加快推進基層就業和社會保障公共服務能力建設的對策建議

加快推進基層就業和社會保障公共服務能力建設的對策建議

市人力資源和社會保障局課題組

基層就業和社會保障工作平臺的建設在促進就業再就業、協調勞動關系、建

立完善社會保障體系、維護社會穩定、切實解決民生、構建和諧社會等方面發揮

了重要的作用。近年來，隨著經濟社會不斷發展，人民群眾對就業和社會保障公

共服務的需求迅速增長，特別是對鄉鎮（街道）、社區等基層就業和社會保障的

公共服務需求日益呈現剛性化趨勢。然而，當前基層就業和社會保險公共服務平

臺和網絡不健全、職能不完善、隊伍力量弱、服務能力不足等問題日益突出，其

就業和社會保障公共服務能力建設亟待加強。為此我們組織力量，對我市當前基

層就業和社會保障公共服務機構建設情況的進行了一次較為系統的調研，對當前

基層工作現實情況的作了認真分析，并據此提出了相應的對策建議。

一、基層就業和社會保障公共服務平臺的功能定位及服務需求

鄉鎮（街道）、社區（村）一級的就業和社會保障公共服務平臺是落實政府

社會管理與公共服務的重要載體。20世紀80年代起，各級政府勞動行政部門開

始設立公共就業服務機構，開展職業介紹、職業指導等服務項目。“勞動者自主

擇業、市場調節就業、政府促進就業”方針確立特別是2003年以來，國家積極

就業政策實施，在各級政府及其原勞動保障行政部門的主導下，公共就業服務機

構向基層延伸，建立了鄉鎮（街道）勞動保障所、社區勞動保障工作站等機構，

承擔勞動力資源管理、就業政策落實、公益性崗位開發和困難人員就業援助等工

作。2008年《就業促進法》頒布實施，規定各級政府建立健全覆蓋城鄉的就業

服務體系，設立包括鄉鎮（街道）、社區（村）機構在內的公共就業服務機構，

明確了“政策咨詢、信息發布、職業介紹、就業援助、就業登記”5項就業服務

功能；獨立于企業事業單位之外的社會保障體系加快推進，中辦、國辦轉發了原

勞動保障部等部門《關于積極推進企業退休人員社會化管理服務工作的意見》（中

辦發[2003]16號），明確了街道和社區在企業退休人員享受社保待遇、管理檔

案、組織活動等方面的社會化管理服務職能。同時，隨著社會保險由覆蓋企事業

單位及其職工為主，擴展到城鎮居民、被征地農民以及村民，社會保險的部分經

辦功能實際已延伸到鄉鎮（街道）、社區（村）。以我市2009年已全面開展的

城鎮居民醫療保險和試點實施的新型農村養老保險為例，基層服務平臺已成為群

眾參加社會保險的重要承辦機構。

目前，全市基層平臺已經承擔的公共就業和社會保障服務對象約有187.8

萬人次（以2009年相關數據分析）。其中包括6.5萬名城鎮登記失業人員和127

萬轉移就業農村勞動力需要不同程度的就業信息、職業指導和介紹、就業援助和

扶持等就業服務；13.4萬名企業離退休人員需要依托社區進行社會化管理服務；

30.7萬城鎮居民和10.2萬名農村村民（珙縣試點）需要就近辦理社會保險。據

我們預測，“十二五”時期國家推進經濟發展方式轉變和經濟形式多元化，新一

輪西部大開發等戰略實施，我市長江上游川滇黔結合部商貿物流中心、百萬人口

大城市的加快建設，將促進勞動力在城鄉、區域之間的加快流動和配置，與之相

對應的就業服務、社會保險參保轉移接續、勞動關系協調公共服務需求將隨之空

前倍增。為此，我市就業和社會保障公共服務能力必須全面加強和提升。

二、我市基層就業和社會保障公共服務能力建設的現狀和問題

2003年至今，在全力促進就業再就業和完善社會保障體系的大背景下，歷

經7年多的建設，我市基層就業和社會保障公共服務機構已初具規模。據我們此

次調研和部、廳統一布置的人力資源與社會保障公共服務機構情況調查結果顯

示：至2009年底，全市186個鄉鎮（街道）已全部建立就業和社會保障服務機

構，專兼職人員408人；281個社區已建立機構或有人從事就業和社會保障服務，

占社區總數304個的92.4%，有專兼職工作人員387人；1277個行政村有人從事

就業和社會保障服務，占行政村總數2955個的43.2%，兼職人員1277人。基本

做到了全覆蓋，并初步實現了機構、人員、經費、場地、制度和工作“六到位”，

形成了服務廣大勞動者特別是下崗失業人員和企業退休人員的基層網絡。在四級

就業和社會保障服務機構的共同努力下，近年全市就業促進民生工程、重點困難

群體的就業服務、勞務輸出、居民醫療保險、農村社會養老保險試點工作得以順

利完成。全市有1個基層社區服務機構被評全國勞動保障優質服務窗口，5個基

層服務機構被評為全省勞動保障優質服務窗口。

基層就業和社會保障工作政策性強，業務流程多，工作量大。省編委川編發

[2010]11號文件，統一了基層就業和社會保障公共服務機構名稱，并明確街道

（鄉、鎮）就業和社會保障服務中心是國家在基層的公益性事業單位，社區（村）

就業和社會保障服務站，承擔其延伸職能。從此次全市調研的情況看，我市的基

層就業和社會保障平臺在近幾年建設推進中克服種種困難，取得了一定成效，為

構建和諧社會和推進全市經濟持續健康發展做出了一定的貢獻。但是在就業和社

會保障等民生事業不斷發展、城鄉統籌不斷推進的新形勢下，現有的基層勞動保

障工作平臺還面臨“工作機構不健全”和“四多四少”等亟待解決的問題，很大

程度上制約了我市就業與社會保障工作的進一步發展。

（一）各區縣基層平臺建設參差不齊，難以適應規范化標準化建設需要。一

是已建就業和社會保障服務機構的鄉鎮和社區，部分存在機構不健全的情況。在

前幾年進行的鄉鎮機構改革中，有的地方就業和社會保障工作的地位在鄉鎮有所

弱化，沒有根據具體工作需要，單設鄉鎮級機構，不論工作量大小，僅在社會（經

濟）事務中心增掛街道（鄉、鎮）就業和社會保障服務中心牌子。有的社區甚至

基本沒有開展就業和社會保障工作。例如，城鎮居民基本醫療保險實施，應由社

區完成的申報、審核等業務，部分社區無力承擔，只能交鄉鎮機構或縣級社保經

辦機構，既不方便群眾也帶來很大的工作壓力；二是場所和硬件設施建設投入不

足。部分基層機構無獨立的辦公場所。5個縣的鄉鎮機構服務場所平均面積未達

到30M的最低建設標準，有的社區甚至沒有辦公場地，在社區干部家中辦公。

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全市采用柜臺式服務的鄉鎮級機構僅占12.3%。按照規范化建設的要求，需要配

備計算機及網絡設備、辦公設備、檔案存放設備和接待群眾的基本設施，設置政

務公開、信息公布欄等，也普遍投入不足。三是村級基本無就業和社會保障服務

場所，僅3個縣以50元/月購買服務的方式聘用協理員或信息員。

（二）服務對象多，工作人員少。目前，我市大多數鄉鎮勞動保障機構普遍

存在著人員少、任務重、壓力大的問題。很多鄉鎮只配備一名工作人員，而且有

的還是兼職的，而他服務的對象是1個鄉鎮的2-3萬人，甚至是4-5萬人，工作

量之大是可想而知的。按照川編發[2010]11號文件，鄉鎮（街道）公共服務機

構人員配備應以服務對象為主要參數，10000人以下核編2人，每增加10000人

增核1人。但據統計，全市186個鄉鎮（街道）就業和社會保障專職工作人員僅

305人，遠沒有達到平均每個機構2人的最低標準；按照四川省基層勞動保障公

共服務機構建設標準，每個社區（村）就業和社會保障工作站專職人員不少于1

人，但全市304個社區僅有專職工作人員277人，2955個村沒有1名專職協理

員。與此相對的是，就業和社會保障工作量井噴式增長和群眾的客觀需求日益強

烈，僅從社會保險覆蓋城鎮居民、村民剛性增長的角度分析，基層平臺的服務對

象將由187.8萬人次，增至382.5萬人次，增長103.7%。若按現有581名專職

人員計算，人均服務對象為6583人，大大高于5000人配備1人的標準。

（三）工作任務多，工作經費少。人社部發[2010]22號文件和川編發

[2010]11號文件再次強化了基層就業和社會保障服務機構工作職責，概括來說

主要有就業服務，社會保障經辦、勞動關系協調三大版塊工作任務。除要對轄區

內勞動力資源、企業用工、就業與失業、退休人員情況進行實名制動態管理外，

僅就業扶持和社會保險參保、待遇審領等需要按規定流程辦理的業務就有14項

之多，同時還要對用人單位用工進行指導，調解勞資糾紛，處理舉報投訴案件，

組織退休人員活動等，管理服務成本可想而知。但多數縣沒有將鄉鎮和社區的就

業和社會保障工作經費納入縣級財政預算，只是按編制劃撥人員經費，基層平臺

日常辦公經費只能和鄉鎮打捆使用，遠遠不能滿足工作的需要，無錢辦事的現象

較為普遍。

（四）人員流動多，專職固定少。就業和社會保障工作不僅政策性、專業性

強而且前后連續，尤其是基層工作人員僅1-2人，必須熟練掌握全部的政策界限

和經辦流程，非一年半載難以進入角色。但現狀是兼職人員變動大，專職人員流

失多，市縣主管部門組織培訓學習也是勞而無功。一是體制原因。目前，全市鄉

鎮（街道）就業和社會保障服務機構的管理模式是由各鄉鎮（街道）黨委、政府

和縣級主管部門雙重管理，當地黨委、政府管人、管工資、管經費，縣級主管部

門管業務。就業和社會保障工作的開展難免不受當地黨委、政府的制約和影響，

就業和社會保障編制內的人員，大多不能做到專職專用，變動頻繁，甚至有的只

是掛名，但實際并未從事就業和社會保障工作。二是待遇原因。由于鄉鎮（街道）、

社區就業和社會保障服務機構在編人員大多為兼職鄉鎮、社區干部，大部分工作

任務主要是大學生協理員或其它聘用人員承擔。去年全市統一招聘的大學生協理

員，雖然市上有關文件規定聘用人員生活待遇每人每月不低于1000元，多數區

縣僅按最低標準1000元執行，在扣除各項社會保險費之后所剩無幾，還有個別

單位沒有為協理員繳納社會保險。其它聘用人員工資基本都是按當地最低工資標

準發放，再扣除社保費就更少。工作量大、工作要求高而待遇太低，人員無法穩

定特別是大學生協理員流失嚴重，若不盡快改變現狀，專業人員還會加快流失。

（五）手工單機操作多，聯網運行信息共享少，信息系統建設嚴重滯后。一

是硬件設備不足。2009年，全市基層平臺配有計算機588臺，其中鄉鎮機構234

臺，社區、村354臺，僅占已建機構或有工作人員社區、村的33.7%。今年上半

年，市勞動保障部門在市級財政的大力支持下，通過考核，為基層就業和社會保

障公共服務機構配備了一批辦公設備（包括電腦286臺），僅使基層平臺計算機

配比增至50.1%。二是數據中心建設和應用軟件統一遲緩。目前，僅實現7個區

縣城鎮居民醫療保險縣級聯網，全市部分基層平臺與市、縣（區）聯網發布就業

供求信息。各區縣就業和社會保險信息系統分散建設，社會保險應用軟件未統一，

基層手工或單機操作管理數據信息的情況普遍存在，新農保業務工作完全靠手工

操作，效率低下、難以監控，更無法滿足信息共享、網上服務、異地結算等需求。

已有的勞動力資源信息系統99三版軟件以及勞動和社會保險統計軟件等沒有在

基層平臺推廣使用，難以對各地勞動力資源、就業、失業等情況進行動態管理。

三是人員素質欠缺。基層就業和社會保障服務平臺現有專職人員雖然有一半左右

是大學生協理員，但還有很大一部分是臨時聘用人員、單位轉聘人員、“4050”

就業困難人員等，40歲以上人員占總數的34%左右，大專以上學歷僅占總數的

45.6%，取得就業和社會保障協理員職業資格證書持證上崗人員僅占總數的五分

之一。這樣，即使部分機構配有計算機，也無法運用已有軟件錄入數據、上報報

表。

三、對策和建議

就業和社會保障公共服務客觀上需要平臺和載體，需要相應的物質條件和體

系支撐。為此，我們應按照科學、協調發展的要求，抓住十二五規劃和新一輪西

部大開發的有利時機，健全完善基層就業社會保障公共服務平臺和網絡，全面提

高就業和社會保障公共服務能力和水平，為群眾提供規范、便捷、高效的公共服

務。

（一）進一步高度重視基層就業和社會保障公共服務機構建設，集中力量，

加快規劃建設。十七屆五中全會已提出了“著力保障和改善民生,必須逐步完善

符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”總體部署。未來

幾年，就業和社會保障公共服務項目可能成為國家、省投入的重點領域。2009

年底至2010年上半年，人力資源和社會保障部針對進一步加強基層就業和社會

保障公共服務平臺建設連續出臺了3個文件（人社部發[2009]116號，人社部發

[2010]22號，人社部發[2010]37號）。省編委下發了《關于加強全省基層就業

和社會保障公共服務機構建設有關問題的通知》（川編發[2010]11號）。國家

“十二五”規劃和成渝經濟區發展規劃也將公共就業和社會保障服務項目作為

重要內容之一。為順應形勢、搶抓機遇，各級黨委、政府要將基層就業和社會保

障公共服務平臺建設作為十二五期間一項重點基礎性設施建設項目，提上議事日

程，抓緊研究部署，制定建設規劃，一方面分析需求、因地制宜、統籌規劃，認

真編制好具有操作性的項目規劃，一方面向上爭取政策和資金支持，力爭基層就

業和社會保障服務平臺的網絡建設取得突破性進展。

（二）理順管理體制，探索管理模式轉變。仿效已經實行“垂直管理”的司

法、國土等部門的成功經驗，在部分縣區開展試點，統一鄉鎮（街道）就業和社

會保障公共服務機構管理體制，實行上級政府業務主管部門管理為主，同時接受

鄉鎮（街道）黨委、政府監督和指導的管理模式，其編制、人員、經費由上級政

府主管部門管理，實現就業和社會保障服務向專業化轉變，促進其職能的充分發

揮。大力推進社區、行政村就業和社會保障工作站建設，接受鄉鎮（街道）就業

和社會保障機構直接管理和監督，消除就業和社會保障服務“盲區”。

（三）落實場地，加大投入，大力推進基層就業和社會保障服務機構規范化

標準化建設。根據汶川地震災后恢復重建模式和經驗，按照鄉鎮（街道）就業和

社會保障公共服務機構100-300M2、社區（村）工作站50-100M2的標準，改擴

建或新建辦公場所，配備必需的辦公設備和接待群眾的基本設施。推進柜臺式服

務和標準化服務，做到方便群眾、臺帳完整，流程清晰、存放有序、手續完備。

強化基礎性工作，運用統一軟件，實現數據按月更新，實名制動態計算機管理。

（四）加強考核管理，建立經費保障長效機制。將就業和社會保障服務中心、

站工作經費和項目經費納入各級財政預算，同時，建立基層就業和社會保障平臺

目標考核機制，由區縣主管部門進行目標考核，考核結果與以獎代補資金和專項

補助掛鉤，激發工作積極性，保證基層就業和社會保障各項工作正常運轉。

（五）合理配置工作人員，建設專業化隊伍。要切實按照人力資源社會保障

部和省市編辦有關文件要求，核定鄉鎮（街道）就業和社會保障服務中心編制并

確保人員到位，定崗定責，建立一支相對穩定的基層工作隊伍；制定基層就業和

社會保障公共服務人員聘用標準，同時保障同一平臺的各類工作人員待遇水平大

體平衡，選拔一批年輕、素質較高的人員充實鄉鎮（街道）、社區（村）基層平

臺，優化人員結構；建立學習和輪訓制度，制定標準，加強崗位培訓，提高工作

人員的業務素質和服務技能。完善職稱或職業技能評聘等政策措施，為基層平臺

工作人員拓寬職業生涯發展通道，保證骨干隊伍的穩定。

（六）加快建立數據向上集中，服務向下延伸的全市統一的人力資源和社會

保障信息系統。全力推進我市一個中心（市級數據中心）、兩大系統（就業系統

和社會保險系統），三大功能（業務經辦、公共服務、宏觀管理），四級（市縣

鎮村）的“金保工程”建設。充分考慮基層就業和社會保障公共服務平臺需求，

加快軟件統一和應用進度，保障設備、網絡建設投入，逐步實現鄉鎮（街道）平

臺和社區（村）服務站點與縣、市、省就業和社會保障管理服務機構的業務聯網，

實現業務協同處理，信息資源共享，為早日實現網上便民服務和社會保障卡應用

提供基礎條件，真正為群眾提供便捷高效的公共服務。