秸稈焚燒的法律規制探析

2024年3月18日發(作者：大地的話)

理論前沿

zhigong falv tiandi

秸稈焚燒的法律規制探析

王　婷　　曹書琴

（100088　　中國政法大學比較法學研究院　　北京）

摘　要：焚燒秸稈被認為是霧霾天氣形成的原因之一，我

國法律明令禁燒秸稈，但焚燒秸稈的行為依舊屢禁不止。深究

其原因不僅有相關法律措施的缺失，還有農民私人利益與環境

公益的博弈。故從秸稈焚燒的根源入手，改進相關的法律措施，

建立合理的補償制度，才是實現秸稈禁燒的正確道路。

關鍵詞：霧霾；秸稈焚燒；法律規制；補償制度

2013年，“霧霾”成為年度關鍵詞。2014年1月，國家減災辦、

民政部首次將危害健康的霧霾天氣納入2013年自然災情進行通

報。霧霾的形成是特殊天氣條件、本地污染物排放以及區域污

染物傳輸共同作用的結果。其中農業生產、生物質燃燒在污染

物來源方面占到了15%左右，并且如果具體到某一地區某一時

段的霧霾現象，秸稈燃燒可能會成為重要原因。我國在法律上

對禁燒秸稈做了若干規定，故在對禁燒秸稈現象進行分析之前，

有必要探析一下我國相關焚燒法律制度的現狀。

家地里冒煙，公安把你收監”這樣帶有恐嚇性質而本身內容又

不合理的標語隨處可見。河南周口市太康縣有一個村民因為焚

燒秸稈被拘留十四天，可即使這樣，焚燒秸稈的問題仍屢禁不止。

故要徹底解決秸稈焚燒的問題，就必須探究其背后的深層原因。

（二）秸稈焚燒原因分析

1.農民的收益與支出分析

對于農民而言，焚燒秸稈這一方式對秸稈的利用是最簡便

的，幾乎沒有成本，并且燒完以后直接就能夠增加土壤的肥力，

減少病蟲害。在淮北一帶的冬小麥產區，小麥收割之后一般都

會接著種植其它作物，兩季莊稼之間最多間隔十天到半個月，

若不燒，后一季的莊稼就種不到地里去，所以在節氣面前政府

的高壓手段并沒有顯著的效果。當然除了焚燒，通常的做法還

有兩種，一是還田，也就是把秸稈粉碎之后直接翻倒地里去，

這樣秸稈就變成土地的一部分；另外一種方法是離田，把秸稈

打包之后，運離田間。但這兩種方法對于農民而言，相較于焚

燒弊是大于利的。還田很容易導致土壤過于松軟，因為中間都

是秸稈的土壤，土質會被間隔，這些土壤最多只能消化一季莊

稼，而如果兩季莊稼的秸稈都這樣被翻到土里去，就會造成土

地短時期內的過度優化；而離田的問題則在于這些秸稈應該運

到哪里去，如果沒有人收，堆放在露天站場地，占地不說同時

也是非常嚴重的火災隱患。而且不管是還田還是離田，和焚燒

秸稈相比下一季莊稼都更容易生蟲害，這樣一來每年至少要多

打一次農藥。而就現在農村的青壯勞力基本上都進城打工的情

況而言，留在村里種田的大都是老弱病殘，多打一遍農藥對他

們并不輕松。而這兩種方式給農民增加的最大負擔還是經濟問

題。還田和離田都必須動用專門的機械設備和運輸設備，這樣

一來農民至少每畝地都要增加六十到八十元的成本，這還不算

農民每年多打一遍農藥的支出。更不用說國家近年來大力推廣

的秸稈制沼技術，建設一個沼氣池至少需要三、四千元的費用，

這個費用農民顯然是承擔不起的。雖然很多地方政府按照縣鄉

兩級財政分擔的方式普遍給農民每畝地補償二十元，但是在補

償之外又會附加某些條件且不能馬上兌現，更何況二十塊錢根

本無法補償不燒秸稈而增加的支出。目前農民每畝地扣除種子

化肥農藥的成本純收入也就不到一百塊錢，如果讓農民獨自承

擔禁燒秸稈而帶來的增加的成本，對于他們而言寧可被拘留，

也會選擇焚燒秸稈這個成本最低的方式。

2.國家補償分析

對于額外支出的這六十到八十元的成本政府為什么不能全

部覆蓋了？舉個例子，淮北某個縣全縣共有一百八十萬畝小麥，

如果每畝按照低限度六十元補償，整個縣就要補償一個億。所

以就這一個縣不考慮別的問題只需解決秸稈焚燒的問題，財政

每年至少要花去一個億。而在財政并不寬裕的情況下其它的醫

療教育問題要該怎么解決，這樣的財政赤字又該拿什么去彌補。

禁止焚燒秸稈，實際上是對農民個人權利行使的一種限制，

因為秸稈屬于農民的私有財產，農民個人有權處分自己的私有

財產。但是這種限制有其合理性和合法性。焚燒行為之所以被

禁止，是因為其造成了環境損害。公眾對環境享有法律應予以

保護的利益，這種利益雖然尚未為立法以具體的權利形式加以

明確規定，但卻是法律所必須予以保護的一種法益。環境權是

公眾共享的公權益，因此，環境損害本質上乃是公眾環境利益

的損害，而環境利益毫無疑問屬于公共利益的范疇。從這個邏

輯上看，政府治理焚燒秸稈的行為是有道理的。所以秸稈的禁

燒問題，其本質是農民個人權利與公共利益的沖突問題。

按照我國憲法的立法精神，國家和政府可以基于公共利益

的需要對個人權利的行使進行必要的限制和約束，但是必須滿

一、我國禁燒法律制度的現狀

針對焚燒秸稈現象，從中央一級政府到各級地方政府都制

訂了相關政策法規對秸稈進行禁燒處理。

首先是對禁燒區域的規定。1999年，國家環境保護總局聯

合農業部等多個部門共同制定的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦

法》，將機場、交通干線的周邊作為秸稈禁燒的重點區域，并

賦予省轄市（地）以上人民政府對禁燒區界定范圍一定調整的

權力。2000年，我國頒布《中華人民共和國大氣污染防治法》

將秸稈焚燒納入大氣污染防治的范圍，規定對人口集中地區、

機場周圍及交通干線附近及當地人民政府劃定的區域等特定區

域的秸稈進行禁燒。在國務院2004年頒布的《國務院辦公廳關

于加強民航飛行安全管理有關問題的通知》和我國2009年頒布

的《民用機場管理條例》中，也都將機場確定為了嚴格禁燒的

區域。此后，農業部2003年制定的《關于進一步加強農作物秸

稈綜合利用工作的通知》進一步將北京、上海、濟南等大中城

市的郊區以及幾條重要的高速公路和幾個大型機場的周邊劃定

為禁燒區域。2008年環保部發布《關于進一步加強秸稈禁燒工

作的通知》進一步擴大了禁燒的范圍，并且將焚燒情況較為嚴

重的幾個省市，列為重點禁燒區域，實行全面禁燒。

其次是對禁燒行為的法律責任規定。對于焚燒秸稈的行為，

我國相關法律文件規定的處罰額度基本都在二百元以內，對造

成了人身傷亡、財產損害等嚴重后果的，依法追究其民事責任

和刑事責任。《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》第八條規定：“對

違反規定在秸稈禁燒區內焚燒秸稈的，由當地環境保護行政主

管部門責令其立即停燒，可以對直接責任人處以20元以下罰款；

造成重大大氣污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡

嚴重后果的，對有關責任人員依法追究刑事責任。”在地方上，

各地政府也是在《管理辦法》的處罰范圍內做進一步細化的規定。

總體來說，禁燒的區域主要集中在機場、交通要道、人口

密集區域，處罰以行政處罰中的罰款為主，且數額較低。由此

來看，雖然我國有相關的禁燒法律存在，但法律規定并不詳細

具體，缺乏一定的威懾力，甚至與實際情況存在差距。可以說，

我國并沒有形成一套完整成熟的禁燒法律體系。

二、秸稈焚燒的現存問題及原因分析

據統計我國每年平均約有30%的秸稈被焚燒，從農業部

2011年的調查數據來看，我國秸稈每年被廢棄和焚燒的秸稈量

大約為2.15億噸，幾乎占秸稈可收集資源量的31.13%。根據國

家氣象中心和環境保護部所統計的衛星數據，在全國區域內秸

稈焚燒點主要集中在河南、山東、江蘇、安徽這樣的農業大省。

其實在農村的田間地頭，類似“焚燒秸稈時，就是坐牢日”、“哪

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足嚴格的條件約束，即首先依法律規定，第二為了公共利益，

第三是國家應當做出合理補償。反觀我國的秸稈禁燒制度，更

多是在規定禁止農民進行秸稈的焚燒和相應的處罰后果，對于

補償措施法律上幾乎沒有規定。單單依靠地方政府捉襟見肘的

政策補貼，而沒有相應的制度保障，對于犧牲掉個人權利的農

民而言既不合法也不合理。

3.禁燒秸稈的法律規范分析

前文已述，我國并沒有形成成熟的禁燒法律體系。截至目

前，國務院部門頒布的部門規章以及各地制定的關于秸稈焚燒

治理的政府部門法律文件約有幾百部之多，這些文件多以通知、

辦法的形式出現，即使是國務院也多以行政指導的方式發出，

不具備強制執行力。在涉及到秸稈綜合利用問題上。各個省市

制定的地方性法規或者規章僅能在一地執行，對于秸稈焚燒的

跨界污染，污染地束手無策。各地政府、部門的通知、意見就

可發現這些文件的發布時間集中每年的夏收和秋收時節。這樣

一來頒布的規定就屬于政策性的應急措施，而不是在一個成熟

法律制度下的遵守執行。其次這些法律文件都有一個共同的特

點，即在具體的實施問題上，法律規定含糊不清，沒有具體的

實施細則。此外，秸稈禁燒具有點多面廣、執法難度大的特點，

在具體執法過程中法律監管容易出現真空。實際執法過程中，

在禁燒秸稈的相關執法責任各個部門之間存在相互推諉的情況，

這就導致了秸稈禁燒的過程中出現法律監管真空的問題。

術產品，并做好配套后續服務措施等等。同時要想真正讓補貼

金工作落到實處，必須建立對農民直接補貼的制度。另外，這

部分財政支出不應讓地方政府獨立承擔，中央一級政府應采取

相應措施，尋求專項資金，使禁燒秸稈作為環境治理的一部分，

分發給各級地方政府。

（二）健全秸稈禁燒的法律法規

首先針對秸稈禁燒的相關要求、處罰措施、實施主體等問題，

尤其是合理的補償制度，應該以法律的形式明確規定，這需要

全國人大從立法上解決。在地方各級，涉及到具體的實施措施、

補償標準、分發措施，各級地方政府應進一步制定相應實施細則，

做到因地制宜。

其次，在執法中要特別注意明確秸稈禁燒工作的責任主體，

以解決目前在禁燒工作中出現的多個部門執法卻群龍無首各自

為政的現象；同時要擴大治理秸稈焚燒的行政主體，將可能涉

及到的政府部門，如城管、農業、漁業、交通、公安、司法等

部門納入其中，以政府領導下的各部門協調合作，綜合執法的

形式出現。確保在秸稈焚燒的治理工作中，各部門分工明確，

配合密切，既不交叉也不留下監管空白。

恰當合理的處理禁燒秸稈問題，對社會和環境都有重要的

意義。單純的禁燒秸稈，可能并不能達到預期的效果。故要積

極從立法、行政方面尋求農民利益與公共環境利益的平衡點，

進一步完善相關法律制度，才能從根本上改變現狀。

參考文獻：

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[5]劉芳王艷芬《農作物秸稈焚燒的環境法律政策研究》載《石

家莊經濟學院學報》[J]2014（4）.

作者簡介：

王婷（1992～），性別：女，籍貫：山東民族：漢，學歷：研

究生在讀，研究方向：比較法學。

曹書琴（1992～），性別：女，籍貫：山西民族：漢，學歷：

研究生在讀，研究方向：比較法學。

三、秸稈焚燒法律制度的完善

（一）建立合理的補償制度

片面去批評農民沒有環保意識而試圖去喚醒農民的環保意

識，讓農民主動放棄焚燒秸稈，這絕對是一種站著說話不腰疼

的想法。城里人想要藍天要白云，農民不是不想要，而是相比

于這些，省下幾十塊錢對于他們的生活更重要，更何況他們沒

有義務為其他人的生活質量承擔負重。因此從合法與合理的角

度而言，國家都應該且必須建立合理的補償制度，從經濟上改

觀現狀。在這一過程中，政府必須綜合考慮農戶秸稈還田或其

他處置方式的成本與收益，在測算分析農戶成本收益的基礎上，

給予農戶相應的補貼。補貼方式可以采取多種方式，例如對于

秸稈收割留茬的問題，鄉鎮政府可統一組織收割機的調配；除

秸稈綜合利用設施的實務補助，幫助農民建設秸稈氣化池，改

良農民爐灶；安排技術人員下鄉進行免費指導，免費提供新技

（上接第227頁）

2.建立健全食品安全舉報人保密制度

第一，實行匿名舉報與實名舉報并重。過分追求實名舉報，

將使得政府機關收到的舉報信息量減少。實名舉報只能被鼓勵，

但不能通過強制性的規定而實現。安徽地區推行的“匿名舉報+

密碼舉報”的方式值得借鑒。

第二，建立對舉報人的特殊保護制度。我國舉報信息保密

措施不足是舉報人權益被侵犯的現象不斷發生的重要原因，因

此，各地政府對于舉報人要設立特殊保護制度，特別是在舉報

人信息泄密后的補救措施要不斷細致具體。

3.完善食品安全舉報程序制度

舉報程序是否科學對于舉報信息真實性的保障、查處食品

安全生產銷售違法行為、職能部門職權行使都有非常重要的作

用。第一，健全舉報程序制度，包括具體的受理機構、舉報的

具體環節、受理機構各環節的權利義務等都要作出明確規定。

福建省的“首問負責制”很值得推廣

。第二，保障食品安全有

獎舉報的實施。要確保《食品安全法》規定食品安全監管實行

問責制的落實，不斷明確問責的主體和問責的范圍，對于執行

不力的單位和個人要追究責任。此外，良好的監管需要完備的

法律和高效的執行機制。要不斷加強基層食品安全監管能力建

設，提高辦事效率。政府職能在食品安全監管中，可以借鑒美

國以委托第三方食品檢測機構的授權方式進行，根據實驗室結

果進行食品檢測活動，保障檢測結果更加公平。

四、結語

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食品安全事關人民生命安全和國家社會穩定。歷年來，我

國食品安全監管部門對食品安全監管非常重視，通過長期的努

力也在實踐中取得了一定的成績。然而，在食品安全監管上依

舊存在諸多問題急需解決，特別是食品安全監管有獎舉報制度

上還存在諸多的問題。例如：民眾舉報食品安全事件的途徑不

通暢、我國相關法律政策對舉報人的保密制度還存在諸多漏洞。

在前幾年我國《食品安全法》制定階段，對是否在該法中具體

規定有獎舉報制度就爭議不斷，最終該制度在食品安全法中得

到確立，但是沒有對具體內容進行細化，只是進行了籠統的規定。

為此，充分發揮社會公眾在食品安全監管的作用變得非常重要。

當然，完善有獎舉報制度不能一蹴而就，需要在實踐中不斷修

整，從獎金制度、舉報人特殊保護、舉報程序等方面進行修正，

確保有獎舉報制度有效實施。

參考文獻：

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