“十四五”時期社會保障發展的目標思路與關鍵舉措

“十四五”時期社會保障發展的目標思路與關鍵舉措

摘要：“十四五”時期，我國社會保障面臨著一系列新的挑戰和不確定性

因素：反貧困從解決絕對貧困問題為主轉入重點解決相對貧困問題的新階段；

人口快速老齡化的沖擊日益顯現；經濟增速放緩對社會保障事業未來發展的約

束進一步增強；人口流動日益頻繁和就業形式多樣化對社會保障制度帶來壓

力。當前，我國社會保障體系和制度運行還存在諸多問題。對此，本文提出了

“十四五”時期社會保障發展的目標思路：適應未來經濟社會轉型發展要求，

形成完善的社會保障制度體系框架，健全社會保障管理體制與運行機制；鞏固

脫貧攻堅與全面小康社會建設成果，探索推進相對貧困治理的有效途徑；加快

推進并實現基礎養老金全國統籌；強化社會保障收入再分配功能；促進社會保

障公共服務發展；建設多層次社會保障體系，實現社會保障更加公平、更有效

率、更可持續、更高質量發展。在此基礎上，我們還從社會救助、養老保障、

醫療保障及其他重要領域提出了若干改革舉措與政策建議。

關鍵詞：“十四五”時期，社會保障，社會救助，養老保障醫療保障

“十三五”時期，我國進一步加大了社會保障制度的建設力度，在消除絕

對貧困、促進更加公平的收入分配等方面取得了顯著成效，基本實現了規劃目

標，并提前完成了部分項目。當前，我國正處在轉變經濟發展方式、優化經濟

結構、轉換經濟增長動力的攻堅期，國內經濟下行壓力加大，世界經濟增長持

續放緩，全球動蕩源和風險點顯著增多，增大了當前經濟社會運行的風險和不

確定性，對更加公平、更高質量、更可持續的社會保障提出了更高的要求。無

論是就促進經濟發展和社會穩定而言，還是就保障民生和個人福祉而言，在新

一輪國民經濟與社會發展五年規劃中，社會保障都被賦予了更多期待。“十四

五”時期，我國經濟發展將進入中高增速增長階段，經濟與財政收入增速下行

對社會保障制度的財務可持續性、各級政府社會保障責任分擔的均衡性增添了

8.2%下降到2%。2020年是脫貧攻堅工作收官之年，也是全面建成小康社會目

①

標實現之年。在絕對貧困問題基本解決之后，返貧問題和相對貧困問題的解決

則將成為“十四五”時期社會保障制度發展面臨的重要任務。“十四五”時

期，社會保障制度一方面依然要緊緊圍繞“真脫貧、穩脫貧”目標，繼續做好

兜底保障工作，鞏固脫貧攻堅成果；另一方面要積極重視邊緣貧困群體、低收

入和貧困人口的社會保障，聚焦相對貧困治理。因此，需要進一步發揮社會保

障在相對貧困治理中的作用，增強社會保障的公平性，推動共同富裕目標的實

現。

2.人口快速老齡化與家庭規模小型化。人口快速老齡化已經成為我國的重

要國情之一。截至2018年底，我國60歲以上人口達到2.5億，占總人口的比

重為17.9%；65歲以上人口達到1.67億，占總人口的比重為11.9%。根據美

②

國人口普查局的統計和預測，65歲及以上人口比重從7%上升到14%所需經歷的

時間，法國為115年，瑞典為85年，美國為66年，英國為45年，中國只需要

25年（熊必俊，2009）。人口的快速老齡化將帶來快速增長的養老服務、醫療

保障和基本生活需求。如何應對人口快速老齡化的挑戰、滿足老年人日益增長

的美好生活需求，是未來社會保障體系建設的一項重要任務。與人口老齡化相

關聯的是家庭結構趨于核心化，家庭規模趨于小型化。1953年，我國家庭平均

人口約為4.5人，此后家庭規模逐漸下降，1987年為4.2人，1990年為3.96

人，2000年為3.44人，2010年進一步減少至3.1人。有學者預測，2045—

③

2050年將下降到2.7人以下（胡湛，2018）。丁克家庭、失獨家庭、空巢家

庭、單親家庭等家庭形態日益增多，家庭的保障功能受到沖擊，給社會保障體

系建設帶來了更大的壓力。

3.經濟發展方式轉型進入攻堅期。我國正處在轉變發展方式、優化經濟結

構、轉換經濟增長動力的攻關期，“三期疊加”對經濟社會發展的影響持續深

化。應當認識到，我國經濟增長的“高增長、高投資”時期已經過去，目前已

進入中高速增長的新常態時期。在這一背景下，應杜絕社會保障制度在項目和

待遇方面的非理性擴張。伴隨經濟增長速度的放緩，部分行業的用工規模縮

小，待業和失業問題將有所加重。這不僅影響參保者持續繳納社會保險費的能

力，也給社會救助和失業保險等帶來了更大的壓力。并且，非正規就業和靈活

就業人數的不斷增加，將進一步增加社會保障體系經辦運行的復雜性。受經濟

形勢影響，地方財政收入的可持續增長壓力加大，使得財政的社會保障轉移支

付壓力也會有所上升。在經濟增速減緩和財政約束趨緊的背景下，需要積極防

范債務型社會保障問題的出現。

4.人口流動日益頻繁與就業形式多樣化。新中國成立70年來，經歷了世界

歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。2018年末，我國常住人口城鎮化率

達到59.58%，流動人口共2.41億。快速的城鎮化與人口跨區域頻繁流動，增

④

大了社會保險繳費和待遇計發銜接核算的復雜性，社會保障經辦管理業務壓力

將持續加大，參保對象的社會保障權益的順暢轉移將面臨越來越多的難題。跨

國勞動力流動也對我國社會保障體系提供國際化經辦管理服務提出了新要求。

伴隨著“一帶一路”倡議的深入推進和高水平對外開放的穩步實施，人口的跨

國流動日益頻繁，對社會保障的國際化提出了新的要求。此外，伴隨著諸多新

業態的出現，就業形式更加靈活多樣，給社會保障制度的設計、覆蓋面的擴

大、管理服務體系的完善也帶來了持續的壓力。

二、當前中國社會保障存在的主要問題

“十三五”時期，我國社會保障體系建設取得了重要進展與成效，同時仍

存在不少問題，主要包括以下六個方面。

1.社會保障離“應保盡保”還有較大距離。雖然近些年來我國加大了社會

保障制度建設和投入力度，越來越多的人納入到了社會保障的范圍中來，尤其

是醫療、養老保險的覆蓋面拓展成效顯著，但是仍有不少人群沒有機會獲得相

應的社會保障，社會保障尤其是社會保險所基本實現的“制度全覆蓋”，與

“人群全覆蓋”的目標相比仍有一定的差距，人人享有社會保障的目標尚未完

不分現象突出，經辦服務體系的獨立性和專業化程度不高，經辦服務能力不

足。財政、稅收、社保、民政等不同部門在社會保障治理中的合作不充分，出

于整體利益的考量不多。社會保障是基于形式上的整合管理還是基于需求的專

業化管理值得進一步研究。尤其是人口老齡化背景下健康保障與養老保障的行

政管理體制有待進一步改革完善。社會保險費的征收體制改革尚未完成，改革

壓力依然較大。基于風險防范的社會保障監管體系尚不完善，相關利益主體的

參與不夠（王增文、林閩鋼，2015）。社會保障基金管理與投資體制不完善，

基金保值增值壓力較大。社會保障部門之間難以實現信息共享，大數據與現代

科技手段在社會保障管理、服務和監督中的作用發揮不充分。此外，社會保障

法制建設的不完善也在很大程度上制約著社會保障的治理效果。

足，市場資源未能得到充分地挖掘利用。從社會來看，對社會資源的整合利用

仍不充分，社會主體參與社會保障體系建設的程度不高，慈善捐贈比例相對偏

少，社會組織的公信力不足，對社會主體參與社會保障的監管和激勵不足。

6.社會保障的可持續性與動態適應機制有待加強。可持續發展是社會保障

改革的重要目標，面對人民群眾日益增長的美好生活需求，社會保障的可持續

性尤其重要。當前，社會保障可持續性面臨的主要問題在于責任分擔機制的不

完善、財務收支平衡能力的不足與社會保障改革的動態適應機制缺乏三個方

面。

（1）在責任分擔機制方面，合理的責任分擔機制是實現社會保障可持續發

圍繞上述目標，“十四五”時期社會保障發展的基本思路可概括為：覆蓋

全民、保障適度、權責清晰、統籌發展、治理科學。

（1）覆蓋全民。社會保障要從“廣覆蓋”走向“全覆蓋”，從“制度全覆

蓋”走向“人群全覆蓋”。讓各類人群均有享受社會保障的機會，針對低收入

群體、靈活就業人員、新業態就業人員等參保困難群體，進一步擴大社會保障

覆蓋面，提升社會保險參保率，實現人人享有基本社會保障的目標。

（2）保障適度。實現社會保障與經濟發展水平相適應，確保人民群眾公平

共享改革發展成果。堅持盡力而為、量力而行，一方面要穩步提升社會保障待

遇水平，與人民群眾的美好生活需求和共同富裕目標相契合。另一方面要完善

社會保障待遇調整機制，建立社會保障與經濟社會發展動態協調機制。

（3）權責清晰。明確不同社會保障主體的責任，相互協調、互相補充、各

司其職。明確中央和地方政府的責任，合理劃分不同層級政府之間的財權與事

我國現行的社會救助制度總體上看是一種選擇性、補充性的社會保障制

度，盡管對被選擇對象可以發揮一定的作用，但在貧困救助、分享經濟社會發

展成果方面的整體作用還不夠充分。目前社會救助存在的主要問題是：資金體

量小，覆蓋面窄，待遇水平低；制度不夠優化、定位不清、銜接不暢；救助資

源分配不均衡；管理服務能力弱。一些地方出現了救助對象規模減小、福利疊

加、漏保錯保等問題。由于管理體制方面的原因，社會救助與其他反貧困政策

之間存在資源分散、重復投入等問題，難以形成反貧困的合力。圍繞“十四

期，幫扶低收入群體增收的開發式扶貧仍然要堅持：重點向農村勞動力轉移、

低收入群體充分就業傾斜；強化教育救助和醫療救助，著力提升貧困人口的人

力資本水平和自我發展能力；其他補償性的救助制度，要適當區分喪失勞動能

力和條件、部分喪失勞動能力和條件、完全擁有勞動能力和條件等不同情況，

采取差異化的政策。要通過優化救助制度的運行機制，激勵受助對象特別是有

勞動能力者積極參與就業和實現自我發展，對有勞動能力的救助對象要明確采

取以工代賑進行救助，或者明確參加公益活動的要求。

4.精確瞄準救助對象。建立更精細的貧困救助標準，探索建立一般貧困標

準和專項救助標準、類別標準相結合的多維標準體系。加快推進貧困線、低保

線兩線合一，可以基于“基本生活水平”設計全國統一的貧困（低保）底線標

準，各地在此指導下制定與本地經濟發展水平相適應的標準；面向低收入家庭

尤其是支出型貧困家庭，建立“支出”和“收入”相結合的專項救助標準，據

此對高于一般貧困線之上的群體提供專項救助；類別標準則是以社會人口特征

（殘疾、老年、孤兒、失業）等認定救助對象。在具體實施過程中要依據標準

并綜合考慮收入、家庭、生理、社會等特征，精確識別救助對象并及時進行動

態調整。在此基礎上，進一步針對不同的困難情形、困難程度、困難持續時

間、致貧原因、家庭規模和需求、抗擊風險能力等，將救助對象分成不同類

的4649億元。三是多層次養老保險制度體系發展不平衡，政府主導的基本養

⑤

老保險制度一支獨大，第二、三層次養老保險發展遲緩。四是法定退休年齡過

早與平均預期壽命延長的矛盾突出，居民平均預期壽命與法定退休年齡之間的

差距逐漸擴大，城鎮職工退休后的平均余命逐漸延長。五是老年人多樣化養老

服務需求難以得到滿足，一方面，養老服務發展不平衡問題突出，既有區域間

不平衡，也有城鄉間不平衡，更有居家養老、社區養老和機構養老間的不平

衡，醫養和康養間的不平衡，以及養老機構一般性養老床位與護理型床位比例

失衡等；另一方面，養老服務的供給與需求脫節問題嚴重，雖然各地養老床

位、社區日間照料中心、居家養老服務等設施建設逐步達標，但是服務質量

低、服務方式單一等問題仍然突出。對此，“十四五”時期養老保障領域應積

極推進以下幾個方面的改革：

1.全面實現基礎養老金全國統籌。“十三五”時期我國建立了中央調劑制

度，為實現基礎養老金全國統籌的目標奠定了一定基礎。“十四五”時期要將

中央調劑制度逐步過渡為基礎養老金全國統籌制度。在現行調劑比例基礎上，

加快提高調劑金比例，待調劑基金達到一定規模后，將養老金統籌部分的全部

繳費上升集中到中央機構管理，形成單一的全國養老保險統籌基金。建立全國

養老保險收支預算制度，根據收支缺口確定財政補助規模，保障全國范圍內的

本問題。全國統籌則有助于更好地增強制度的公平性、流動性、效率性與可持

續性。

2.著力增強養老保險的財務可持續性。面對養老保險基金收支缺口的持續

擴大和地方財政對社會保障轉移支付能力的不斷下降，在“十四五”時期，亟

須拓展養老保險的資金來源，盤活存量資金的潛在收益，構建與經濟發展水平

相適應的彈性調整機制，以強化養老保險的財務可持續性。具體而言，可從以

下五個方面著手。

（1）通過優化制度來增加養老保險基金收入。著力形成穩定的社會保險籌

資機制，確保新增就業人員，尤其是大量的新增靈活就業人員能夠參加社會保

險項目并穩定繳費。同時，建議針對部分低收入靈活就業人員中斷繳費的突出

問題，適當降低養老保險繳費基數，并增加繳費彈性區間。需要強調的是，在

就業形式多樣化和新業態從業人員快速增長的背景下，在推進靈活就業人員參

保擴面的同時，需要在完善社會保險制度總體設計的前提下推進相關制度建

配功能，其保障水平不應過高。第一層次養老保險主要是保障公平，第二、三

層次養老保險應以市場為導向，成為第一層次的重要補充。養老保險的差別主

要體現在第二、三層次上，第二、三層次養老保險應更加注重效率。明確三層

次養老保險金的目標替代率，基本養老保險金目標替代率不應超過50%，遠期

進一步下調至40%左右。逐步增加第二、三層次養老金的目標替代率，遠期應

達到與基本養老金持平或者更高的水平。

（2）在不增加企業和個人負擔的基礎上，拆分基本養老保險費率。由于我

國基本養老保險費率相對較高（目前大致為24%），可適當對基本養老保險的

費率進行拆分，10%的養老保險費率仍作為基本養老保險繳費，剩余14%的費率

作為補充保險費率，在不增加企業和參保人負擔的基礎上優化多層次養老保險

制度，提高我國多層次養老保險的整體效率。

（3）完善稅收優惠政策，優化補充保障制度設計，增強參保的激勵性。需

要繼續完善企業年金制度，引入“自動加入”機制，在繳費、投資和給付環節

加大稅收優惠力度，支持企業設立企業年金計劃。

4.實施推遲退休和領取養老金待遇年齡的政策。隨著我國人均預期壽命的

延長，延遲法定退休年齡已經成為政策研究和制定層面的共識，但是至今尚未

正式實施。延遲退休年齡不僅是完善養老保險制度的需要，也是經濟社會發展

的必然要求，是應對“人口紅利”消失和維護勞動者權益的需要。我國退休年

齡在總體偏低的同時，還體現出缺乏公平性、包容性、靈活性等問題，未來需

要基于公平、柔性和增權的原則制定相關方案，延長和完善退休年齡規定。

“十四五”是實施上述政策僅余的窗口期，必須盡早明確延遲退休年齡政

策的方法和路徑。可以采取分步走、小步慢走的方案，穩步推進延遲退休年齡

和領取養老金年齡的政策措施。可考慮“分三步走、先女后男、小步漸進”的

調整方案：第一步是提高女職工的退休年齡，采取“小步漸進”的方式逐步將

休年齡與人口預期壽命的動態關聯機制，將人口老齡化、預期壽命、勞動力供

求狀況等因素考慮進來。

5.加快建立多層次、多樣化養老服務供給體系。為滿足老年人日益增長的

多層次、多樣化的養老服務需求，“十四五”時期需大力推進養老服務體系建

設，注重多元主體的協同參與，為老年人提供全面、專業化、多層次、多樣化

的養老服務。對此，我們提出以下一些具體建議。

（1）完善居家養老服務支持體系。“十四五”期間，發展養老服務的發展

需要轉變思路，適應老年人的需求，從“重機構、輕居家”轉變為大力發展居

家養老服務，鞏固居家養老的基礎地位，加快完善居家養老服務支持體系，并

建立居家養老服務政策實施機制。

（2）需要重點考慮高齡老人的生活照料和醫療護理。應采取有償與無償相

結合的方式，對一些孤寡老人、“五保戶”、貧困老人給予一些基本的無償服

“十四五”時期，伴隨著人口老齡化的加速，慢性病高發、多發問題將更

加突出，與此同時，大量新設備、新技術、新藥品加速應用于臨床醫學，健康

中國建設與居民健康意識提升等一系列因素，將導致醫療需求進一步上升，醫

療費用快速增長的勢頭較難遏制。對此，要堅持以人民健康為中心，加快建成

覆蓋全民、城鄉統籌、保障適度的多層次醫療保障體系，實現醫療保障的公平

發展、協調發展和可持續發展，促進健康中國戰略的實施，提升人民群眾的健

康水平。具體而言，應從以下幾個方面推進醫療保障改革。

1.完善基本醫療保險制度設計，建議取消個人賬戶。“十四五”時期，要

繼續優化基本醫療保障制度設計。進一步明確基本醫療保險的功能定位，改革

“社會統籌與個人賬戶相結合”的制度模式。針對目前個人賬戶所出現的公平

支付壓力正在日益增長。對此，需要盡快引入退休人員的繳費責任，研究制定

退休人員的繳費標準。

3.探索居民醫保與職工醫保的整合，加強醫療保險與醫療救助的銜接。推

進城鄉統籌與制度整合是我國醫療保險制度改革的一項長期任務。目前城鄉統

籌的目標已基本實現，統一的居民醫療保險制度業已建立。下一步應繼續加大

制度整合力度，研究探索居民醫保制度與職工醫保制度的整合，縮小二者的制

度差異與待遇水平差異，提升醫療保險制度的公平性與效率性。職工醫保與居

5.優化基本醫療保險補償機制，加大支付方式改革力度。完善醫保基金管

理，建立醫保目錄動態調整機制。動態調整的內容既包括具體醫療服務和藥

品，也包括中央與地方在目錄調整中的動態化權限，此外還要建立應對公共衛

生事件的醫療服務和藥品納入機制。具體可從以下三個方面著手。

（1）繼續完善補償機制，合理確定補償水平。需要在明確制度定位的基礎

上明確“保基本”的具體含義及實施標準，適當提高封頂線，降低補償門檻，

提升總體補償水平。應適當體現醫療保險制度的疾病預防功能，從被動的、事

后的疾病治療走向適當兼顧疾病預防。對于上年度未使用醫保基金的患者，建

議給予免費體檢的機會（醫保基金支付）。同時，繼續完善慢性病和門診補償

機制。

除了上述三大領域的改革外，“十四五”時期還應積極推進以下幾個方面

的改革。

1.建立社會保障緩解相對貧困的長效機制。在完成現行標準下貧困人口全

部脫貧的任務后，“十四五”時期我國面對的貧困問題將主要是相對貧困。對

此，必須探索建立解決相對貧困的長效機制，同時要發揮好社會保障在緩解相

對貧困方面的積極作用。一是仍要大力實施積極扶貧政策，把“精準扶

貧”“精準脫貧”的有效舉措延續下去，同時努力探索用積極的就業、脫貧舉

措解決相對貧困的長效機制。二是要提升和拓展社會保障制度的收入再分配功

領導、政府協調、主管部門牽頭、相關部門協同配合、社會相關方積極參與的

科學制度。既實現黨政統一領導、科學決策，又實現各級政府及分管部門權責

清晰、責任落實，形成高效協調的管理體制和運行機制，建立更加完善的社會

保障治理體系，不斷增強社會保障治理能力。

4.加強社會保障法制建設。加強法制建設是實現社會保障科學治理的必然

要求，是建成高質量社會保障體系、提升治理能力的重要舉措。“十四五”時

期社會保障立法、修法任務繁重，必須做好規劃，確保依法治理社會保障事

務。具體而言，應充分做好以下三方面的工作。

（1）制定《社會救（援）助法》。深入總結評估《社會救助暫行辦法》的

實施成效與經驗教訓，在此基礎上積極推進《社會救（援）助法》起草與立法

工作。把精準扶貧等積極救助舉措形成的經驗納入其中，將“最低生活保障”

（“低保”）調整為“基本生活保障”（“基保”），將其他社會“救助”措

施調整為社會“援助”，將最低生活保障對象拓寬至各類低收入群體和邊緣貧

免。二是要完善住房支持政策，包括住房建造、住房價格、住房貸款、住房稅

收等方面的支持政策。三是要完善時間支持政策，包括落實正常的法定假日、

落實探親假與年假、增設高齡照護假、建立照料者喘息制度等方面。四是要完

善服務補貼政策，包括進一步落實和完善現有的三項補貼制度，即高齡補貼、

護理補貼和養老服務補貼，實現三項老年照料相關補貼的制度全覆蓋與人群全

覆蓋，以及盡快建立高齡、失能老人照料者津貼制度。五是要完善公共服務政

策，這既包括直接針對老年人的公共服務政策，也包括針對家庭的公共服務政

策，在公共服務政策制定中應納入家庭視角，充分考慮老年人與老年人家庭的

需求滿足（龍玉其、劉瑩，2020）。

國務院發展研究中心副研究員單大圣、北京石油化工學院王國洪副教授分

別對社會救助、養老保障部分的寫作做出了貢獻，在此表示感謝。感謝匿名審

稿人的意見，文責自負。

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