃金期，然而到了20世紀60年代末，發展的高峰跌入危機的深谷，面臨一系列困境。這些困境主要有：(一)政府角色膨脹和規模擴大引起民眾的不滿；(二)經濟衰退和財政壓力的加劇；(三)社會問題與政府不可治理性增加。第二，科技革命和全球化浪潮。科技革命和全球化是公共管理學產生和發展的重要推動力。第三，政府管理和民主制度方面的矛盾。以韋伯官僚制思想為基礎的傳統行政體制難以適應時代的要求，而西方國家民主的現狀也難以滿足民眾的“民主需求”。登哈特認為，“新公共管理是指一系列當代的思想和實踐活動，其核心內容是力圖將私營部門和工商企業管理的方法用于公共部門”[2]。 2、新公共服務理淪產生的背景 新公共管理認為，私營部門的管理實踐和技術優越于公共部門并且可以用于公共部門，公私管理之間的區別是一種假象，“管理就是管理”[3]。新公共管理理論的這些理念在奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》一書中得到了提煉和普及，成為新公共管理理論的精髓——企業家政府理論。作為一種試圖超越傳統公共行政理論的現代公共行政理論，新公共管理論因其在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢，對西方國家的行政改革起到了十分重要的推動和指導作用。由于受新公共管理的影響，市場化、個人至上似乎是必然的事情，而美國由于9·11事件遭受到的恐怖襲擊，使人們長期被壓制的理念諸如公民意識、政府責任、公共利益和公共精神得以覺醒[4]。新公共管理理論在其風靡歐美等西方國家之際也遭到了來自多方面的質疑，有不少學者對作為其思想精髓的企業家政府理論提出了尖銳的批評。如，福克斯在《作為后現符號政治的政府再造》一文中就提出了新公共管理理論內在地存在著矛盾；沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中也對新公共管理理論所倡導的價值觀提出異議：還有人提出新公共管理理論所倡導的公共企業家精神以及特里所謂的“新管理主義”很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值。這些批評和意見從不同的側面揭示了包括企業家政府理論在內的新公共管理的局限性，但沒有進一步提出任何可替代的新理論模式。新公共服務理論正是以美國公共行政學家登哈特為代表的一批學者基于對新公共管理理論的反思，對企業家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論。新公共服務理論指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念，作為一種全新的現代公共行政理論，新公共服務理論認為，公共行政已經經歷了一場革命。[5] 二、理論基礎比較 1、新公共管理理論基礎 新公共管理的理論基礎是經濟學理論和私營部門的管理理論。其中經濟學理論主要指20世紀50年代以來興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論中的委托代理理論和成本交易理論。 公共選擇理論產生于20世紀40年代末，到60年代形成一種學術思潮，以美國著名的經濟學家詹姆斯·布坎南為代表人物。所謂公共選擇，就是指通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程和機制[6]。“公共選擇理論可以定義為非市場決策的經濟研究，或是簡單地定義為把經濟學應用于政治科學。公共選擇的主題主要有：國家理論、投票規則、投票者行為、政黨政治學、官員政治等等，公共選擇的方法仍是經濟學的方法。像經濟學一樣，公共選擇理論的基本假設是，人是一個自利的、理性的、追求效用最大化的人”[7]。 委托代理理論和交易費用理論是新制度經濟學的重要組成部分。委托代理理論是指在專業分工的條件下，由于每個人都不可能自給自足，因此一種所謂的委托——代理關系便會相伴而生。委托代理關系是一種明顯或隱含的契約，根據這種契約，一個或多個行為主體指定、雇傭另一些行為主體為其提供服務，與此同時，前者授予后者一定的決策權利，并依據其提供服務的數量和質量支付相應的報酬。授權者就是委托人，被授權者就是代理人。委托者有權決定支付代理人報酬的規則或方案。交易費用的概念首先是由科斯于1937年在《企業的性質》一文中提出的。科斯將交易費用定義為運用市場機制的費用，包括在市場上搜尋有關價格的信息，為了達成交易進行談判簽約，以及監督合約執行所花的費用。交易費用理論是用制度比較分析方法研究經濟組織制度的理論。[8] 新公共管理深深地根植于“管理主義”，按照管理主義的觀點，企業和公共部門的成功都取決于管理人員的質量和職業化的特性，所以新公共管理也從私人管理部門中受益。[9]新公共管理認為，私營部門的許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用即永久任職，等等。新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公共部門的管理中。 2、新公共服務理論基礎 新公共服務理論基礎有四個來源。（1）民主公民權理論：認為國家與公民之間關系的主導模式是建立在這樣的思想基礎之上的，即政府的存在就是要確保一定的程序(如投票程序)和公民權利，從而使公民能夠根據自身利益作出選擇。（2）社區和公民社會模型：認為在公民社會中，人們需要在社區的利害關系體系中實現自己的利益。在這里，公民能夠以個人對話和討論的形式參與進來，這種方式便是社區建設和民主本身的實質。認為政府的作用，事實上就在于幫助創立和支持“社區”。（3）組織人本主義理論：認為在后現代社會中，我們彼此依賴，治理因而也必須以所有各方(包括公民和行政官員)真誠、開放的對話為基礎。（4）后現代公共行政：認為公共問題更可能通過對話而不是通過客觀的測量和理性的分析來解決。而真正的對話是行政人員和公民之間的完全交流，在對話和建立共識的過程中每個人都要向別人開放自己，學會傾聽和像對待自己一樣對待別人。[10] 三、價值取向比較 1、新公共管理理論的價值取向 新公共管理理論的第一個價值取向就是結果導向和顧客導向。結果導向的政府，關注的是結果，而不是投入。公共企業家認為，政府應致力于實現實質性的公共目標或結果，而不是應該致力于嚴格控制完成該項工作所花費的公共資源。顧客驅動的政府，滿足顧客的需要，而不是滿足官僚機構的需要。公共企業家已經從私營部門的企業家那里了解到，如果我們不把關注的焦點放在顧客身上，那么公民決不會幸福和快樂。新公共管理理論的第二個價值取向是市場導向。市場導向的政府，通過市場的杠桿作用來調控變化。公共企業家不要運用傳統的方法來改變環境，而要運用旨在塑造允許市場力量發揮作用的環境的創新性戰略。[11] 2、新公共服務理論的價值取向 新公共服務理論的首要價值取向就是公民和公共利益導向。服務于公民而不是顧客：公共利益就是共同利益進行對話的結果，而不是個人自身利益的聚集。因此，公務員不是要僅僅關心“顧客”的需求，而是要著重關注于公民并且在公民之間建立信任和合作關系。追求公共利益：公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。新公共服務理論的第二個價值取向是公民權和民主導向。重視公民權勝過重視企業家精神：致力于為社會做出有益貢獻的公務員和公民比具有企業家精神的管理者能夠更好地促進公共利益。新公共服務理論的第三個價值取向是服務和以人為本導向。服務，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生產效率。[12] 四、小結 通過對新公共管理和新公共服務理論的來源、理論基礎和價值取向進行闡述，我們發現，新公共服務是一種超越新公共管理的全新理念。第一，新公共服務糾正了新公共管理中的“經濟人”假設，用“社會人”的假設來看待公民，認為公民都是具有良好品德的社會人。第二，新公共服務對新公共管理理論中的市場價值取向提出質疑，把公平、公正、民主和正義看作是公共行政的重要價值取向。第三，新公共服務糾正了把公民當成“顧客”的傾向，應該對公民和社區團體之間的利益進行協商和協調，進而創建共同的價值觀。第四，新公共服務認為新公共管理中的“管理主義”不能完全套用于公共部門，這樣對于公共行政的“公共性”進而對公共管理本身造成了極大的沖擊。 新公共管理和新公共服務理論作為一種理論思潮和實踐模式，既是西方特定的社會、政治和經濟條件下的產物，又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，對我國公共行政學的理論和實踐都有重要借鑒作用。新公共管理為我們提供了以下啟示：(1)必須加大政府體制創新的力度，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品供給的局面；(2)充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段；(3)必須增強公務員的管理和服務意識，重塑服務與社會的關系；(4)注意研究借鑒當代工商管理領域發展起來的管理經驗、原則、方法和技術[13]。新公共服務對我們提供的啟示有：(1)新公共服務理論為我國建設服務型政府提供了理論基礎；(2)新公共服務是公共行政研究從善冶轉向公共治理的標志；(3)新公共服務理論對公共治理中的社會關系產生了深遠的影響。■ 參考文獻： [1][澳]歐文·E·休斯．公共管理導論[M]．北京：中國人民大學出版社，2007：52． [2][5][9][11][12][美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特．新公共服務：服務而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004：11，5—6，19，16—17，40-41． [3]B·Guy Peters．The Future Of Governing：Four ngineering[M]．Models．University Press Of Knsas,1996：28． [4]柳云飛，周曉麗．傳統公共行政、新公共管理和新公共服務理論之比較研究[J]．前沿，2004年第4期：170-174． [6][8][13]黎明．公共管理學[M]．北京：高等教育出版,2003：34,40-41，56-57． [7]Dennis·C·Mueller． Public Choice[M]．Second Ed． Cambridge： Cambrideg UniversityPress，1989：1—2． [10]井敏．新公共服務理論[N]．學習時報，2003年9月22日。 （作者譚靜、鄭中華系中南民族大學公共管理學院碩士研究生；馮琳系河南省汝南縣委黨校講師） | 
