中國歷史上的封駁制度

2024年2月15日發(fā)(作者：我愛幽幽)

中國歷史上的封駁制度

何勇強(qiáng) 盧敦基

封駁制度是中國古代對(duì)尚未正式起草的詔書封還詞頭或?qū)σ呀?jīng)起草成文的詔書封還并加駁正的一種制度。封駁制度以“封還詞頭”等形式制約皇帝的權(quán)力。皇帝的決定、任命、需要、想法、意見等，先由皇帝安排內(nèi)宮以正式格式和程序送到中書省，中書省召集群臣商議，如果群臣認(rèn)為不妥可直接退回。封駁制度起始于唐，至宋逐步完善成熟。封駁制度的實(shí)施對(duì)抑制君主權(quán)力起到了較好的作用。明清以后，隨著君主專制制度的加強(qiáng)，封駁制度逐漸被廢弛，退出歷史舞臺(tái)。

封駁制度的歷史淵源

后人多將唐宋時(shí)代的封駁制度追溯到漢代，清初學(xué)者顧炎武即持此說，他在《日知錄》中說：“漢哀帝封董賢，而丞相王嘉封還詔書。后漢鐘離意為尚書仆射，數(shù)封還詔書。自是封駁之事多見于史，而未以為專職也。唐制：凡詔敕皆經(jīng)門下省，事有不便，得以封還。而給事中有駁正違失之掌，著于《六典》。”（顧炎武：《日知錄》卷9）顧炎武詳細(xì)論述了從漢至明封駁制度的發(fā)展歷史。其中漢哀帝封董賢事見于《漢書·王嘉傳》的記載，謂漢哀帝時(shí)，會(huì)祖母傅太后薨，上因托傅太后遺詔，令成帝母王太后下丞相御史，益封賢二千戶，及賜孔郷侯、汝昌侯、陽新侯國。王嘉封還詔書。（《漢書》卷86《王嘉傳》）

封，封緘之意。古代臣民上書奏事，為防止泄密，密封以上，稱為“封事”。還，退回之意。顏師古為《漢書》作注，謂“卻上之于天子也”。所謂“封還詔書”，即是將皇帝下發(fā)的詔書退回給皇帝。《資治通鑒》也記述了這一事件，胡三省為通鑒作注，說“后世給舍封駁本此”，認(rèn)為王嘉封還詔書是后世封駁制度的源頭。

至于“駁”，在漢代是指駁議而言的。宋初編類書《冊(cè)府元龜》，其臺(tái)省部下專列“封駁”門，序謂：漢制：群臣上書，凡品有四，駁議其一也。蓋以號(hào)令之出，風(fēng)化攸系，或愆治典，乃傷國體，繇是執(zhí)奏抗論，正辭理奪，封還詔命，追救缺失者有矣。中代而下，政歸臺(tái)閣，機(jī)事紛委，典章盡在，夙夜出納，周旋慎重，其或上之所舉，或違於道，乃至官人之非稱，法制之繆戾，壅求賢之路，失任刑之極，禮文差，僭德義隳廢，撓賞罰之柄，興冤滯之嘆，權(quán)寵交構(gòu)，災(zāi)謫創(chuàng)見，利非均濟(jì)，信或未孚，莫不罄竭忠懇，敷陳要道，謇諤持正，激切指事，冀感悟於時(shí)王，用杜塞於未然，無害於成，不遠(yuǎn)而復(fù)。

可見，封駁制度雖至宋達(dá)到極盛，然則，在宋人心目中，封駁之“駁”，其源頭在于漢代的駁議。《獨(dú)斷》謂：“有疑事，公卿百官會(huì)議，若臺(tái)閣有所

正處，而獨(dú)執(zhí)異意者，曰駁議。”但在漢朝，封還詔書，除王嘉事件外，還有東漢鐘離意，說漢明帝“性褊察，好以耳目隱發(fā)為明，故公卿大臣數(shù)被詆毀。……朝廷莫不悚栗，爭為嚴(yán)切，以避誅責(zé)；唯意獨(dú)敢諫爭，數(shù)封還詔書。”（《后漢書》卷42《鐘離意傳》）這兩件事，都只能算是特例。這樣的駁議，不僅漢代有很多實(shí)例，后世也屢見不鮮，因?yàn)椴]有專門的官職，“公卿百官”皆可為之，與唐宋的封駁制度存在著很大差異。

封駁制度的發(fā)展階段

封駁制度的發(fā)展大概經(jīng)歷了這樣幾個(gè)歷史階段：唐前期醞釀階段。唐初，“給事中掌侍奉左右，分判省事。凡百司奏抄，侍中審定，則先讀而署之，以駁正違失。凡制敕宣行，大事則稱揚(yáng)德澤，褒美功業(yè)，覆奏而請(qǐng)施行；小事則署而頒之。”（《唐六典》卷8）可見，對(duì)于“制敕宣行”，給事中覆奏和簽署的權(quán)力。唐太宗時(shí)甚至出現(xiàn)拒絕簽署的情況，當(dāng)時(shí)簡點(diǎn)使右仆射封德彝等，想把十八歲以上的中男簡點(diǎn)入軍。“敕三四出，（魏）征執(zhí)奏以為不可”。封德彝重奏：“今見簡點(diǎn)者云，次男內(nèi)大有壯者。”唐太宗怒，乃出敕：“中男已上，雖未十八，身形壯大，亦取。”征仍拒絕簽署。但這種拒絕簽署與封駁制度下的封還詔書還有較大差距。

開元十九年（公元731年），唐玄宗又出臺(tái)新的規(guī)定：“加階入三品，并授官及勛封甲，并諸色闕等進(jìn)畫。出至門下省重加詳覆。有駁正者，便即落下墨涂訖，仍於甲上具注事由，并牒中書省。”（《唐會(huì)要》卷56）當(dāng)時(shí)給事中有了新權(quán)力，即是對(duì)詔敕進(jìn)行“駁正”，駁正的方式是對(duì)詔敕涂改。詔書雖然被駁正了，但沒有被“封還”，被涂改后仍繼續(xù)頒行。這種駁正，就是“至門下省重加詳覆”的過程，究其實(shí)質(zhì)，仍屬《唐六典》所說的“覆奏而請(qǐng)施行”，而非“封還”。因此，這一時(shí)期只能稱為封駁制度的準(zhǔn)備時(shí)期，是封駁制度的醞釀階段，封駁制還沒有正式形成。

唐中期以后的給事封駁。給事封駁的正式實(shí)施年月已不可考，但最遲在唐德宗時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)，如據(jù)《舊唐書》卷十三本紀(jì)的幾則記載：“以浙東團(tuán)練副使齊總為衢州刺史，總以橫賦進(jìn)奉希恩，給事中許孟容封還制書。”“以嶺南節(jié)度掌書記、試大理評(píng)事張正元為邕州刺史、御史中丞、邕管經(jīng)略使，給事中許孟容以非次遷授，封還詔書。”此后，有關(guān)“封還詔書”或“封還制書”的記載屢見于史書。

最遲到唐文宗時(shí)封駁制度已經(jīng)制度化。據(jù)《唐會(huì)要》記載，開成三年（公元838年）八月敕：“給事中封駁制敕，宜令季終具所駁聞奏。如無，亦宜聞奏。”（《唐會(huì)要》卷56）要求給事中對(duì)封駁的詔敕按季度進(jìn)行總結(jié)，也說明給事封駁制度已經(jīng)制度化了。這種制度雖以“封駁”為名，但其重點(diǎn)和本質(zhì)在于“封”而非“駁”。

宋初的知給事中事。唐末隨著朝政日衰，政局動(dòng)蕩，給事封駁制度走向廢弛。宋朝建立，原來三省六部制下的官職，僅保留著名稱，稱為寄祿官。

原三省六部制下的官職大多有名無實(shí)，形同虛設(shè)。當(dāng)然，這些部門也沒有完全被廢棄，而是以“權(quán)”“知”“判”等方式，或多或少地存在著。宋太宗時(shí)設(shè)立的“知給事中事”即是其中之一。淳化四年（公元993年）六月，柴成務(wù)與魏庠同知給事中事，“凡制敕有所不便者，宜準(zhǔn)故事封駁以聞”。（李燾《續(xù)資治通鍳長編》卷34）但這個(gè)“知給事中事”只存在了三個(gè)月，同年九月，宋太宗即將之罷廢。因此，所謂知給事中事，充其量只是給事封駁制度歷史上一個(gè)過渡階段。

北宋的門下封駁司。宋朝原有通進(jìn)、銀臺(tái)二司，隸屬于樞密院，為詔敕、奏章的出納機(jī)構(gòu)。宋太宗淳化四年（公元993年）八月十八日，命樞密直學(xué)士向敏中、張?jiān)佂c(diǎn)檢銀臺(tái)、通進(jìn)二司公事，將通進(jìn)銀臺(tái)司從樞密院分離出來。同年九月，廢知給事中事，而以設(shè)封駁司隸銀臺(tái)。（《宋會(huì)要輯稿》職官2之26）次年四月，以金部員外郎謝泌當(dāng)通進(jìn)銀臺(tái)司封駁公事。至此，通進(jìn)銀臺(tái)司下的封駁制度正式建立。咸平四年（公元1001年）改名為門下封駁司。但門下封駁司的作用卻非常有限，如司馬光之父司馬池曾進(jìn)言，“今門下雖有封駁之名，而詔書一切自中書下，非所以防過舉也。”（李燾《續(xù)資治通鍳鑒長編》卷107）又一代名臣包拯也曾上奏說：“竊睹國家循舊例置門下封駁司，以近臣兼領(lǐng)。未嘗見封一敕、駁一事，但有封駁之名，而無封駁之實(shí)，因循不振，豈不惜哉。”（包拯《包孝肅奏議》卷2）

元豐改制后的給舍封駁。宋神宗依《唐六典》重行三省六部之制。元豐五年（公元1082年）一月，原隸通進(jìn)銀臺(tái)司的門下封駁司劃歸門下省的封駁房。不久又罷封駁房，設(shè)立門下后省，以給事中統(tǒng)領(lǐng)門下后省，而將封駁職事劃歸給事中，而原來的通進(jìn)司也歸給事中管轄。至此，宋朝恢復(fù)了唐朝后期的給事封駁制度。因元豐改制后的給事中職權(quán)較唐代已經(jīng)大為擴(kuò)大，它不僅統(tǒng)轄管轄通進(jìn)司，并管轄進(jìn)奏院，因此給事封駁制度也發(fā)揮了較大作用。

但元豐改制后封駁制度最大的變化卻不是恢復(fù)唐朝后期的給事封駁，而是將中書舍人“封還詞頭”制度化。

封還詞頭，又稱繳詞頭，繳還詞頭。根據(jù)宋制，有關(guān)官吏除授、拜將命相、征伐號(hào)令等重要詔書由翰林學(xué)士草制，由宮中直接發(fā)布，稱為內(nèi)制，中書舍人起草的詔敕通過中書門下發(fā)布，稱為外制。宋前期中書舍人不實(shí)任其職，而由知制誥、直舍人院掌外制。有關(guān)人員除授的外制，通常做法是，各部門將除目送中書作詞頭，付舍人院草制。北宋時(shí)出現(xiàn)了知制誥或中書舍人封還詞頭的現(xiàn)象。其事始于宋仁宗時(shí)劉從德妻王氏封遂國夫人，富弼時(shí)任知制誥，“繳還詞頭，封命遂寢”。蘇轍在《龍川別志》中記述這件事時(shí)說：“唐制，惟給事中得封還詔書，中書舍人繳詞頭蓋自鄭公始。”（蘇轍《龍川別志》卷下）北宋封還詞頭是從富弼開始的，此后屢見于史。

蘇頌曾在熙寧三年（公元1070年）上奏講到中書舍人封還詞頭的一些規(guī)定，說：“自來本院凡有中書送到詞頭，并是當(dāng)制舍人奉行。唯是當(dāng)制日曾封還詞頭，其詞頭再下，若元封還之官卻再當(dāng)日，即轉(zhuǎn)送以次官命詞。”

可見在宋神宗熙寧年間，已有關(guān)于封還詞頭的詳細(xì)規(guī)定。又據(jù)《神宗正史·職官志》：“中書舍人四人，正四品，掌為制詞，授所宣奉詔旨而行之。分治六房，隨房當(dāng)制。若有失當(dāng)，則論奏，封還詞頭。國初，與給事中為所遷官，實(shí)不任職。復(fù)置知制誥及直舍人院，主行辭命。及修官制，遂以實(shí)正名。”（《宋會(huì)要輯稿》職官3之15）可見到宋神宗，中書舍人封還詞頭已經(jīng)制度化。中書舍人封還詞頭與給事中封還詔書非常相似，但也存在著很大差別。給事中封還詔書是針對(duì)已經(jīng)起草的詔書，發(fā)生在詔簽署書頒發(fā)這一環(huán)節(jié)；中書舍人封還詞頭則發(fā)生在詔書起草的環(huán)節(jié)。中書舍人封還詞頭制度的實(shí)施，使封駁制度更加完善。自此之后，封駁制度開始被稱為“給舍封駁”，或稱“給舍繳駁”。也正是在此之后，中國的封駁制度從給事封駁走到給舍封駁階段，封駁制度與臺(tái)諫制度一起成為宋王朝中央決策體制的兩大制約與監(jiān)督系統(tǒng)。誠如南宋初年左諫議大夫曾統(tǒng)所言：“命之未下，則有給舍封駁。及其既出，則有臺(tái)諫論列，其為過舉鮮矣。”（《宋會(huì)要輯稿》職官8之51）

封駁制度的歷史作用與局限性

封駁制度的實(shí)施，有其歷史進(jìn)步意義。從大的方面來講，它能在一定程度上限制封建君王的權(quán)力，對(duì)君主權(quán)力具有一定的監(jiān)督作用。著名歷史學(xué)家吳晗在《歷史上的君權(quán)的限制》一文中說，封駁制度，包括中書舍人封還詞頭與給事中封駁詔敕，“如兩者官都能稱職，堅(jiān)決地執(zhí)行他們的職權(quán)，便可防止君主的過失和政治上的不合法行為”。（《吳晗文集》第三卷，北京人民出版社1988年版，第25—26頁）在中國封建社會(huì)歷史上，宋王朝的言論自由度和開明程度相對(duì)較高，封駁制度的成熟與完善無疑是一個(gè)重要原因。

而且，唐宋時(shí)代的詔敕雖以皇帝的名義發(fā)布，但其制定實(shí)施，則由中書門下進(jìn)行，因此封駁制度的實(shí)施對(duì)限制相權(quán)尤能起到積極作用。這是封建君主樂見其成的，也是唐宋時(shí)期封駁制度能大行其道的原因。唐初封駁制度雖然還沒有正式形成，但唐太宗李世民非常重視三省之間的權(quán)力制衡。貞觀元年（公元627年），唐太宗對(duì)黃門侍郎王珪說：“中書所出詔敕，頗有意見不同，或兼錯(cuò)失而相正以否。元置中書、門下，本擬相防過誤。”（吳兢《貞觀政要》卷2）唐太宗還曾對(duì)群臣說：“中書、門下、機(jī)要之司，詔敕有不便者，皆應(yīng)論執(zhí)。比來唯睹順從，不聞違異。若但行文書，則誰不可為，何必?fù)癫乓玻　狈啃g等皆頓首謝。（《資治通鑒》卷193）

到宋朝建立，自宋太祖而下，歷代皇帝都非常重視對(duì)宰相權(quán)力的制約。宋朝對(duì)相權(quán)的實(shí)施分割，立樞密院以分其軍權(quán)，又設(shè)三司使以分其財(cái)權(quán)。而且，自唐后期至宋，翰林學(xué)士在決策中的地位日漸突出，凡拜免將相，號(hào)令征伐，皆由翰林學(xué)士草制，號(hào)為“內(nèi)相”，實(shí)際上分割了宰相的決策權(quán)。給事中、中書舍人行使封駁之權(quán)，兩者在唐初三省體制下本是三省的屬官，也就是宰相本身的下級(jí)官員，但隨著三省體制的廢弛與中書門下體制的確立，給事中與中書舍人實(shí)際上已經(jīng)從中書門下獨(dú)立出來，反過來對(duì)宰相的決策權(quán)

進(jìn)行牽制和監(jiān)督。宋真宗時(shí)宰相王旦曾對(duì)宋真宗說：“今之封駁與古不同，蓋除授差使，大小悉稟圣旨，進(jìn)熟畫可，始降詔命。其檢會(huì)舛誤，實(shí)亦有之，頒下四方，誠為不當(dāng)。封駁司能詳奏厘正，乃裨臣等不逮。”可見王旦對(duì)封駁司抑制相權(quán)的作用有清醒的認(rèn)識(shí)。（《宋會(huì)要輯稿》職官10之2）

由于封駁制度是針對(duì)封建朝廷的決策機(jī)制而設(shè)立的，因而對(duì)封建王朝正確決策、避免政令失當(dāng)能起一定的糾正作用。如據(jù)《宋史》記載，蘇軾知杭州時(shí)，“訴浙西災(zāi)潦甚苦”。當(dāng)時(shí)賈易與楊畏、安鼎論軾“姑息邀譽(yù)，眩惑朝聽，乞加考實(shí)”。詔下，給事中范祖禹“封還之，以謂正宜闊略不問，以活百姓”。（《宋史》卷355《賈易傳》）又如，南宋初某個(gè)冬至節(jié)，旨下禮部，取度牒四百充賜予。晏敦復(fù)奏：“兵興費(fèi)廣，凡可助用度者尤當(dāng)惜，矧兩宮在遠(yuǎn)，陛下當(dāng)此令節(jié)，欲奉一觴為萬歲壽不可得，有司乃欲舉平時(shí)例行慶賜乎？”宋高宗被迫取消詔令。（《宋史》卷381《晏敦復(fù)傳》）

從封駁制度的事例來看，大部分封駁都是針對(duì)人事任免問題而發(fā)的，因此在糾正“除授非人”上的作用更為顯著。宋熙寧三年（公元1070年），王安石想任用他的學(xué)生李定為太子中允、權(quán)監(jiān)察御史里行，時(shí)宋敏求、蘇頌、李大臨三人為知制誥，堅(jiān)決反對(duì)，封還詞頭，被世人尊稱為“熙寧三舍人”。（《宋史》卷329《李定傳》）

當(dāng)然，中國封建時(shí)代的封駁制度也有它的歷史局限性。首先是在制度上，封駁僅對(duì)“外制”發(fā)生作用，在政治生活中更為重要的“內(nèi)制”由翰林學(xué)士起草，直接從宮中發(fā)出，根本不受封駁制度的制約。其次，封建君主常常避開正常的詔敕發(fā)布程序，直接發(fā)號(hào)施令，如唐朝有所謂的墨敕斜封，宋徽宗濫用“御筆”行下，在此情況下，封駁制度便形同虛設(shè)了。

更為嚴(yán)重的是，到南宋中期以后，給事中與中書舍人的職責(zé)日漸趨同，他們的論駁對(duì)象越來越多地指向有司百官的章奏，而非朝廷頒發(fā)的詔敕。到明代以后，給事中雖存“封駁”之名，但與唐宋時(shí)代的封駁已經(jīng)大異其趣了。它實(shí)際上有“駁”無“封”，所駁的對(duì)象也是百官奏章而非皇帝的詔書，已完全成為一個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)而非封駁機(jī)關(guān)。