縣級(jí)人民政府設(shè)立派出機(jī)關(guān)的若干問(wèn)題

2024年3月6日發(fā)(作者：上海世博會(huì))

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２００２－４　縣級(jí)人民政府設(shè)立派出機(jī)關(guān)，存在著兩種模式：一種　“（一）辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦　是城市型政區(qū)設(shè)立街道辦事處，一種是地域型政區(qū)設(shè)立區(qū)　事項(xiàng)；（二）指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；（三）反映居民的意見(jiàn)　公所。　和要求。”顯然，《辦事處條例》規(guī)定的具體內(nèi)容透露出這　１９８６年ｌ２月２日，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下　樣兩條信息：一是街道辦事處只能設(shè)立在城市；二是街道　簡(jiǎn)稱《憲法》）中的有關(guān)規(guī)定，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常　辦事處的主要工作是與居民切身利益相關(guān)的。　務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議公布施行了《中華人民共和國(guó)地方　《地方組織法》第五十九條還規(guī)定：“縣、自治縣的人　各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱　民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府　《地方組織法》）。《地方組織法》第五十九條規(guī)定：“市轄　批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。”從法　區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可　律的定位上以及幾十年來(lái)的實(shí)踐看，縣、自治縣的派出機(jī)　以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。”從這一明　關(guān)——法定的名稱為區(qū)公所，有別于不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)　文規(guī)定中可以清楚地看出，城市型的縣級(jí)人民政府　］，按　設(shè)立的街道辦事處，盡管它的行政級(jí)別仍被定為科級(jí)，與　照一定的組織程序和要求，可以設(shè)立若干個(gè)派出機(jī)關(guān)。而　縣級(jí)市、市轄區(qū)下設(shè)的街道辦事處相類似，但它是介于　且，這些派出機(jī)關(guān)的名稱已被法律所規(guī)范，只能稱之為　縣、自治縣與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)之間的一級(jí)組織形式，負(fù)責(zé)　“街道辦事處”，不能賦予其它法律規(guī)定之外的名稱。　協(xié)調(diào)各所屬鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)之間的各類行政事務(wù)。也就是　與之相關(guān)聯(lián)的是，１９５４年ｌ２月３１日，全國(guó)人民代表大　說(shuō)，區(qū)公所管轄著數(shù)量不等的基層政權(quán)，是為最低一級(jí)政　會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《城市街道辦事處組織條　區(qū)的人民政府服務(wù)的，不直接負(fù)責(zé)居民或村民的工作。由　例》（以下簡(jiǎn)稱《辦事處條例》）　】。從法理的角度講，　于近十多年來(lái)施行了“撤區(qū)、并鄉(xiāng)、建鎮(zhèn)”工作，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)　盡管《辦事處條例》的出臺(tái)，是在現(xiàn)行《地方組織法》實(shí)　政權(quán)組織進(jìn)行了卓有成效的整建制機(jī)構(gòu)精減，使得區(qū)公所　施之前．該《地方組織法》是在修訂、完善１９５４年９月２１　失去了原有的存在意義，因而我國(guó)絕大部分區(qū)公所已被撤　日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《地方組織　銷，截至２００１年底，僅余２７個(gè)這一類型的縣或自治縣的派　法》的基礎(chǔ)上頒布的，而且關(guān)于設(shè)立街道辦事處的相關(guān)條　出機(jī)關(guān)。——區(qū)公所過(guò)去的運(yùn)動(dòng)軌跡告訴我們，這一組織　款未做實(shí)質(zhì)上的變動(dòng)，所以從法律與規(guī)定的法規(guī)等級(jí)上　形式有逐漸消失的趨勢(shì)。　看，該條例所列的全部七條文字，仍然可以視作是對(duì)上位　法《地方組織法》中有關(guān)問(wèn)題的具體化。　從管理權(quán)限上看，盡管鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)與街道辦事處　以及區(qū)公所的行政級(jí)別都是一樣的，其設(shè)立的派出機(jī)關(guān)的　其設(shè)立街道辦事處的宗旨是：“為了加強(qiáng)城市的居民１二　主體行政級(jí)別亦相類似，但就其設(shè)立的批準(zhǔn)單位來(lái)說(shuō)，它　作。密切政府和居民的關(guān)系”；街道辦事處的任務(wù)是，　們之間又存在著微妙的差異：《憲法》第一百零七條規(guī)定：　

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２０（）２－４　“省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)　是，撤銷建制鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處。即，如果設(shè)立街道辦事　域劃分。”必須指出的是，隨著物換星移，自治區(qū)作為省　處的審批單位為省級(jí)人民政府，則不會(huì)存在任何問(wèn)題，兩　級(jí)行政區(qū)域單位，其人民政府當(dāng)然與省、直轄市的人民政　者可以并行不悖，在一份省級(jí)人民政府的批復(fù)文件中，將　府一樣，同樣可以而且應(yīng)該決定所屬地域內(nèi)的“鄉(xiāng)、民族　一件事情的兩個(gè)方面一并決定之。但是，假如設(shè)立街道辦　鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。”事實(shí)上，在我國(guó)版圖的五個(gè)　事處的審批單位為地級(jí)市或自治州人民政府，則會(huì)出現(xiàn)管　少數(shù)民族自治區(qū)的地域上，有成百上千個(gè)最基層的行政區(qū)　理上的真空。省或自治區(qū)人民政府撤銷建制鎮(zhèn)后，自治州　域單位——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，自治區(qū)人民政府當(dāng)仁不讓地　或地級(jí)市人民政府才能依據(jù)法律的規(guī)定實(shí)施設(shè)立街道辦事　行使著《憲法》應(yīng)當(dāng)賦予它們的上述權(quán)力。　應(yīng)該看到的是，《地方組織法》第五十九條的規(guī)定卻與　處，從而導(dǎo)致在一定的地域、時(shí)間內(nèi)形成管理的盲區(qū)。　產(chǎn)生這一“悖論”的原因有三：一是我國(guó)的行政區(qū)劃　上述內(nèi)容略有區(qū)別，市和市轄區(qū)設(shè)立派出機(jī)關(guān)，其批準(zhǔn)單　層級(jí)一直搖擺不定——中華人民共和國(guó)建立半個(gè)多世紀(jì)以　位為市和市轄區(qū)的上級(jí)人民政府。《辦事處條例》第二條亦　來(lái)，行政區(qū)劃的層級(jí)始終處于“虛四級(jí)”與“實(shí)三級(jí)”之　規(guī)定：“街道辦事處的設(shè)立，須經(jīng)上一級(jí)人民委員會(huì)批準(zhǔn)。”　間，介于省級(jí)與縣級(jí)之間的地級(jí)行政區(qū)域，長(zhǎng)期存在著地　其實(shí)，這是一個(gè)不確切的概念，理由有二：第一，在行政　區(qū)體制和地級(jí)市并存的事實(shí)。二是我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)體系不　區(qū)劃體系中，市轄區(qū)分為兩種層級(jí)：直轄市的市轄區(qū)和地　夠完善——《憲法》等法律對(duì)于市的定位不夠明確，“較大　設(shè)區(qū)的市”、“不設(shè)區(qū)的市”等概念不清，無(wú)法　級(jí)市的市轄區(qū)。如果此處的市轄區(qū)是直轄市所屬的區(qū)，那　的市”和“么區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)的審批單位為直轄市人民政府；　確定其相關(guān)的行政級(jí)別。三是行政區(qū)劃格局已發(fā)生根本性　如果此處的市轄區(qū)是地級(jí)市所屬的區(qū)，那么區(qū)人民政府的　的變動(dòng)——近年來(lái)，隨著“地改市”工作的進(jìn)行，一些條　派出機(jī)關(guān)的審批單位則為省或自治區(qū)下屬的地級(jí)市人民政　件較好的地方開展了撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級(jí)市，實(shí)行了　實(shí)　府。第：二，鑒于《憲法》對(duì)市有多種表述形式，市事實(shí)上　市領(lǐng)導(dǎo)區(qū)、縣的管理體制，使得“虛四級(jí)”逐漸轉(zhuǎn)向“被分成地級(jí)和縣級(jí)兩個(gè)層級(jí)，存在著省或自治區(qū)直接管轄　四級(jí)”，導(dǎo)致原有的行政區(qū)劃管理體系受到一定的沖擊。　的市，以及自治州管轄的市，甚至還有不管轄任何區(qū)、縣　正是行政區(qū)劃管理中最主要的內(nèi)容行政層級(jí)的異動(dòng)，特別　的地級(jí)市，另外還有省、自治區(qū)委托地級(jí)市“代管”的縣　是中間層級(jí)的上下波動(dòng)，直接波及繼而影響到設(shè)立派出機(jī)　級(jí)市。因而，市設(shè)立派出機(jī)關(guān)的審批單位就可能出現(xiàn)兩種　關(guān)的諸多問(wèn)題。　情況，即省、自治區(qū)人民政府或者自治州人民政府。　通過(guò)對(duì)上面的論述進(jìn)行小結(jié)，我們進(jìn)一步得知，設(shè)立　　根據(jù)上述有關(guān)法律制定的《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理　縣級(jí)行政區(qū)域人民政府的派出機(jī)關(guān)，必須解決三個(gè)難題：的規(guī)定》（１９８５年１月１５日［國(guó)發(fā)］８Ｙ，以下簡(jiǎn)稱《區(qū)劃規(guī)　第一，設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的主體是否可以互換，即所有縣級(jí)行　定》），將這項(xiàng)涉及基層政權(quán)建設(shè)的工作列入行政區(qū)劃管理　政區(qū)域的人民政府，可否設(shè)立一種職能多樣的派出機(jī)關(guān)；　的范疇。盡管將其單獨(dú)列為一個(gè)條款，但仍舊采取了模糊的　第二，不管是城市型政區(qū)，還是地域型政區(qū)，其派出機(jī)關(guān)　表述方式，稱：“行政公署、區(qū)公所、街道辦事處的撤銷、更　的名稱能否適當(dāng)趨于一致，如其名稱均稱作“街道辦事　名、駐地遷移，由依法批準(zhǔn)設(shè)立各該派出機(jī)關(guān)的人民政府審　處”；第三，設(shè)立或者撤銷鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)和派出機(jī)構(gòu)，針對(duì)管　批。”之所以會(huì)出現(xiàn)如此局面，最根本的原因在于，設(shè)立派出　理權(quán)限上的錯(cuò)位，怎樣找到一個(gè)統(tǒng)一的運(yùn)行方式，使省級(jí)　機(jī)關(guān)的主體地位不一，盡管有著不同的級(jí)別之分，而主要問(wèn)　或者地級(jí)人民政府行使職權(quán)時(shí)，在審批權(quán)的問(wèn)題上不出現(xiàn)　題還是由其所在的行政區(qū)域?qū)蛹?jí)來(lái)決定的，處于行政區(qū)域　偏差，以避免在管理上打“時(shí)間差”。　層級(jí)中的第二級(jí)和位于第三級(jí)的當(dāng)然要有一定的差異。　這些情況的產(chǎn)生，對(duì)行政區(qū)劃管理方式來(lái)說(shuō)，既是一　需要注意的是，《地方組織法》第五十九條明確規(guī)定：　個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也是一個(gè)全新的課題。問(wèn)題是，隨著經(jīng)濟(jì)　縣、自治縣的人民政府設(shè)立派出機(jī)關(guān)，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直　的迅猛發(fā)展，我國(guó)的各縣級(jí)行政區(qū)域單位在各個(gè)方面都出　轄市的人民政府批準(zhǔn)。換言之，區(qū)公所的設(shè)立主體是縣和自　現(xiàn)了顯著的變化，一些地方為搞好本地的城市規(guī)劃、開　治縣，審批單位被法律所明確，為省、自治區(qū)、直轄市人　發(fā)、建設(shè)和管理工作，解決城鄉(xiāng)矛盾，理順?lè)椒矫婷娴年P(guān)　民政府。也就是說(shuō)，區(qū)公所的設(shè)立與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行　系，提高縣級(jí)政區(qū)內(nèi)的城市化水平，迫切要求將縣級(jí)人民　政區(qū)劃管理相吻合，都是由省級(jí)人民政府決定的。　政府的駐地鎮(zhèn)改設(shè)為街道辦事處。由于街道辦事處所表現(xiàn)　于是，面對(duì)上述規(guī)定，我們?cè)谛姓^(qū)劃的實(shí)際管理工　的形態(tài)是城市型的組織結(jié)構(gòu)，與當(dāng)前加速發(fā)展城市型社區(qū)　作中，不知不覺(jué)地會(huì)遇到一些意想不到的困難。因?yàn)椋O(shè)　不謀而合，因而個(gè)別的縣或自治縣亦有設(shè)立街道辦事處的　立街道辦事處一般與撤銷鎮(zhèn)的建制同時(shí)發(fā)生，通常的做法　良好愿望。但囿于現(xiàn)行法規(guī)的強(qiáng)制性限制，縣和自治縣只　●　

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２ｏ０２－４　能設(shè)立區(qū)公所，而不能設(shè)立街道辦事處。是否可以找到一　其工作方式、工作角度等也有一些變動(dòng)，因而完全可以因　個(gè)可行的“變通”辦法，人們不得而知。值得欣慰的是，　地制宜地增加其管轄的人口數(shù)量。四是從現(xiàn)今的實(shí)際情況　不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)可以依據(jù)現(xiàn)行的法規(guī)，按照相關(guān)的要　看，設(shè)立街道辦事處的主體規(guī)模較大，如果街道辦事處管　求設(shè)立若干街道辦事處。　有純粹的城市概念發(fā)生了巨大的變化，市和市轄區(qū)內(nèi)早已　轄的人ＶＩ太少，則加大了設(shè)立派出機(jī)關(guān)人民政府的管理幅　應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注的問(wèn)題是，在現(xiàn)行的行政區(qū)劃管理模式　還應(yīng)注意的是，鑒于市和市轄區(qū)的形態(tài)已經(jīng)異化，原　度，也與這一行政行為的終極目的南轅北轍。　不是完全的城市地域。如果設(shè)立街道辦事處，仍然只負(fù)責(zé)　中，通常的做法為撤銷建制鎮(zhèn)后設(shè)立街道辦事處，而擬撤　管理城市居民的工作，顯然與今天的實(shí)際情況不相吻合。　銷的鎮(zhèn)與其它鄉(xiāng)、鎮(zhèn)相比，其人口規(guī)模在當(dāng)?shù)匾话闾幱凇Q一句話來(lái)說(shuō)，各設(shè)立街道辦事處的主體行政區(qū)域，其設(shè)　中、上游水平，由此必然產(chǎn)生一個(gè)最直接的問(wèn)題：撤銷一　立的街道辦事處將不只管理城市居民，而且還包含一部分　個(gè)建制鎮(zhèn)后，設(shè)立幾個(gè)街道辦事處才是適宜、合理的？特　農(nóng)業(yè)人ＶＩ。于是很自然地產(chǎn)生這樣一個(gè)問(wèn)題：什么樣的情　別是那些縣級(jí)市和市轄區(qū)的人民政府駐地鎮(zhèn)，人ＶＩ規(guī)模有　況設(shè)立街道辦事處才是適宜的呢？　的甚至超過(guò)１０萬(wàn)人，如果只設(shè)立一個(gè)街道辦事處，顯然背　對(duì)此，通過(guò)對(duì)各地的調(diào)查研究，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的行　離了開展這項(xiàng)工作的初衷。為此，我個(gè)人的建議是，如果　政管理實(shí)際，我個(gè)人的意見(jiàn)是，街道辦事處的設(shè)立應(yīng)當(dāng)重　該地域的人ＶＩ規(guī)模確實(shí)較多，在不增加行政編制和人員數(shù)　點(diǎn)考慮該地域的三項(xiàng)內(nèi)容：城市化水平、建成區(qū)面積和經(jīng)　量的前提下，以設(shè)立兩個(gè)街道辦事處為宜。這樣，既便于　濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。第一，城市居民的人ＶＩ數(shù)量——在一個(gè)限定　上級(jí)主管部門的協(xié)調(diào)和管理，也利于兩個(gè)辦事處之間的良　的地域內(nèi)，盡管可以不同程度地包括一部分非城市居民，　性競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，絕不能假設(shè)立街道辦事處之　但城市人ＶＩ應(yīng)該達(dá)到一定的數(shù)量，而且占有的比例應(yīng)較　機(jī)，行增加行政編制和人員之實(shí)，那樣的話，就與國(guó)家地　　高，是否達(dá)到５０％以上這一硬性規(guī)定值得考慮。第二，城　方機(jī)構(gòu)改革總的精神背道而馳了。市的發(fā)展?fàn)顩r——擬設(shè)立街道辦事處的一般法則是，城市　另外，撤銷鎮(zhèn)的建制，設(shè)立街道辦事處，還涉及許多　的各項(xiàng)功能較為齊全、完備，需要通過(guò)設(shè)立派出機(jī)關(guān)來(lái)　必須辦理的善后事項(xiàng)，最主要的有：公民的選舉權(quán)與被選　“經(jīng)營(yíng)”城市，所以要求建成區(qū)有一定的規(guī)模，以期在未　舉權(quán)的落實(shí)，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移與交接，行政工作人員的選任與　來(lái)的建設(shè)中獲得更大的便利和優(yōu)勢(shì)，在發(fā)展中得到更多的　安置，行政管轄區(qū)域的劃分與界定，行政管理職能的重新核　好處和效果。第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要——這里包含兩方面　定與分工……這些工作都要有計(jì)劃、有步驟、有方式、有　　的內(nèi)容，一是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，二是未來(lái)的發(fā)展前　組織地予以進(jìn)行，以避免出現(xiàn)事倍功半的不良結(jié)果。景，二者的綜合要求奠定了設(shè)立街道辦事處的基本基調(diào)，　勢(shì)，特別是應(yīng)重點(diǎn)考慮設(shè)立派出機(jī)關(guān)的主體行政單位的因　工作就成為多此一舉的“雞肋”。　別于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，我的意思是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)　最后，提出一個(gè)不成熟的建議：于時(shí)機(jī)成熟之際，通　同類項(xiàng)”——設(shè)立的派出機(jī)關(guān)統(tǒng)一稱為“街道辦事處”，　權(quán)的運(yùn)用統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)，有利于派出機(jī)關(guān)的實(shí)際運(yùn)　總而言之，縣級(jí)人民政府設(shè)立派出機(jī)關(guān)，是一項(xiàng)牽涉　即必須在經(jīng)濟(jì)上達(dá)到相當(dāng)?shù)乃疁?zhǔn)，且有著良好的發(fā)展態(tài)　過(guò)修改相關(guān)的法規(guī)，在確定設(shè)立派出機(jī)關(guān)時(shí)，實(shí)行“合并　素，能否起到促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的確切作用？否則這一　審批單位都為省級(jí)人民政府。這樣做的好處是，行政管理　　從人ＶＩ規(guī)模的角度講，街道辦事處的人ＶＩ數(shù)量應(yīng)當(dāng)有　作，可以調(diào)動(dòng)上下各層面的積極性。管轄的人ＶＩ數(shù)量。理由有四：一是我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為地域型　面較廣的工作，必須慎重、穩(wěn)妥、有序地進(jìn)行，只有妥善　的基層行政區(qū)域單位，人ＶＩ規(guī)模一般較小，大多在２萬(wàn)人　把握、科學(xué)決策、合理實(shí)施，才能順理成章地達(dá)到人們的　　左右，從長(zhǎng)期的實(shí)踐上看，人ＶＩ偏少不利于其自身的生存　期望值，獲得事半功倍的最佳效果。與發(fā)展。二是擬設(shè)立街道辦事處的地方，一般人ＶＩ密度較　注：　１包括個(gè)別既不轄區(qū)也不管縣．或者只轄縣但不設(shè)區(qū)　的地級(jí)市，如廣東省的中山市、海南省的三亞市和　浙江省的湖州市。　高，居民和農(nóng)民的生活區(qū)域面積較小，非常便于必要的行　政管理，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大街道辦事處的管轄人ＶＩ，有利于提高　辦事效率，降低管理成本，發(fā)揮派出機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)作用。三　是設(shè)立街道辦事處以后，街道辦事處的職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政　２民政部法規(guī)辦公室編．《常用民政法規(guī)選編》．中國(guó)法　制出版社．２０００．３．３１９　府的職能相比，有了從量到質(zhì)的變化，不僅部分工作事項(xiàng)　上交設(shè)立派出機(jī)關(guān)的人民政府，而且居民的自治組織亦實(shí)　行了社區(qū)管理｜３］，使其工作內(nèi)容、工作難度等有所減少，　３丁超．《城市社區(qū)管理體制改革設(shè)想——城市社區(qū)研　究之四》．《中國(guó)方域一行政區(qū)劃與地名》，２００１（６）　（本文作者：２００１２６．上海浦東耀華路８１５號(hào)）