廣東省特大鎮責任政府的制度創新與機構編制的改革

2023年12月30日發(作者：慈善捐贈)

廣東省特大鎮責任政府的制度創新與機構編制的改革

景朝陽

廣東省的人口和經濟要素高度聚集，城鎮化水平快速提高，基礎設施比較完備，形成了一批富有時代氣息又具嶺南特色的現代化城市，成為我國三大城鎮密集地區之一。從經濟總量、人口數量、城鎮規模、社會管理等方面看，廣東特大鎮都稱得上是中等城市或者大城市了。這些特大鎮具有如下主要特點：一是經濟總量大。比如東莞市長安鎮、佛山市順德區北滘鎮、南海區里水鎮，2008全年分別完成生產總值202.1億、210億和165億；實現稅收27.4億、36.3億、18.09億。二是人口規模大。比如長安鎮人口65萬人；里水鎮戶籍人口約28萬人；北滘鎮戶籍人口24萬人。三是現有行政管理體制與城鎮公共服務的需求存在矛盾。廣東特大鎮存在的一個共性問題，即行政管理的低層級（鎮級政府）與發達城市化管理復雜程度之間的矛盾；有限公共服務的供給能力與城市化帶來的巨大公共服務需求之間的矛盾。因此其行政管理體制改革方面頗受關注。近年來，中央、廣東省約20多個調研組來長安鎮進行過這方面的專題調研。華建敏來長安鎮調研時也表示，希望再接再厲，不斷發展、不斷創新。2009年7月，國家發改委城市與小城鎮改革發展中心應國務院有關領導和中編辦的意見，對廣東省部分特大鎮（長安、里水、北滘）的機構和編制問題進行了專題調研。

目前，還有一些體制性因素在一定程度上制約著廣東省一些特大鎮經濟社會的健康發展，需要進一步深化行政管理體制改革，最為突出的問題就是特大鎮政府作為責任政府的制度創新與目前機構和編制制約的問題。最近一些中央和地方的文件中也認為廣東省需要著力深化體制改革，勇于推進體制機制創新。目前的行政管理體制、社會管理體制等方面的改革任務繁重，公共服務水平有待進一步提高。

機構設置方面的制度創新

自設服務機構

特大鎮為了很好地履行責任政府的職責，滿足公共服務需求，都創新地自設了一些服務機構。比如，北滘鎮根據需要自設了15個機構，包括企業服務中心、機關服務中心、土地儲備發展中心、環衛隊、建設管理站、流動人員和出租屋綜合管理服務中心、余蔭院、祥寧園等；長安鎮自設了新莞人服務管理中心、設立人才服務站、組建新型社區工作領導小組等；里水鎮為了應對流動人員日益增多的發展趨勢，專門成立了里水鎮流動人員和出租屋管理服務工作領導小組，下設里水鎮流動人員和出租屋管理辦公室。最近，里水鎮又成立了綜治信訪維穩中心，起到了很好的社會效果。特大鎮自設服務機構的做法顯然快速適應了當下公共服務的需求，很好地履行了政府的職責。

機構職能疊加

在機構、編制非常有限的情況下，廣東省的特大鎮創新性地疊加機構的職能，通常一個機構要承擔若干機構的職責。比如，里水的黨政辦公室同時兼著宣傳辦公室、工會、共青團、婦聯的職能，組織辦公室同時兼著掛審計辦公室的職能，經濟發展辦公室同時兼著安全生產監督管理辦公室、科技辦公室的職能，規劃建設辦公室同時兼著掛環保辦公室的職能，社會事務辦公室同時兼著掛僑務辦公室、教育組、殘聯的職能等。長安鎮也是如此，農業技術服務中心同時掛畜牧獸醫站、林業工作站牌子，動物衛生監督所長安分所的牌子，會計核算中心同時掛

政府采購中心和財政投資審核中心的牌子，人才服務站同時掛流動黨員管理服務中心的牌子，房地產管理所同時掛房地產交易所的牌子等。

編制人員方面的制度創新

支持干部一專多能

與機構職能疊加相適應，廣東特大鎮的干部大多一專多能，一個人做多份工作。比如，長安鎮黨委書記兼人大主席，允許黨政領導班子成員可兼任團委書記、婦聯主席、工會主席、綜合性辦公室主任。里水、北滘也有類似的情況。干部一專多能，是在有限的編制下采取的靈活的做法，減輕了財政負擔，科學配置了編制資源，并提升了行政效率。

探索領導干部高配

探索領導干部高配是廣東特大鎮在干部制度上的創新，雖然尚未走上制度化軌道，但是配備高素質、高級別的干部確實適應了當地發展的客觀需要，便于更為有效地組織當地的政府運作。比如，東莞市和中山市作為地級市下面都沒有縣級政府，屬于“市管鎮”的格局，而東莞市和中山市的鎮黨委書記和鎮長一般都是正處級或副處級干部高配。

實行政府雇員制度

面對日益增加的工作量和固化的行政事業編制數量，特大鎮政府普遍采用政府雇員制度來緩解矛盾。比如長安鎮事業單位實有工作人員623人，而編制只有343名，有近300人的編外人員。我們在調研中遇到一位年輕的長安鎮信訪辦副

主任，就是政府雇員。應該說，政府雇員在職級晉升、工資待遇、社會保障等方面在制度上已經趨于健全，形成“地方糧票”性質的政府公務人員隊伍。但是由于這些人員執法權的缺失，職業未來的非穩定性，以及同工不同酬等因素，政府雇員制度還有許多值得研究的問題。事實上，一些特大鎮(街)聘用政府雇員解決人力不足等做法是現行體制機制下的權宜之舉，并非制度化長遠的解決之策。以長安鎮為例，目前政府空余的編制根據《公務員法》是“逢進必考”，而這些政府雇員由于年齡因素以及其他因素可能不符合參考條件或者考不上，解決其公務員身份問題的空間非常有限。我們建議，可以安排一些事業單位編制解決部分優秀政府雇員的身份問題。

聘用各類協管人員

面對巨大的公共服務需求，特大鎮廣泛設立各類協管隊伍，包括治安協管、交通協管、勞動協管、出租屋管理人員等。比如，里水鎮共有各類協管人員1700余人，長安鎮政府財政共計供養各類協管3000余人。客觀地看，協管人員隊伍一定程度上幫助政府部門履行了公共服務的職責，對于創建當地的經濟社會發展環境起到了應有的保障作用。

我們建議，未來協管人員可以不配置政府編制資源，而采用規范的合同管理的方法，使之規范化、制度化。一方面妥善處理好與執法部門的工作協調關系，另一方面妥善安排好協管人員的社會保障，在此基礎上進一步做好有關部門的輔助性服務工作。

機構編制的瓶頸制約

機構編制與實際需要仍有差距

我們調研的幾個特大鎮都有機構、編制不足的情況，目前公共服務配套的制度資源配置方面仍然按照鎮級政府或者戶籍人口的標準來分配，包括在機構、編制、人員等方面。但是實際管轄人口的大幅增加，給發達地區城鎮的公共服務提供帶來了制度上的瓶頸制約，普遍存在人手嚴重不足、工作量大幅增加的情況。當地干部提的建議里，都有增加機構、編制的要求，避免“小馬拉大車”和“身子大、胳膊短、腦袋小”的情形。

例如，長安鎮在機構改革后，增加了83名行政編制和100多名事業編制，但仍不足以全面解決鎮內設機構和事業單位聘用人員的入編問題。目前，長安鎮事業單位實有工作人員623人，而編制只有343名，仍有近300人屬于編外用工。如果不招聘部分編外人員，就無法完成大量的政務工作和各項社會管理等工作。

管理權限與經濟發展不符

特大鎮作為鎮級政府，其擁有的行政權力是有限的。面對已經城市化的各種公共服務需求，鎮級政府顯得“責大、權小、能弱”，一定程度上影響了行政效能的提高和公共服務的質量。目前的鎮級建置沒有足夠的審批權和執法權，工作效率和效果受到較大影響。如城建項目的每一個步驟都必須由市審批，又如醫療市場管理是由鎮政府承擔責任，但是鎮政府因為沒有執法權，管理起來難度很大。因此，作為管理本地的一級政府，礙于權限不足影響管理公共事務的效果，將會制約當地的公共服務環境。

我們認為，當地采取的一些臨時性解決機構、編制和人員的舉措應該都是履行責任政府的職責，應該得到肯定。但是，臨時性的舉措長時間地持續，就會造成一些問題。解決問題的根本之策還在于行政管理體制的進一步變革。

行政級別與行政管理脫節

行政級別與行政管理相適應，可以促進行政效率的提升，反之則造成一定程度的脫節。比如，長安鎮的行政級別雖然是科級，但省市的派駐機構的所有分局都是科級單位，這就給行政管理和工作協調帶來不便。如長安鎮分管政法的黨委委員是副科級，而公安分局的局長是正科級；分管財貿工作的黨委委員是副科級，而工商、稅務等單位的分局長是正科級，等等。甚至有的駐點單位還是處級機構，如海關、法院、檢察院等，更與駐地政府的行政級別不相協調，一定程度上影響了政府工作的順利開展。

政策建議

我們建議，應該繼續發揮廣東省改革“試驗田”和示范區作用，在有些領域可以先行先試，以行政管理體制改革為突破口，深化經濟體制和社會管理體制改革，從而進一步優化政府組織體系和運行機制。

適時適當增加機構和編制

為了適應廣東一些發達城鎮經濟社會發展的需要，滿足增長強勁的公共服務需求，建議選擇有條件的地方推進機構和編制制度的改革。推行機構編制科學化、規范化、法制化管理試點，探索機構編制管理與財政預算、組織人事管理的配合機制，合理配置行政事業編制。研究行政事業管理機構和編制與常住人口相聯系的條件，可以嘗試突破機構和編制的限制，按照實際需要增加機構和編制，改革依據戶籍人口和行政級別設置行政機構和人員編制的辦法，把常住人口作為機構

設置和人員編制的重要依據。對業已形成的政府雇員制度，在編制解決上可適當予以照顧。

不過應該看到，編制的擴大尚不是解決特大鎮公共服務需求的長效性制度化方案。如長安鎮的就明確表示：“僅僅依靠增加編制，還是不能從根本上解決制約我鎮經濟社會發展的行政體制問題。考慮到長安鎮在一定程度上已經承擔了縣級經濟社會管理任務，加上東莞市直轄鎮的特殊性，建議探索將長安鎮升格為處級或副處級單位，甚至改設為縣級市，這樣就可以使以上問題迎刃而解，有力地促進我鎮經濟社會的持續發展”。所以，機構編制資源的配置應該與行政管理體制的變革彼此呼應和匹配，才是解決好特大鎮責任政府履行職責的可選擇方案。

與城市化相適應強鎮擴權

應該認識到，特大鎮長期存在的行政管理層級與城市管理復雜化的趨勢之間的矛盾將影響和制約當地經濟的可持續發展。因此建議根據城市化的客觀情況，按照強鎮擴權的原則，推進特大鎮的行政管理體制變革。一是對具備一定人口規模和經濟實力的中心鎮賦予部分縣級經濟社會管理權限；二是對與縣級政府駐地聯系緊密的鄉鎮，在條件成熟時轉為縣級政府的派出機構；三是對規模較大和城鎮化水平較高的特大型鄉鎮，整合設立地級市的市轄區；四是直接將城市化程度很高的特大鎮設立為城市，按照城市的規律管理城市和提供公共服務，并配備相應的機構和編制的行政資源。

鼓勵特大鎮“先行先試”的制度創新

事實上，在農村管理形態向城市管理形態轉型的過程中，廣東一些特大鎮(街)的“小政府，大社會”的行政模式，已難以應付日益增多的經濟社會管理事務的需求，長遠則不利于經濟社會的可持續發展。同時，也應該看到，就全國范圍來

看，在鄉鎮行政管理體制改革方面，應該堅持因地制宜，與時俱進的原則。在中西部地區，鄉鎮一級政府大多是減少機構、減少編制、減少人員，降低財政負擔，變“以錢養人”為“以錢養事”，從而變革公共服務的提供方式。但是在廣東這樣的發達地區，由于其財力和公共事務的差異性，其鎮級政府（尤其是特大鎮）所面臨的則是如何使得有限的政府公共資源更好地服務于公共需求，相應地是其對行政層級、機構、編制和人員的增加的愿望。因此我們建議，如同經濟改革一樣，行政管理體制改革的創新也需要鼓勵基于責任政府的原則，本著構建服務性政府的宗旨，大膽創新，既滿足公共服務需求，又摸索制度創新的有益經驗。

作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副研究員