基于預(yù)算軟約束理論的高校過度負(fù)債行為分析

2024年3月8日發(fā)(作者：壽延)

基于預(yù)算軟約束理論的高校過度負(fù)債行為分析

當(dāng)前高校巨額債務(wù)問題已經(jīng)成為影響我國公共財(cái)政安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的一大隱患。為了探求高校過度負(fù)債行為的成因，本文以預(yù)算軟約束理論為基本的分析框架，從內(nèi)生性和外生性兩個(gè)方面對我國高校的過度負(fù)債行為的制度成因進(jìn)行了理論分析，從而得出結(jié)論：高校的過度負(fù)債實(shí)際上是中央政府、地方政府、商業(yè)銀行與高校管理者各有期待、相互作用的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：高校債務(wù) 預(yù)算軟約束 外生性解釋 內(nèi)生性解釋

自1999年高校擴(kuò)招以后，高校發(fā)展受到了原有的校區(qū)規(guī)模等因素的制約，許多高校開始舉債建新校區(qū)。中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2006年：中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測》顯示，截至2005年底，全國公辦高校貸款余額約為1500億元至2000億元。根據(jù)財(cái)政部的相關(guān)報(bào)道，高校的賬面固定資產(chǎn)大概是5000億元，債務(wù)規(guī)模將近其賬面資產(chǎn)的一半，已嚴(yán)重影響到高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和進(jìn)一步發(fā)展。高等教育是一種典型的準(zhǔn)公共品，政府是高校的主要投資者和所有人，債務(wù)所引發(fā)高校的財(cái)務(wù)危機(jī)以及社會(huì)危機(jī)最終必然轉(zhuǎn)化為財(cái)政負(fù)擔(dān)，對公共財(cái)政安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行造成極大的隱患。在這種背景下，切實(shí)把握高校的負(fù)債狀況，分析其成因及影響已經(jīng)成為當(dāng)前我國高等教育財(cái)政研究中一個(gè)亟需探討的現(xiàn)實(shí)問題。

當(dāng)前關(guān)于高校債務(wù)問題的研究，國內(nèi)學(xué)者多是進(jìn)行了綜合的多因素分析，主要集中在對政府、銀行和高校的責(zé)難和勸告上，如高等教育經(jīng)費(fèi)投入不足；金融系統(tǒng)管理與具體操作上存在的漏洞；高校盲目擴(kuò)大規(guī)模、法人治理結(jié)構(gòu)不健全和內(nèi)部管理問題等方面。這種分析范式似乎能夠全面地探討問題，從而得到一個(gè)解決問題的綜合方略，但卻無法探求造成高校債務(wù)危機(jī)的根源以從根本上解決問題。制度決定行為，筆者認(rèn)為我國高校的過度負(fù)債行為是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)背景下特定制度作用的結(jié)果。因此，本文側(cè)重于運(yùn)用預(yù)算軟約束理論來探討高校的過度負(fù)債行為制度成因。

預(yù)算軟約束理論與高校過度負(fù)債

（一）預(yù)算軟約束理論的一般內(nèi)涵

預(yù)算約束，簡單地說就是經(jīng)濟(jì)行為當(dāng)事人在進(jìn)行購買、投資等經(jīng)濟(jì)決策時(shí)所面臨的來自資金來源方面對資金支出的一種約束。事實(shí)上，有些經(jīng)濟(jì)組織的預(yù)算約束不是硬的，而是軟的。預(yù)算軟約束（SBC）是匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈于1980

年在分析社會(huì)主義國家國有企業(yè)行為時(shí)首先提出的一個(gè)概念，它是指社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)一旦發(fā)生虧損或面臨倒閉時(shí)，國家或政府通常都要通過追加投資、減稅或提供其他形式的救助補(bǔ)貼的方法，使之不被市場所淘汰或清算，而國有企業(yè)的經(jīng)營者通常也會(huì)預(yù)期得到國家的財(cái)政支持。

科爾奈后來在討論有關(guān)預(yù)算軟約束產(chǎn)生的原因時(shí)，認(rèn)為存在內(nèi)生和外生兩種解釋（Kornai，1998）。外生性解釋將預(yù)算軟約束的原因歸于各種外生因素，如社會(huì)主義國家的父愛主義，國家追求就業(yè)目標(biāo)，或領(lǐng)導(dǎo)人獲取政治上的支持等。內(nèi)生性解釋將預(yù)算軟約束視為一種內(nèi)生性現(xiàn)象，起因于時(shí)間不一致性問題，即對一個(gè)未完工的、無效率的投資項(xiàng)目追加投資，其邊際收益可能大于項(xiàng)目廢棄產(chǎn)生的邊際成本（Dewatripont and Maskin，1995）。在隨后的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，許多學(xué)者以預(yù)算軟約束為基本理論框架引入新的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法，對這一現(xiàn)象有了進(jìn)一步的探討和擴(kuò)展。

（二）高校過度負(fù)債行為的主要特征

債務(wù)數(shù)額大。中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2006年：中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測》顯示，截至2005年底，中國公辦高校的銀行貸款余額已達(dá)到2000多億元，超過2003年全國普通高校教育經(jīng)費(fèi)的總和。2006年廈門大學(xué)教授鄔大光的一項(xiàng)調(diào)研表明，公辦高校貸款規(guī)模高達(dá)2000～2500億元。各個(gè)高校的校均負(fù)債金額也非常大。全國1900余所高校中絕大多數(shù)程度不同地有債務(wù)，多的數(shù)十億，少的也在億元以上。巨額高校債務(wù)已經(jīng)嚴(yán)重影響到高校的可持續(xù)發(fā)展。

債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。全國公立高校債務(wù)的主要形式是商業(yè)銀行貸款，并且很多地方高校的債務(wù)為商業(yè)銀行短期貸款。從廣義上說，各個(gè)高校在辦學(xué)過程中形成的、能以貨幣計(jì)量并將以資產(chǎn)、勞務(wù)或新的負(fù)債予以償還的經(jīng)濟(jì)責(zé)任都是債務(wù)。就各地方高校而言其債務(wù)主要是銀行貸款，不少高校因大規(guī)模進(jìn)行基建而使債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。有關(guān)調(diào)查顯示，高校短期貸款占貸款余額的 60%以上，短期內(nèi)的還貸壓力令高校陷入嚴(yán)重經(jīng)費(fèi)危機(jī)。

一定數(shù)量的隱性負(fù)債。高校負(fù)債從形式上看主要有兩種類型：顯性負(fù)債和隱性負(fù)債。顯性負(fù)債是指法律或合同所確定的高校債務(wù)。隱性債務(wù)是指表面上學(xué)校不將其列入債務(wù)，但卻存在一些債務(wù)關(guān)系。其典型形式就是工程未付款項(xiàng)目，一些在建項(xiàng)目是基建單位先墊付的資金。幾乎所有高校都有工程未付資金，而高校自身在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)并不將其視為債務(wù)。另外一種形式是校內(nèi)集資，多是學(xué)校從教職員工那里通過“高息攬儲”得到的。其操作方式有直接違規(guī)的，也有通過合規(guī)的委托理財(cái)形式，但作為學(xué)校債務(wù)卻并不被重視。還有一種形式是學(xué)校基金或資金被提前使用與推后發(fā)放。如項(xiàng)目未做完的科研經(jīng)費(fèi)被學(xué)校同意調(diào)配使用；學(xué)校推遲發(fā)放或集中在后期發(fā)放教職工福利津貼；引進(jìn)人才時(shí)承諾的各種待遇必須在服務(wù)期內(nèi)分年度兌現(xiàn)等。

上述特征表明高校在不計(jì)后果地盲目擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，這種過度負(fù)債行為主觀上的動(dòng)機(jī)在于預(yù)期能夠得到國家財(cái)政支持，實(shí)際上是在變相爭取投入。而事實(shí)上，隨著高校債務(wù)問題的日益凸顯，為了化解高校的財(cái)務(wù)危機(jī)和由此可能引發(fā)的社會(huì)

危機(jī)，各級政府都已采取了一些救助措施。2007年9月教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，從根本上來說，要加大財(cái)政投入——準(zhǔn)備將來從中央財(cái)政到地方財(cái)政都增加對高校的生均撥款投入，逐步償還基本建設(shè)債務(wù)； 尋求銀行界的支持，將把一部分短期的銀行貸款轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期貸款；同時(shí)，也要求各學(xué)校在各地方政府的支持下，采取一系列重要的措施償還債務(wù)，比如進(jìn)行土地置換。高校事先的過度負(fù)債與政府事后的救助說明預(yù)算軟約束不僅存在于國有企業(yè)等營利性組織中，在大學(xué)等非營利性組織中也大量存在。所以，我國公立高校過度負(fù)債的根源在于高校的預(yù)算軟約束。

制度決定行為，預(yù)算軟約束為高校的過度負(fù)債行為的研究從制度上提供了一個(gè)新的視角。本文將嘗試運(yùn)用預(yù)算軟約束理論，從外生性和內(nèi)生性兩個(gè)方面對我國高校的過度負(fù)債行為進(jìn)行分析，以探求其制度性根源。

外生性解釋

經(jīng)濟(jì)理論所指的外生性是指在一個(gè)經(jīng)濟(jì)模型中，某一經(jīng)濟(jì)變量在一定的時(shí)期中不隨模型內(nèi)變量的變化而變化。因此，本文對高校過度負(fù)債行為的外生性解釋主要側(cè)重于從體制的角度進(jìn)行分析。

（一）政府的父愛主義

科爾奈認(rèn)為”父愛主義是預(yù)算約束軟化的直接原因”（1980）。他用父愛主義來概括國家與企業(yè)之間的關(guān)系，并將這種關(guān)系與父母和子女之間的關(guān)系進(jìn)行類比。認(rèn)為國家之所以會(huì)拯救即將破產(chǎn)的企業(yè)，是因?yàn)樗辉敢獬袚?dān)因?yàn)槠髽I(yè)倒閉所帶來的后果。本文認(rèn)為這一分析視角也可以用來分析國家和公立高校之間的關(guān)系。作為公立高校唯一的所有者，政府對公立高校無疑也存在“父愛情結(jié)”。一旦公立大學(xué)遇到財(cái)務(wù)困難，政府就會(huì)采用各種手段和方法給予救助。也就是說政府實(shí)際上為高校提供了隱性擔(dān)保，銀行之所以意愿為高校提供巨額貸款，就是因?yàn)橄嘈鸥咝Ｒ坏┟媾R財(cái)務(wù)危機(jī)，政府將會(huì)是最終的“埋單者”。所以，政府的父愛主義情結(jié)是造成高校過度負(fù)債行為的直接原因。

（二）政府官員的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

政府官員是由選民投票選出代表他們進(jìn)行公共決策的。作為理性的經(jīng)濟(jì)人，他們不僅追求更高的薪水、津貼等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，同時(shí)也追求聲譽(yù)、任免權(quán)和晉升機(jī)會(huì)等非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這些往往與政府規(guī)模聯(lián)系在一起，因而官員具有擴(kuò)張政府規(guī)模、追求預(yù)算支出最大化的動(dòng)機(jī)（朱柏銘，2003）。公立高校的管理者實(shí)際上也是政府官員，為實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)，公立高校的管理者及其上級都具有擴(kuò)大高校規(guī)模的動(dòng)機(jī)。

當(dāng)前一些地方政府為擴(kuò)大城市規(guī)模，頻頻出臺政策鼓勵(lì)高校搬遷擴(kuò)建新校區(qū)，借此帶動(dòng)城市發(fā)展，提高新園區(qū)周邊土地的商業(yè)價(jià)值，進(jìn)而獲取土地收益。所以，他們對大學(xué)擴(kuò)張之風(fēng)推波助瀾也是出于政績考慮。由于政府官員對高校的直接或間接控制，導(dǎo)致大學(xué)原有的發(fā)展能力受到一定影響時(shí)，作為回報(bào)，政府官員會(huì)通過預(yù)算軟約束，比如財(cái)政補(bǔ)貼、軟稅收、軟銀行信貸等手段向高校實(shí)施救助。所以，政府不可能向公立高校作出可置信承諾，即當(dāng)高校陷入財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，它不會(huì)設(shè)法拯救。這種軟的預(yù)算約束必然會(huì)助長高校的過度負(fù)債行為。

（三）公立高校的政策性負(fù)擔(dān)

高校過度負(fù)債和其政策性負(fù)擔(dān)密切相關(guān)。1999年“擴(kuò)招”以后，高校年招生人數(shù)由100余萬升至500余萬，短期內(nèi)我國高等教育的總體規(guī)模便躍居世界首位。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年底，我國的高等學(xué)校數(shù)為2300余所，在校大學(xué)生總數(shù)已經(jīng)超過了2300萬人，高等教育毛入學(xué)率提高到21%， 提前進(jìn)入了國際公認(rèn)的“高等教育大眾化”發(fā)展階段。高校擴(kuò)招是國家基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的一個(gè)決策，但沒有給予相對應(yīng)的財(cái)政投入。

從高等教育的經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，雖然國家財(cái)政性撥款總額在增加（由1993年的154.6億元增加到2004年的943億元），但其占高校經(jīng)費(fèi)收入的比例卻急遽下降（由92％下降到47％）；生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)的增長勢頭出現(xiàn)停滯，甚至下滑（由1993年的3846元增加到1999年的7303元，2004年降至5344元），同時(shí)，國家對高校的基建投入也是嚴(yán)重缺位；擴(kuò)招后，高校的另一重要的收入來源就是學(xué)費(fèi)收入（從1993年的6％增加到2004年的32％），來自捐集資、校辦產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益等其他方面的收入都非常有限（北京大學(xué)課題組，2007）。在國家投入缺位和高校內(nèi)源融資能力有限的背景下，為實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張，高校不得不求助于銀行。所以，我國高等教育的大眾化實(shí)際上是在國家財(cái)政投入不足，高校自身發(fā)展能力有限的背景下完成的。也就是說，政策性負(fù)擔(dān)是導(dǎo)致當(dāng)前高校的巨額債務(wù)的直接原因之一，政府對政策性負(fù)擔(dān)負(fù)有責(zé)任。

內(nèi)生性解釋

內(nèi)生性解釋即在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部，從不同經(jīng)濟(jì)主體個(gè)人利益最大化的角度來探討高校過度負(fù)債行為發(fā)生的機(jī)制。

（一）信貸市場的高度集中

Dewartripont和Maskin（1995）認(rèn)為當(dāng)投資者無法事先獲得貸款項(xiàng)目的贏利性的全部信息時(shí)，分散的信貸市場有助于提高投資效率；而集權(quán)式信貸市場中，對項(xiàng)目的選擇不太嚴(yán)格，預(yù)算約束趨于軟化，投資效率低。我國的信貸市場基本上是一個(gè)典型的寡頭壟斷市場，截至2006年底，國有商業(yè)銀行的總資產(chǎn)占銀行

業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的51.3％，總負(fù)債占到51％（來源于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站）。在國有商業(yè)銀行主導(dǎo)的信貸市場中，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和追求利益最大化的本能，銀行輕易不敢給企業(yè)貸款，而且條件好、實(shí)力雄厚的企業(yè)已基本實(shí)現(xiàn)了股份制或上市，這些企業(yè)資金從依賴銀行轉(zhuǎn)而依靠資本市場。相對而言，高校所面臨的風(fēng)險(xiǎn)比企業(yè)要小得多。這樣，高校自然是銀行放貸的首選對象。在預(yù)算軟約束和銀行各種優(yōu)惠條件的雙重激勵(lì)下，高校不僅將銀行貸款當(dāng)作是解決高校發(fā)展資金不足的必然選擇，而且由于在資金使用方面缺乏監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警甚至攀比浪費(fèi)，最終形成巨額債務(wù)。

（二）投資主體的單一性

投資者的數(shù)量會(huì)影響預(yù)算軟約束的形成，資本主義經(jīng)濟(jì)中多個(gè)投資者參與投資，有助于硬化項(xiàng)目的預(yù)算軟約束（Huang & Xu，1998）。在我國，政府是公立高校唯一的投資者，就政府和高校之間的關(guān)系來看，高校管理者從項(xiàng)目開始時(shí)就已經(jīng)知道項(xiàng)目的可行性程度，而政府只能在項(xiàng)目第一期結(jié)束后獲得有關(guān)項(xiàng)目的可行性信息。此時(shí)，由信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇行為就會(huì)發(fā)生，即擁有壞項(xiàng)目的公立高校也會(huì)獲得政府投資。一旦政府發(fā)現(xiàn)原來的投資項(xiàng)目是一個(gè)可行性不高的項(xiàng)目時(shí)，就會(huì)面臨兩種選擇：停止投資或繼續(xù)投資。政府的目標(biāo)函數(shù)是追求社會(huì)福利最大化，由于前期的投入已經(jīng)形成沉沒成本，如果追加投資的社會(huì)邊際收益大于社會(huì)邊際成本，政府會(huì)繼續(xù)投資。所以單一的投資主體導(dǎo)致高校的預(yù)算約束軟化，在政府投入有限的情況下，公立高校有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)爭取超過自身負(fù)擔(dān)水平的銀行貸款。

（三）內(nèi)部人的控制權(quán)

當(dāng)人們?yōu)榕c自己關(guān)系不密切的他人做代理人時(shí)就會(huì)出現(xiàn)內(nèi)部人控制問題（委托－代理問題）。如果代理人得知，委托人對代理人的行為細(xì)節(jié)不很了解或保持著“理性的無知”，就會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為而不受懲罰（柯武剛，史漫飛，2004）。公立大學(xué)作為一個(gè)非營利組織，事實(shí)上也存在著特殊的委托-代理問題。高等教育是一種典型的準(zhǔn)公共品，政府是高等教育的重要供給者，但具體的生產(chǎn)者是高校。從這個(gè)層面講，政府與公立高校的管理者之間存在著委托-代理關(guān)系。大學(xué)管理者（代理人）作為內(nèi)部人，比他們的委托人（政府），外部公民更了解情況。他們很可能會(huì)出于私利，利用自己的信息優(yōu)勢機(jī)會(huì)主義地行事，而忽略委托人的利益。比如，享受很高的在職消費(fèi)，盲目擴(kuò)大高校規(guī)模為自己撈取政治資本等。為遏制這種機(jī)會(huì)主義行為，必須靠健全的激勵(lì)、監(jiān)督和約束機(jī)制。但在我國公立高校傳統(tǒng)的管理體制中，管理者的激勵(lì)、監(jiān)督與約束機(jī)制往往因?yàn)槠錁I(yè)績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和行政干預(yù)的不可避免性而被削弱。在這種制度安排下，公立高校的預(yù)算約束不可能硬化，高校管理者的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識欠缺。

（四）高等教育中的財(cái)政分權(quán)

錢穎一和Roland（1998）分析了財(cái)政分權(quán)與貨幣集權(quán)對預(yù)算軟約束的影響，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)后，由于存在吸引流動(dòng)性資本的沖動(dòng)，地方政府對國有企業(yè)實(shí)施預(yù)算軟約束的機(jī)會(huì)成本增大，所以國有企業(yè)的預(yù)算軟約束將得以硬化。根據(jù)這一理

論的啟示，上個(gè)世紀(jì)末的高等教育體制改革應(yīng)當(dāng)有助于硬化公立高校的預(yù)算約束。當(dāng)時(shí)的改革舉措是除“部分關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局并在高等教育中起示范作用的骨干學(xué)校和少數(shù)行業(yè)性強(qiáng)、地方不便管理的學(xué)校”仍由中央直接管理外，大多數(shù)高校下放由地方管理，一些重點(diǎn)學(xué)校由中央和地方共建。事實(shí)上，高等教育的分權(quán)化管理加大了地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并沒有硬化公立高校的預(yù)算約束。擴(kuò)招以來，許多地方高校生均經(jīng)費(fèi)甚至經(jīng)費(fèi)總量反而有不同程度的下降。這主要是由于人口流動(dòng)障礙及其地區(qū)性差異使得地方政府行為向追求資本投資與經(jīng)濟(jì)增長率的方向轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致各地區(qū)激烈的財(cái)政競爭并相應(yīng)擠占了高等教育等外部性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的財(cái)政支出。部分地方政府不僅沒有增大對高等教育的投入，而且在高校舉債融資運(yùn)作過程中過度強(qiáng)調(diào)其拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的職能，缺乏相應(yīng)的監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，導(dǎo)致高校貸款規(guī)模的失控。