行政事業單位預算管理存在的問題及對策研究

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行政事業單位預算管理存在的問題及對策研究

唐 瑜

（北京師范大學附屬實驗中學，北京 100032）

摘 要：

建立既符合上級財政主管單位部門預算的要求，又符合單位內部實際情況及發展需求的全面預算管理體系，是每個行政事業

單位都需要進行探討和解決的問題。行政事業單位內控建設和新《預算法》的出臺給行政事業單位加強預算管理工作、建立預算管理

體系提出了強制要求，也是陽光財政的要求。有效利用預算管理工具能提升單位內部的精細化管理，是落實單位規劃計劃的必須手

段，但是現階段行政事業單位預算管理因各種因素的影響還存在諸多問題，如預算管理意識低下、預算編制不科學、預算執行無控制

能力、預算信息化程度偏低等。本文通過實踐研究，從預算意識的提升、編制的可行性、預算執行控制和信息化建設等方面入手，解決

以上問題，并初步建立了全員參與、能貫徹單位戰略發展規劃、有效進行資源配置、執行有力的全面預算管理體系，并提出預算管理的

有效解決對策。

關鍵詞：

行政事業單位；預算管理；問題；對策

行政事業單位在實行全面預算管理之前，僅由財務人員

編制部門預算，編制的數據不夠精準，隨意性大，不符合實際情

況，單位的戰略規劃無法在工作計劃中體現，計劃與預算編制

嚴重脫節。如果在支出過程中，無預算控制，基本上是一事一

議，支出與預算執行脫節，資金無法做到有效使用，存在很大的

財務風險。在財政資金的合規使用和績效評價要求下，以全面

預算管理為抓手，促進單位內部管理改革，厘清部門職責，落實

戰略計劃，合理進行資源配置，保證了業務的開展，支撐了各項

業務發展。

理公開化是黨和政府在提升國家治理體系和治理能力現代化中

的強制要求。行政事業單位是非營利組織，資金來源大部分是財

政撥款或者必須納入預算管理的其他資金，社會輿論對于行政

事業單位的財務管理與財政資金的使用都非常關注，輿論力量

有利于敦促行政事業單位借助全面預算管理，提升財務管理水

平，高效使用財政資金，使用預算進行管理和監督，使財政經費

支出更加規范化、透明化。

（三）加強預算管理有助于提升行政事業單位精細化管

理程度

美國著名管理學家戴維奧利指出：全面預算管理是為數不

多的幾個能把組織的所有關鍵問題融合于一個體系之中的管理行政事業單位承擔著社會行政管理職能和提供社會服務

控制方法之一。全面預算管理全員參與、業務范圍全面覆蓋、業的責任，運行資金大部分來源于國家財政撥款，利用預算管理這

務流程全程跟蹤，是一種科學的、理性化的管理工具，具有規劃個有效的管理工具，提升行政事業單位的履職能力，提升財政資

計劃、溝通協調、控制監督、考核評價的功能。行政事業單位需要金的使用效率，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要

實現戰略發展目標，保證財政資金的安全有效使用，必須構建與方面。

自身發展和管理現狀相適應的預算管理體系，充分調動全員積

極性，將規劃分解為計劃，落實在預算上，梳理部門及崗位職責，2012年財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試

進行內部資源的合理使用。全面預算管理是單位進行精細化管行）》，2017年1月財政部又制定了《行政事業單位內控報告管理

理的有效控制手段和抓手。制度（試行）》，文件明確指出，單位的內部控制是以《預算法》和

一、行政事業單位加強預算管理的重要意義

（一）加強預算管理有助于踐行相關法律和規章制度

《會計法》為依據，預算業務控制是行政事業單位內控管理業務

層面的重要方面，同時預算控制也是進行內部控制的有效方法

之一，包括全收支的全活動過程，對單位的各項經濟業務編制詳

細的計劃和預算，并對計劃的執行和預算進行控制。在內部控制

建設中，以預算管理為主線，以資金管控為核心進行內控建設，

能夠有效地將單位所有的業務銜接起來，落實戰略規劃，明確部

門職能及崗位職責。同時修訂后的《中華人民共和國預算法實施大部分行政事業單位管理人員都缺乏相應的管理知識，重

條例》自2020年10月1日起施行，國家在預算的編制、實施、績效業務管理、輕財務管理，對預算管理重要性更是認識不足，重視

評價等方面提出了一系列具體的改革要求和舉措，也對行政事不夠。認為預算僅僅是一種形式，沒有考慮到預算的各項管理功

業單位加強預算管理提出了強制要求和具體指引。能和內控需要，各部門作為預算的責任主體，權責不明晰，沒有

二、行政事業單位預算管理存在的問題

因為歷史原因及其他因素的影響，行政事業單位預算管理

現狀并不理想，存在諸多問題，如預算的管理意識低下、制度缺

失、預算編制不科學、管理與業務實際脫節、執行控制力缺乏、預

算全流程控制沒有信息化技術支撐等。

（一）預算管理意識低下，全員參與度不夠

自主性、積極性，員工的預算參與度低。財務人員缺乏預算管理

的專業知識和管理能力，沒有時間及能力轉型參與預算管理。因

此，行政事業單位預算管理存在單位重視不夠、業務人員參與不

足、財務人員專業不匹配等現象。

（二）加強預算管理有助于降低財務風險

黨的十八屆三中全會指出“實施全面公開透明的預算制

度”，黨的十九大報告指出“建立全面規范透明、標準科學、約束

有力的預算制度，全面實施績效管理”，國家財政資金的預算管

作者簡介：唐瑜女漢族四川廣安人中級會計師主要研究方向行政事業單位財務管理1973

，，，。：。（—），

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（二）部門預算與內部預算“兩張皮”，缺乏科學的預算

編報制度

因為對預算管理的不重視，導致了單位的部門預算形式上

申報，僅由財務人員根據以前的歷史數據進行簡單推算，沒有建制框架可按照來源及收入性質設立收入的級別指標，如一級指

立相應的預算管理體系，未將部門預算進行分解與下達，預算管標為政府撥款收入、事業收入、其他收入；在一級指標下細分為

理僅僅是一種數字游戲，與單位的戰略發展和年度工作計劃完

全脫節。因為缺乏科學的預算編制制度和方法，導致預算不全

面，表現為簡單的計劃與控制，缺乏必要的事前論證和事后評價按照項目設立明細指標。預算指標分級指標的建立，可以對收入

過程，缺乏科學性和可操作性。

（三）預算執行過程缺乏控制力

因為沒有健全的預算管理體系，編制只限于部門預算，沒

有把單位具體業務和預算進行有效結合，或者預算編制不科學，

各項指標體系、編制的方法都不符合實際情況，編制和執行脫

節，沒有形成具有可執行性的控制標準，超預算及預算外事項較

多，預算的執行缺乏監控和審批，執行的報告制度也不健全。

（四）預算管理信息化程度落后

財務管理的信息化建設一直是行政事業單位的短板，預算

編制和執行全部靠手工電子表進行，數據處理復雜，穩定性差，

出錯率比較高，完全無法滿足預算編制的各項要求。預算、核算、

資產、采購、合同、項目等各個信息無法有效共享，信息系統的資

源未建立或分散獨立，大部分的系統數據只能依靠人工傳遞，標全面預算管理是全過程管理，預算編制環節的業財融合，

準的執行、信息的共享、數據分析都無法完成。科學的預算編制體系，奠定了預算執行的可行性基礎。在執行環

三、加強全面預算管理的應用研究

（一）加強管理預算意識，建立全員參與的預算管理組

織架構

全面預算管理是一把手工程，首先，要樹立領導層的預算單位的法定程序批準后，必須嚴格執行，要保證預算執行中的

管理意識，可從《預算法》要求、內控建設的需要、預算管理的施約束力。預算內的支出要嚴格按照規定的審批程序和標準進

行等方面，使領導層能確立預算管理工作的戰略地位。其次，建行，對預算外支出要履行相應的預算外審批程序，批準后才能

立職責分工明確的預算管理機構，明確預算審批決策機構、預算支出，嚴禁無預算、超預算支出。根據事財結合的原則，預算支

牽頭部門、預算執行部門的職責，建立以職工代表大會為預算審出額度的控制可采用事項的總額控制和支出指標的分項控制

批的權力機構，黨委會或成立預決算領導小組為預算的決策機相結合的方式進行，既體現了預算的剛性控制也體現了預算的

構，同時可成立單位內部的預算評審委員會，委員會成員來自部柔性原則，發揮責任主體的積極性和可行性。在支出的進度把

門負責人、基層職工代表、業務專家，采用聘任制。評審委員會

的主要職責是從單位立場出發，對預算申報事項的必要性和支尤其應該進行重點監控。財務部門按月通報各部門執行進度情

出金額的合理性發表評審意見供決策。再次，明確各個業務部門況，督促部門完成工作。按季度上報單位領導層預算執行情況，

為預算的責任主體，明確預算的編制、執行和績效評價的主體作

用。最后，財務部門可作為預算工作的牽頭部門，工作人員應加

強專業知識和崗位素養的培訓，掌握預算管理的流程方法，幫助

單位提升預算管理水平。需要明確的是，全面預算管理是一項管

理活動，無論個人喜歡與否，都必須參與，從而建立起全員參與

的預算管理組織架構。同時制定預算管理制度，規定相關的流

程、歸口管理部門職能，使預算工作有制度保障。

（二）加強業財融合，建立一體化的科學預算編制體系

預算編制不是簡單的數字整合，而是要與業務進行融合，

以單位的發展規劃為依據，綜合考慮單位財務發展情況，分析宏

觀經濟政策，對接單位的年度工作計劃，遵循業財融合的原則，

實現工作任務和財務資源的高度匹配。

預算編制在遵循以收定支、收支平衡的基本原則基礎上，

可按照上級單位財政文件精神和單位財務情況制定特有的編制

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原則，以預算編制原則為指引，根據自身的管理需求和自身的業

務特點，建立預算編制體系。

年度所有的收入與支出全額納入預算管理，收入預算的編

二級指標，如政府撥款收入可設立人員經費收入、公用經費收

入、專項經費收入；在二級指標下設立三級指標，如專項經費中

進行全面準確的預算，同時也可在預算申報階段將資金進行有

效分配，真正做到量入為出，精準投放。

預算支出的體系建立，要建立在全面梳理單位的業務類

型的基礎上，按照單位的發展規劃和年度計劃，科學制定支出

的預算指標，首先，可按照剛性和非剛性支出進行分類，這樣

能通過對剛性支出的必要性進行排序分析，在預算收入較準

確地情況下，提前進行資金安排。其次，結合部門預算中“二上

二下”的編制要求和部門決算報告中的支出用途制定支出二

級指標，這樣“二上”預算的明細數據就可以通過內部預算獲

取，部門預算與內部預算統一，預算數據也與業務融合，保證

了預算的可執行性。

（三）加強預算執行管控，進行全過程控制

節需要在預算支出、預算調整、預算進度等方面進行重點管控，

以達到事前、事中、事后的全過程管控。

在預算執行中首先要強調預算的嚴肅性，預算方案經過

控上，應實時跟蹤預算的支出進度，對于專項經費等執行進度

年末將預算的執行情況向教職工代表大會進行匯報，形成預算

執行中的各層次監督。

（四）加強預算信息化建設，提升預算管理效率

在“大智移云”時代，行政事業單位要實行全面預算管理，

信息化建設是必經之路。全面預算管理系統的運用，使預算編制

更加全面高效，預算的審批更加完善透明，預算的監控更加智能

化。將制度、標準固化在系統中，杜絕了人為因素，從根本上降低

腐敗滋生的概率。利用預算管理系統，可深度挖掘數據信息，減

少信息孤島現象，并且提升各類信息采集的速度和標準，提供精

準的信息數據，提供決策支撐。同時要避免預算管理系統成為新

的信息孤島，要將預算、核算、合同、項目、資產等各個系統進行

融合，達到財務管理一體化的要求。

在預算管理的信息化建設中，首先，應成立預算管理系統

建設小組，相關人員需要熟悉單位的運行和業務情況，要有財務

133

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制體系和全過程管控。因此，加強信息化投入是行政事業單位進背景，并具備一定的信息化知識。其次，要進行全面的業務財務

行預算管理的實踐建設過程中的有效手段。

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計,2020(12):31-32.

梳理，流程、職能、單據、報表的標準化、制度化。在具體的建設

過程中，要拋棄拿來主義，一定要與預算管理系統的建設方進

行充分的溝通，確保系統數據的安全性和保密性，尤其是關于

預算管理信息系統架構的建立、系統業務流程和操作流程的梳

理、部門和操作人員的設置、數據的抓取等方面。只有通過需求

溝通，才能將預算財務的需求轉變為信息化系統語言，這樣才

能建設符合單位內部業務、提升工作效率、提高決策需要的預

算管理系統。

四、結語

行政事業單位一定要提高預算管理的重要性認識，充分認

識到預算管理對單位內部管理的牽引作用，建立科學可行的編

機會要素是通過內控和外部監督來規避，而壓力

（上接第129頁）

和借口不約而同地指向了個人利益，壓力是為了獲得利益，借口

則包括以利益為理由。

績效考核和有效的獎懲機制就是調動員工積極性，推動企

業和員工利益統一的有效手段，必須落到實地，不可流于形式，

同時結合有效的培訓機制，滿足員工的個人需求。

實施，強大自我，促進國家文化傳媒行業的繁榮發展。

參考文獻：

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三、結語

我國已進入了一個新的階段，經濟快速發展，傳媒行業恰

恰又是走在最前面的潮流行業，作為人民日益增長的物質和精

神需求的重要提供者，傳媒行業必須與時俱進，強調內控、優化

內控、完善內控，提高各種風險防范能力，加強內部管理制度的

（上接第131頁）

成體系文件，并由企業層發出通知，確保所有干部職工遵照執

行。內控管理部門應定期對修改、擴充后的文件進行版本升級，

并將新體系文件發放至企業內部所有部門。

（五）重視內控體系評價工作，不斷提高內控水平，為實

現企業經營目標提供有力保證

1.注重信息收集

企業應重視內控信息的收集工作，以真實準確地反映企業

內控情況。相關信息來源主要有以下幾個方面：聘請的專門咨詢

機構對內控建設進行專業評估和建議，企業內控管理部門對內

控體系進行評價，企業內控各環節執行過程中的反饋信息，內部

審計部門對內部控制的檢驗結果，外部審計機構對企業進行審

計所形成的審計報告。

2.妥善分析處理問題

企業應定期或在內部控制出現紕漏時召集所有相關部門，

將收集的問題進行歸納，分析問題出現的原因以及可能造成的

風險，提出解決方案。

首先，屬于系統設計問題的，應由內控管理部門及相關部

門進行檢討，優化設計，形成新流程及規范標準。

其次，屬于未納入內控體系的事項，可由內控管理部門及

相關部門進行流程的設定、添加進入內控體系中。

最后，屬于各環節中執行不到位、監控不嚴，甚至違反工作

紀律給企業造成負面影響或損失的，應當由內部審計部門對責

任人進行追責并提出處罰建議。

3.進行問題追蹤，完善內控體系

首先，由內控管理部門及內部審計部門對處理問題的方案

進行追蹤，并對改進效果進行評價。其次，通過評價后的方案形

134

三、結語

綜上所述，影視制作企業作為電影行業重要的一環，要適

應激烈的市場競爭環境，必須突破舊有的體制框架，建設成為現

代化的企業。在體制改革的過程中，為合理保證企業經營管理合

法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實有效，提高經營效

率和效果，促進企業實現發展戰略，影視制作企業應建立起行

之有效的內部控制系統。因此，影視制作企業應重視內控體系建

設，在嚴格執行國家內部控制基本規范和相關指引的基礎上，結

合行業特點和企業自身實際情況，精心設計每個環節，不斷發現

并解決問題、克服缺陷，及時識別各種風險并妥善處理，使內部

控制體系為實現企業長遠發展目標提供有力保障。

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