天北新區體制創新訪談錄.doc

作者簡介：

葛海彥，男，中共中央編譯局人事部處長，中共中央編譯局

政黨研究中心副秘書長、副研究員，全國黨的建設研究會特邀研

究員，法學博士。主要從事黨的建設、中國特色社會主義理論與

實踐等研究。近年來，在《求是》雜志、《學習時報》、《大眾

日報》、《中直黨建》、《人大研究》、《當代世界與社會主義》、

《馬克思主義與現實》等報刊發表論文、研究報告等20多篇；合

作出版著作多部。主要有《改革開放三十年的黨內民主建設》、

《論中國共產黨依法執政的科學內涵與實踐要求》、《新形勢下

改進機關黨建工作機制的若干思考》、《美國政府的績效評估及

其啟示》以及《馬克思主義哲學導論》、《“三個代表”與黨的

先進性》、《怎樣進行黨性修養與黨性分析》等。

理論家眼里的天北新區體制創新

葛海彥 李偉道

2010年12月，北京大學出版社出版了由著名學者、中央編譯

局副局長俞可平主編的《中國地方政府創新案例研究報告

（2009-2010）》一書，書中收錄了中共中央編譯局副研究員、法

學博士葛海彥撰寫的《新疆生產建設兵團發展體制創新的成功探

索—以農七師奎屯天北新區發展模式為例》一文，對天北新區體

制創新的相關問題進行了理論闡述，分析了天北新區發展的優勢

和面臨的問題，并對加快天北新區的發展提出了自己獨到的見解。

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作為中共中央編譯局的一名官員和理論工作者，葛海彥博士

對天北新區的發展給予了熱心關注，2009年底，冒著嚴寒，他代

表中國地方政府創新獎評選委員會對天北新區進行了實地調研，

三天緊張的工作日程，一路的所聽、所見使他感慨良多，兵團人

堅忍不拔的毅力和勇往直前的創新精神給他留下了深刻印象和深

深思考。返京后，他不僅向評選委員會提交了高水平的調研報告，

而且力薦天北新區入圍中國地方政府創新獎。

就天北新區體制創新問題，筆者在讀了他的理論文章，結合

天北新區工作實際，對葛海彥博士進行了聯線訪談：

筆者：您怎么會想到對天北新區作為案例進行研究呢？

葛海彥：胡錦濤總書記去年在中共中央、國務院召開的新疆工

作座談會上指出，新疆生產建設兵團在新疆發揮著建設大軍、中

流砥柱、銅墻鐵壁的作用。要把城鎮化、新型工業化、農業現代

化作為兵團特殊體制和社會主義市場經濟體制緊密結合的有效措

施，增強兵團自我發展能力，支持兵團切實履行好屯墾戍邊的重

要職責。近年來，新疆生產建設兵團農七師大力發揚兵團人敢為

天下先的精神，自覺加強體制機制創新，為各項事業發展不斷注

入新的生機與活力。2010年1月，由農七師奎屯天北新區管理委

員會申報的“天北新區兵地融合管理體制創新”項目，即奎屯天

北新區發展模式，榮獲第五屆中國地方政府創新獎，受到學界和

社會有關方面的充分肯定，成為兵團在發展體制創新方面的成功

案例。

奎屯交通便利，能源充足，工業體系比較完整，近年來成為新

兵團的重要組成部分，改革開放以來特別是西部大開發以來，經

濟社會健康發展。即使如此，到本世紀初，由于種種原因，奎屯

市發展的區位優勢并沒有充分發揮出來，城市發展不平衡，基礎

設施滯后，產業結構單一，發展速度緩慢等，成為制約其科學發

展的主要因素。現實的挑戰主要包括：

一是奎屯自身發展條件有限。土地面積、資源、產業和人口總

量等明顯受到限制，特別是缺乏深度發展的支撐力和物質條件。

二是農七師在奎屯發展不足，作為有限。農七師長期以種植棉花

五是如何汲取歷史經驗教訓，推動兵地雙方共同發展。奎屯系

兵團所建，1975年以前，奎屯由農七師統一領導，經濟發展較快。

1976年后，奎屯分為農七師和奎屯地方政府兩個主體管理，即奎

屯由伊犁州直管，農七師劃歸烏蘇中心縣管理，這導致兵地雙方

經濟發展速度很快放慢。1979年到1982年，奎屯市與管理農七師

的奎屯農墾局合署辦公，這時奎屯的生產總值又快速增長。此后，

兵團恢復建制，奎屯再次劃分為農七師和奎屯市兩個管理主體，

雙方經濟社會發展速度隨之相應放緩。反反復復，奎屯的歷史發

展經驗啟示人們，奎屯經濟社會的快速發展需要兵地融合。

筆者：作為兵地雙方相互融合、共創共建的新生事物，天北

新區與您所研究的其它政府管理方面的創新體制有何不同呢？

葛海彥：天北新區創造的發展體制和模式，有著明顯的特點和

優勢：

一是天北新區擁有相對獨立的行政管轄權和政府管理職能。

2002年7月16日，中共伊犁哈薩克自治洲委員會、伊犁哈薩克自

治洲人民政府聯合發文，在《關于對建設奎屯天北新區若干問題

的批復》（伊州黨發[2002]34號）文件、即批準成立天北新區的

文件中明確指出：按照有關法律、法規和法定程序，委托農七師

全權負責新區的投資、建設、管理和內部司法、行政事務和社區

服務。天北新區的工商、稅務由奎屯市工商、稅務系統進行管理。

為完善對天北新區的管理，農七師、天北新區管委會隨后制定了

《奎屯天北新區管理條例》并以議案形式提交伊犁州人大和政協

進行審議。經過兵地雙方積極協商，2007年10月，伊犁州政府在

《關于印發自治州州直行政執法主體及執法主體資格依據的通

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知》（伊州政發[2002]20號）文件中明列：奎屯天北新區管委會

財政局、經濟發展局、城建局、國土資源房產局、綜合行政執法

局為自治州州直行政執法主體、擁有執法主體資格。從實踐看，

在運行中，天北新區實際是一個享有相對獨立管理權限的行政區

域，天北新區管委會擁有除工商、稅務之外的全部政府管理職能，

行使對本轄區61平方公里的行政管轄權。應當說，天北新區并不

是完全意義上的行政區域，但為了保證其擁有相對獨立自主的權

利和發展活力，通過奎屯市政府作為行政主體的合法授權有效地

實現了這一目的。

二是明確稅收分成比例和保障兵地雙方各自權益。中共伊犁州

委、州政府在《關于對建設奎屯天北新區若干問題的批復》（伊

州黨發[2002]34號）文件中明確規定：天北新區稅收中地方收入

鎮化。如天北新區成立第二年，兵團即兩次撥付基礎設施建設資

金1800萬元，并把新區列為優先發展區域，向國家有關部門申報

了投資約3.4億元的5個基礎建設項目。同時通過稅收留成建立

造血功能，實現新區的可持續發展。

三是天北新區具有比較健全的城市區域自主發展功能。中共伊

犁州委、州政府在有關文件中規定，天北新區產業結構定位以房

地產開發、商貿、文化教育和旅游等產業為主。天北新區利用其

擁有自主開發建設、招商引資、社會管理的職能，發揮其享有比

較健全的城市獨立運行功能優勢，在奎屯市整體規劃基礎上，進

行具體規劃設計，推動新區科學、創新、快速發展。在新區規劃

建設上，按照“一島（天北綠島）、二湖（人工建設姊妹湖）、

四區（行政區、商業區、工業園區、旅游區）”的框架， 突出大

綠化、大水面、大廣場和人文景觀，在綠化、美化、亮化和凈化

上做文章，在城區品牌化、環境生態化、建筑藝術化、基礎數字

化、服務個性化上下功夫，真正落實以人為本。在經濟發展上，

發揮優勢，加強結構調整，重點發展輕工業，尤其著力發展棉紡

四是天北新區實行精簡高效的“小政府、大服務”市場化運

作方式。目前奎屯市城區建設面積約36平方公里，其中天北新區

占18平方公里；市區總人口約15萬人，其中天北新區約有5萬

多人。這就是說，天北新區管理著奎屯市二分之一的城市面積和

三分之一的市區人口，而新區設臵的職能部門卻只有10個，管理

人員包括城市開發建設投資經營公司在內共有50多人。新區管委

會以有限的機構、精干的人員和按照服務型政府的要求，通過市

場化運作方式實施有效管理。如新區環境衛生管理問題，就通過

向奎屯市環衛部門支付一定費用購買服務來解決，這樣既不用增

加新區人員編制，又可以使奎屯市原有的人力資源得以充分利用。

這種集約化、低成本、服務主導的管理方式，大大提高了行政效

率，促進了政府職能轉變，有力地推動了城市經濟社會發展。

筆者：天北新區作為特定條件下的創新成果，您認為它有什

么樣的示范作用呢？

葛海彥：天北新區發展模式的主要示范作用，我認為在五個

方面。

一是為兵團正確處理屯墾與戍邊關系提供了新的思路。黨中央

和國務院對兵團的地位與作用向來十分重視和肯定，對兵團的發

展建設一直非常關心。幾十年來，兵團幾代人發揚艱苦奮斗、無

私奉獻的精神，推動兵團各項事業取得了偉大成就。在新的歷史

條件下，兵團如何適應新的形勢和任務需要，如何應對新的挑戰，

如何賦予“屯墾戍邊”以新的時代內涵，完成從“屯墾戍邊”到

“屯城戍邊”、從以從事農業為主到以從事二、三產業為主的歷

史性轉變等等，是擺在兵團人面前的重大而緊迫的課題。天北新

區的成立，為兵團沒有城區平臺的師、局發展提供了啟示和借鑒，

為兵團正確處理屯墾與戍邊的關系、實現新形勢下戰略性轉變、

有效完成中央賦予的神圣使命提供了新的思路。

二是為兵團特殊體制與市場經濟對接搭建了橋梁。天北新區

的成立，使農七師較好地解決了兵團特殊體制與社會主義市場經

濟對接的難題。天北新區有一個重要功能，就是依托現代城市和

農七師的優勢資源，通過稅收返還等利益分配機制，為新區市場

業，為推動農七師農業產業化和新型工業化、實現農七師和奎屯

市產業結構戰略性調整起到了巨大的推動作用。

四是為推動兵地城鎮化建設提供了動力。沒有師市合一、沒有

相應的政府職能，單純的兵團駐地推行城鎮化建設舉步維艱。天

北新區的成立，不僅為兵團拓展二三產業搭建了平臺，還為團場

勞動力轉移創造了條件，有力地促進了城鎮化建設。特別是新區

成立后，奎屯優越的地理位臵充分顯現出來，大大加速了生產要

素流動，使相鄰周邊區域城鎮化建設優勢從潛在變為現實。天北

新區處在217、312國道交匯處，公路、鐵路交通便利，扇形輻射

霍爾果斯、阿拉山口、巴克圖、吉木乃等邊疆口岸，物流、人流、

信息流、資金流集聚。同時新區依托七師10個農牧團場，南與國

家級石化基地獨山子毗鄰，西接烏蘇農牧大縣，與奎屯市連成一

片，三地區域相連、人口集中、資源互動，產業發展互為補充，

是新疆三次產業發達和集中的區域，也是自治區確定沿天山北坡

經濟優先發展的核心區域，必將為全疆城鎮化建設起到重要的帶

動和示范作用。

五是為改善和提高居民生活水平創造了條件。奎屯天北新區

新區還通過開發商業、擴大服務業和工廠招工等途徑，先后安臵

下崗職工1200余人，轄區群眾成為新區發展最直接的收益者。

六是為推進新疆兵地融合發展提供了成功經驗。天北新區創建

以來，以新的理念、模式、體制機制，開創了新時期兵地融合發

展的新局面。天北新區與奎屯市統一規劃、合作發展、利益共享，

奎屯市為新區提供發展空間，新區為奎屯市提供高端產業和發展

后勁，有效促進了兩者之間良性互動，防止了相互之間惡性競爭。

可以說，這種融合是實質性的互利融合，是各方面都滿意的融合，

因而成為全疆兵地融合的典范。近年來，天北新區吸引全疆各地、

兵團各單位紛紛前來學習考察，并迅速在自治區各地以不同方式

興建了一批天北模式的兵地融合發展區域。毫無疑問，這種融合

發展已成為新疆兵地雙方的共識，它為促進邊疆區域經濟跨越式

發展提供了成功范例。

筆者：天北新區作為兵地融合發展的具體實踐，在哪些方面

還需要進一步加深認識，或者說進一步突破思想局限呢？

的政策以及財政供給力度，有效提高中央財政對兵團各項事業發

展的保障水平，大力加強兵團干部人才隊伍建設，不斷增強兵團

自我發展能力，對于保證260萬兵團人在新疆安居樂業、更好地

履行屯墾戍邊的光榮職責和神圣使命具有重大意義。

二是兵團的發展壯大離不開融入社會主義市場經濟。

建立和發展社會主義市場經濟體制，是我國深化改革、擴大開

放的必然要求。新疆生產建設兵團作為一支參與新疆建設和發展

的重要力量，雖然是在計劃經濟年代形成的特殊體制，但也不能

游離于社會主義市場經濟之外，而要積極、全面融入社會主義市

場經濟大潮。兵團只有融入社會主義市場經濟，積極參與市場分

工與合作，通過市場競爭錘煉自己，才能借助市場機制有效整合

資源，調整產業結構，轉變生產方式，提高生產效能，把自己的

優勢產業做大做強，從而發展壯大自己。否則，就可能被市場經

閡。特別是天北模式為兵團科學有效地找到了成功融入市場經濟

的接口，為兵團人在市場經濟中奮力拼搏、大顯身手提供了舞臺，

為兵團在市場經濟中發展自己、壯大自己注入了動力和活力，值

得充分肯定。我們相信，從這一模式中產生出的巨大效能和作用

必將隨著時間的推移日益顯現出來。

四是天北模式是創新的產物同時需要在創新中不斷發展。

天北模式是創新的產物，是兵地雙方通過觀念創新、制度創新

和體制機制創新在實踐中探索形成的，沒有思想解放和觀念轉變、

要通過融合真正達到優勢互補、形成合力的目的。要做到這點，

最主要的就是要深化改革，加快創新，要堅定不移地通過觀念、

政策、制度和體制機制創新，切實增強人們的開放發展意識、區

域經濟概念和相融共贏思想，努力解決天北模式中存在的各種問

題，從而推動天北模式不斷深化發展。

五是要通過發展完善使天北模式真正成為成熟的樣板模式。

設立天北新區，既是為兵團農七師融入市場經濟、推動其發展

壯大搭建平臺，也是為不斷加快奎屯城市化建設、推動奎屯經濟

與社會事業快速發展、增強奎屯經濟在天山北坡經濟帶乃至北疆

地區的輻射力和推動力創造載體。在中央實施西部大開發和推動

區管委會作為農七師派出機構模式延伸至新區范圍內的相關事

項；四是可考慮按照新區行政權屬于地方政府序列的制度性要求，

通過新區管委會作為奎屯市政府派出機構的模式，行使各項政府

職能，同時也接受奎屯市政府的監督。這樣，就可以保證天北新

區在管理上做到獨立、統一、高效，使之真正成為區域經濟發展

和城市化建設的帶動者。

其次，應明確天北新區管委會是新區唯一擁有獨立法律地位

的行政主體。應依法規定，新區管委會下設的行政機構在法律上

對外代表管委會行使相應管理權，同時在業務上分別接受農七師、

第四，應始終堅持市場化的模式主要借助市場的手段發展完

善的方針，切實做到突出服務，轉變職能。天北模式是時代創新

的體現和反映，“小政府、大社會”是天北模式的顯著特征。新

區管委會應自覺按照現代政府治理的要求，堅持把深化行政體制

改革、轉變政府職能、提高服務效能和水平、建設法治政府、實