基于國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)“五大關(guān)系”研究——兼議如何推進(jìn)長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家自創(chuàng)區(qū)”）是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在推進(jìn)自主創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面先行先試、探索創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)、做出示范的區(qū)域，是新時(shí)期我國(guó)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措。自2009年3月中關(guān)村國(guó)家自創(chuàng)區(qū)成立以來(lái)，至今國(guó)務(wù)院已批復(fù)成立了17家國(guó)家自創(chuàng)區(qū)，涉及到47個(gè)國(guó)家高新區(qū)，形成了以國(guó)家高新區(qū)為主要發(fā)展載體的構(gòu)架。設(shè)立國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的戰(zhàn)略意義在于強(qiáng)化自主創(chuàng)新的引領(lǐng)示范效應(yīng)，加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策先行先試的力度，目的是把國(guó)家高新區(qū)從“一次創(chuàng)業(yè)”的1.0版、“二次創(chuàng)業(yè)”的2.0版，轉(zhuǎn)型提升為“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的3.0版。長(zhǎng)株潭國(guó)家自創(chuàng)區(qū)成立于2014年12月，經(jīng)過(guò)兩年多建設(shè)取得較好發(fā)展，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速在30%左右，充分展示出國(guó)家自創(chuàng)區(qū)、國(guó)家高新區(qū)在湖南省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的先行軍、排頭兵、領(lǐng)頭雁的作用。然而，在推進(jìn)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)過(guò)程中也遇到許多困惑和問(wèn)題。本文擬從如何明確“五大關(guān)系”、進(jìn)一步加快推進(jìn)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)方面進(jìn)行分析研究，提出相關(guān)對(duì)策和建議。
一、管理模式與運(yùn)行主體
從已成立的17家國(guó)家自創(chuàng)區(qū)批復(fù)來(lái)看，主要有4種組織模式：一是“一區(qū)多園”模式。有中關(guān)村“一區(qū)十六園”、上海張江“一區(qū)十八園”、天津“一區(qū)二十二園”等3家。二是“獨(dú)立園區(qū)”模式。有武漢東湖、西安、成都、杭州、重慶等以武漢東湖、西安、成都、杭州、重慶高新區(qū)為基礎(chǔ)成立的5家國(guó)家自創(chuàng)區(qū)。三是“一
市一區(qū)”模式。以深圳市成立的國(guó)家自創(chuàng)區(qū)。四是“多區(qū)協(xié)同”模式。有由南京、蘇州等8個(gè)國(guó)家高新區(qū)組成
的蘇南國(guó)家自創(chuàng)區(qū)；由長(zhǎng)沙、株洲、湘潭3個(gè)國(guó)家高新區(qū)組成的長(zhǎng)株潭國(guó)家自創(chuàng)區(qū)；由廣州、珠海等8個(gè)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)組成珠三角國(guó)家自創(chuàng)區(qū)等8家。
國(guó)家自創(chuàng)區(qū)無(wú)論采取哪種模式，從管理形式上可分成4個(gè)層次：一是國(guó)家自創(chuàng)區(qū)所在省成立的省國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，是省政府統(tǒng)籌推動(dòng)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)發(fā)展的議事協(xié)機(jī)構(gòu)，由省委書記擔(dān)任顧問(wèn)，省長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，分管副省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，省直相關(guān)部門和國(guó)家高新區(qū)所在市政府領(lǐng)導(dǎo)為成員；二是省國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，是領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事工作機(jī)構(gòu)，設(shè)在省科技行政主管部門；三是國(guó)家高新區(qū)所在市的市委、市政府；四是組成國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的國(guó)家高新區(qū)管委會(huì)。
筆者認(rèn)為，明確和處理好4個(gè)層次的主體職能職責(zé)關(guān)系，對(duì)于加快推進(jìn)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)具有十分重要作用。這4個(gè)層次有4個(gè)主體：①高層決策主體——省國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)將國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)與科技部建立部省共建機(jī)制，抓好國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和貫徹落實(shí)，研究審議國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)的重大決策事項(xiàng)，審議國(guó)家自創(chuàng)區(qū)先行先試政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)重大項(xiàng)目及其他與自創(chuàng)區(qū)建設(shè)相關(guān)的重大事項(xiàng)。
②協(xié)調(diào)推進(jìn)主體——省國(guó)家自創(chuàng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，主要負(fù)責(zé)組織編制國(guó)家自創(chuàng)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，制定省層面重大政策試點(diǎn)、重大平臺(tái)與項(xiàng)目建設(shè)、重點(diǎn)人才引進(jìn)計(jì)劃等，編制績(jī)效評(píng)估體系，協(xié)調(diào)推動(dòng)創(chuàng)新資源開放共享。③組織建設(shè)主體——國(guó)家自創(chuàng)區(qū)所在市
政府，主要負(fù)責(zé)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室重點(diǎn)部署和工作任務(wù)，研制國(guó)家自創(chuàng)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局和先行先試政策等。④實(shí)施執(zhí)行主體——組成國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的國(guó)家高新區(qū)，主要負(fù)責(zé)省領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室和所在市政府有關(guān)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)工作任務(wù)的具體實(shí)施落實(shí)。對(duì)于長(zhǎng)株潭國(guó)家自創(chuàng)區(qū)這種“多區(qū)協(xié)同”模式而言，由于涉及多個(gè)國(guó)家高新區(qū)和所在地市政府，因此，必須充分發(fā)揮部際小組和省國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組作用，發(fā)揮省科技行政部門協(xié)調(diào)推進(jìn)主體作用，通過(guò)建立自創(chuàng)區(qū)工作會(huì)商與聯(lián)動(dòng)推進(jìn)工作機(jī)制，確保省直相關(guān)部門、長(zhǎng)株潭三市與國(guó)家高新區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。
二、批準(zhǔn)范圍與實(shí)施范圍
在國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)批復(fù)中，第一條提出“同意XX、XX等國(guó)家高新區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，區(qū)域范圍為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門公布的開發(fā)區(qū)審批公告確定的四至范圍。”也就是說(shuō)國(guó)家要求所有國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)及政策覆蓋面都必須在國(guó)土資源部等相關(guān)部門的批準(zhǔn)范圍之內(nèi)。然而，國(guó)家高新區(qū)自1990年代初期創(chuàng)建以來(lái)，經(jīng)過(guò)近30年的快速發(fā)展，規(guī)劃范圍不斷擴(kuò)大。大部分省市政府在國(guó)務(wù)院批復(fù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家高新區(qū)發(fā)展需要，在符合城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃前提下，采取托管方式拓展高新區(qū)發(fā)展空間。如武漢東湖高新區(qū)1991年國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃面積為43平方公里，經(jīng)過(guò)6次區(qū)域調(diào)整和托管，現(xiàn)有面積為518平方公里。在《武漢東湖國(guó)家自創(chuàng)區(qū)示范區(qū)總體規(guī)劃（2011-2020年）》中，明確實(shí)施范圍為東湖開發(fā)區(qū)托管區(qū)域，總
面積為518平方公里。在長(zhǎng)株潭國(guó)家自創(chuàng)區(qū)中，長(zhǎng)沙高新區(qū)1991年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃面積為18.6平方公里，1997年實(shí)行“一區(qū)四園”管理體制，通過(guò)3次托管調(diào)整，全區(qū)規(guī)劃面積擴(kuò)大到280平方公里，其中，岳麓區(qū)高科技園（麓谷）由7平方公里拓展到140平方公里。株洲高新區(qū)1992年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃面積為8.8平方公里，2000年與天元區(qū)合并后，總面積達(dá)328平方公里。2009年3月進(jìn)入“國(guó)家隊(duì)”的湘潭高新區(qū)，現(xiàn)有面積拓展到46.8平方公里。在《長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015-2025年）》中，提出按照法定城鄉(xiāng)規(guī)劃及“一區(qū)三谷多園”的架構(gòu)，逐步完善空間布局，“一區(qū)”即長(zhǎng)株潭國(guó)家自創(chuàng)區(qū)；“三谷”分別為長(zhǎng)沙高新區(qū)“麓谷創(chuàng)新谷”、株洲高新區(qū)“中國(guó)動(dòng)力谷”、湘潭高新區(qū)“智造谷”；“多園”為在長(zhǎng)株潭三市規(guī)劃建設(shè)的國(guó)家級(jí)、省級(jí)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)化基地等若干園區(qū)。由此可知，國(guó)家的戰(zhàn)略要求是在國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)范圍內(nèi)推進(jìn)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)，先行先試，探索路徑，取得成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)帶動(dòng)作用。而省市政府則是借助于國(guó)家自創(chuàng)區(qū)品牌，盡量擴(kuò)大國(guó)家自創(chuàng)區(qū)建設(shè)范圍，做大政策覆蓋面。對(duì)此，筆者認(rèn)為，對(duì)于國(guó)家自創(chuàng)區(qū)實(shí)施范圍，既不能不考慮20多年來(lái)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的迫切需要實(shí)際情況，固守20、30年前審批的規(guī)劃一成不變，也不能隨意擴(kuò)大范圍，從而失去國(guó)家設(shè)立國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的初衷和戰(zhàn)略意義。應(yīng)該按照有利于“目標(biāo)集中、資源集聚、創(chuàng)新集成、產(chǎn)業(yè)集群、功能集合、土地集約”原則，科學(xué)合理地做好國(guó)家自創(chuàng)區(qū)實(shí)施規(guī)劃。
三、國(guó)家政策與地方政策
研究和制定自主創(chuàng)新政策，并開展先行先試是國(guó)家自創(chuàng)區(qū)的重要使命。在國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家自創(chuàng)區(qū)批復(fù)中，
在同意獲批國(guó)家自創(chuàng)區(qū)適應(yīng)中關(guān)村國(guó)家自創(chuàng)區(qū)有關(guān)等政策措施的同時(shí)，又支持國(guó)家自創(chuàng)區(qū)所在省市政府研究制定適合于本地的相關(guān)政策措施。如在國(guó)務(wù)院關(guān)于武漢東湖國(guó)家自創(chuàng)區(qū)批復(fù)中，不但明確同意東湖高新區(qū)適用中關(guān)村科技園有關(guān)政策措施，還支持湖北省及武漢市政府積極利用政府采購(gòu)政策等。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意支持長(zhǎng)株潭國(guó)家高新區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)批復(fù)中》指出，同意長(zhǎng)株潭國(guó)家高新區(qū)享有國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)相關(guān)政策，同時(shí)結(jié)合自身特點(diǎn)，積極開展科技體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，在科研院所轉(zhuǎn)制、軍民融合發(fā)展等方面先行先試。
國(guó)家自創(chuàng)區(qū)政策主要是中關(guān)村自創(chuàng)區(qū)制定的“6+4”政策，包括中央級(jí)事業(yè)單位科技成果處置權(quán)和收益權(quán)改革試點(diǎn)政策、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)稅收試點(diǎn)政策、股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)政策、科研經(jīng)費(fèi)分配管理改革試點(diǎn)政策、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定試點(diǎn)政策、建設(shè)全國(guó)場(chǎng)外交易市場(chǎng)試點(diǎn)政策等6項(xiàng)政策，以及2015年國(guó)務(wù)院決定的中關(guān)村國(guó)家自創(chuàng)區(qū)試點(diǎn)的有關(guān)有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法人合伙人企業(yè)所得稅等4項(xiàng)政策，這些政策對(duì)于加快推進(jìn)國(guó)家全面深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、“一帶一路”、大眾創(chuàng)新萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等一系列重要戰(zhàn)略部署，推進(jìn)自主創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮了國(guó)家自創(chuàng)區(qū)在完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等方面的重要引領(lǐng)、輻射和帶動(dòng)作用。但是，在實(shí)踐中不少省市和國(guó)家高新區(qū)也深感到，從中關(guān)村“6+4”政策的受眾主體來(lái)看，
