“藍(lán)色國(guó)土”困惑和解決措施探討

2024年3月23日發(fā)(作者：羅的讀音)

現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)　

Ｍｏｄｅｒｎ　Ｂｕｓｉｎｅｓｓ?。裕颍幔洌濉。桑睿洌酰螅簦颍。玻埃保澳甑冢蛊凇?/p>

“　

血．　

國(guó)土”　困惑和解決措施探討　

蔡　國(guó)　

（中交第二航務(wù)工程局有限公司，湖北武漢４３００４０）　

摘　要：藍(lán)色國(guó)土及其海洋經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。雖然其正蓬勃發(fā)展，但帶來(lái)了海洋生態(tài)環(huán)境退化，立法　

尚不完善，海域使用管理混亂和發(fā)展無(wú)序等諸多問(wèn)題。如何確保中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和“藍(lán)色國(guó)土”基業(yè)長(zhǎng)青，將是闡　

述的具體內(nèi)容?！?/p>

關(guān)鍵詞：藍(lán)色國(guó)土；海洋經(jīng)濟(jì)；立法；海域使用管理　

中圖分類號(hào)：Ｆ５９　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ　文章編號(hào)：１６７２—３１９８（２０１０）０９—００６８～０２　

１“藍(lán)色國(guó)土”的概念和問(wèn)題的提出　

按照國(guó)家的統(tǒng)籌規(guī)劃和部署，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)了遼寧　

執(zhí)法依據(jù)也不一，難以形成打擊管理合力，加劇了海域管理　

的混亂和無(wú)序?！?/p>

沿海經(jīng)濟(jì)帶、河北曹妃甸循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、　

（３）海域使用管理立法與其他法律體系不能完全銜接?！?/p>

自２００１年１Ｏ月２７日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委　

江蘇沿海地區(qū)、福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣東珠江三角洲地　

區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域規(guī)劃，目前正在研究制定山東　

員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)海域使用管理　

并于２００２年１月１日起施行以來(lái)，我國(guó)先后制定和頒　

藍(lán)色半島經(jīng)濟(jì)區(qū)、浙江沿海經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域規(guī)劃。根據(jù)國(guó)務(wù)　

法》，

院發(fā)展研究中心研究員周宏春博士提出的建議，我國(guó)“藍(lán)色　

布了《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》、《海域使用論證管理　

規(guī)定》、《海域使用權(quán)登記辦法》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》、　

是提升海洋第一產(chǎn)業(yè)，按照高技術(shù)大規(guī)模外向型?！?/p>

《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》、《海域使用分類體系》、《海籍調(diào)　

《屬地受理、逐級(jí)審查報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目用海申　

式，充分挖掘海洋生產(chǎn)力潛力，加快發(fā)展海水養(yǎng)殖、遠(yuǎn)洋捕　

查規(guī)范》、

國(guó)土”開(kāi)發(fā)具體將包括以下三個(gè)層面的內(nèi)容：　

一

撈、海產(chǎn)品精深加工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)?！≌?qǐng)審查工作規(guī)則》、《海域使用金減免管理辦法》、《國(guó)務(wù)院辦　

二是加速發(fā)展海洋第二產(chǎn)業(yè)，按照高科技新產(chǎn)業(yè)大市　公廳關(guān)于沿海省、自治區(qū)、直轄市審批項(xiàng)目用海有關(guān)問(wèn)題的　

《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)　

場(chǎng)思路，充分利用海洋生物資源，大力發(fā)展海洋藥物、保健　

通知》、

《關(guān)于改進(jìn)圍填海造地　

食品和各種活性物質(zhì)，逐步實(shí)現(xiàn)海洋油氣開(kāi)發(fā)的新突破，研　

海上人工島建設(shè)用海管理的意見(jiàn)》、

究開(kāi)發(fā)可燃冰等各種新型海洋能源，為未來(lái)發(fā)展提供儲(chǔ)備　工程平面設(shè)計(jì)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海管理　

三是積極開(kāi)拓海洋第三產(chǎn)業(yè)，按照現(xiàn)代化港口城的要　

工作的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于印發(fā)區(qū)域建設(shè)用海管理有關(guān)技術(shù)　

求，加快中國(guó)港口和海上通道建設(shè)，配套建設(shè)各種海上服務(wù)　規(guī)范的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》和　

設(shè)施，把沿海城市建成集觀光、娛樂(lè)、度假、康復(fù)、購(gòu)物、會(huì)展　《海島保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)，海洋和海域使用管理立　

諸功能于一身的經(jīng)濟(jì)區(qū)?！?/p>

這些區(qū)域規(guī)劃的編制和措施的實(shí)施，將極大促進(jìn)我國(guó)　

法工作從無(wú)到有，逐步形成了一個(gè)相對(duì)完善的法律體系，并　

成為我國(guó)立法體系巾一個(gè)新興的法律部門(mén)。但由于海域使　

海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于海洋第三產(chǎn)業(yè)的急速發(fā)展，越來(lái)越　

用管理與國(guó)家物權(quán)法律、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理等法律體系　

暴露出“藍(lán)色國(guó)土”管理，特別是海域使用管理以及海域使　

不能完全協(xié)調(diào)一致，導(dǎo)致用海單位和個(gè)人，以及相關(guān)執(zhí)法部　

用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地使用權(quán)的諸多困惑和難題，嚴(yán)重制約和妨　

門(mén)無(wú)所適從，矛盾重重。　

害了海洋經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。本文將就如何解決這一問(wèn)題展　

開(kāi)論述。　

①與國(guó)家物權(quán)法律制度不能完全協(xié)調(diào)一致?！逗Ｓ蚴埂?/p>

用管理法》第３２條規(guī)定：填海項(xiàng)目竣工后形成的土地屬于　

國(guó)家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)　

月內(nèi)憑海域使用權(quán)證書(shū)向縣級(jí)以上人民政府土地行政主管　

２　目前“藍(lán)色國(guó)土”存在的諸多困惑　

（１）海洋第三產(chǎn)業(yè)，特別是填海造地行為，雖然對(duì)緩解　

人地矛盾、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用的同時(shí)，由于其　

部門(mén)提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)換　

作為一種嚴(yán)重改變和干擾海域自然屬性的人類開(kāi)發(fā)利用?！?/p>

發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)，確認(rèn)土地使用權(quán)。而根據(jù)《物權(quán)　

洋資源的行為，缺乏合理規(guī)劃、過(guò)度實(shí)施的圍填海活動(dòng)所帶　

法》第１３７條規(guī)定：工業(yè)，商業(yè)，旅游，娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)　

來(lái)的負(fù)面影響不容忽視。根據(jù)國(guó)家海洋局相關(guān)調(diào)查，填海　

造地行為，直接導(dǎo)致了局部海域海洋生態(tài)系統(tǒng)的退化，對(duì)相　

關(guān)近岸海域漁業(yè)資源造成破壞性影響，破壞了自然岸線景　

觀，加劇海洋環(huán)境污染，造成了相關(guān)海域水文動(dòng)力環(huán)境的重　

大改變?！?/p>

營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采　

取招標(biāo)，拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。填海造地主要是為　

了將土地用于工業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，依法應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、　

拍賣、掛牌等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)，如果將海　

域使用權(quán)證書(shū)直接換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)，實(shí)際上繞開(kāi)　

（２）由于沿海地區(qū)填海造地速度快、面積大、范圍廣，無(wú)　了國(guó)有土地使用權(quán)出讓的有關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)的取得方　

序用海、肢解征海、非法用海等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，加上國(guó)家海　

式也就無(wú)從談起。這不僅不利于優(yōu)化市場(chǎng)對(duì)資源的配置起　

域管理執(zhí)法部門(mén)眾多，海洋、漁政、港航交通、邊檢、海關(guān)、公　基礎(chǔ)性作用，而且也明顯違反了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得原則，引致　

安、安監(jiān)、環(huán)保、航道、海事、檢驗(yàn)檢疫等多個(gè)部門(mén)執(zhí)法（俗稱　

土地管理的混亂，對(duì)原海域使用權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)也十　

“九龍治海”），雖然執(zhí)法部門(mén)眾多，卻相對(duì)分散，各執(zhí)一塊，　

分不利，如轉(zhuǎn)讓、抵押土地使用權(quán)和處置地上建筑物就缺乏　

作者簡(jiǎn)介：蔡國(guó)．中交第二航務(wù)工程局有限公司投資事業(yè)部，大學(xué)本科，法學(xué)學(xué)士，經(jīng)濟(jì)師、企業(yè)法律顧問(wèn)?！?/p>

６８—　

觀代意貿(mào)工業(yè)　

Ｍｏｄｅｒｎ?。拢酰螅椋睿澹螅蟆。裕颍幔洌濉。桑睿洌酰螅簦颍?/p>

｛?。伞?/p>

２ｏ１０年第９期　

地管理的通知》。　

｜ｊ罔家土地管瑚法律不能完全協(xié)調(diào)一致。現(xiàn)行土地　

以上沿海地方省市政府的三種典型做法，是…于《海域　

使片ｌ　埋濁》第３２條規(guī)定∞高度慨括性，基于對(duì)陶家法律　

和政策理解的　肄性，產(chǎn)　的三種截然不同的海域使用管　

筲蛐池律對(duì)土地刊川　訓(xùn)－　池州　、士地登記、儀地方奄、　

漕改項(xiàng)同Ｈ｛地　垮｛ｌ　±地自《　徊川合同或｝Ｉ¨土地　

｛ｊ缺主管部門(mén)核發(fā)　有ｉ　世刈撥決定書(shū)等等，都有明確的　

規(guī)定。供地列川地整個(gè)流程都必須符臺(tái)濁宅程序∞艦　

理?yè)Q發(fā)土地使片ｊ權(quán)證的具體操作模式。通過(guò)上述對(duì)比．我　

們發(fā)現(xiàn)ｒ‘‘東宵《天于　我省填海造地管理的通知》的規(guī)　

定。由于海域使用管理曉律法規(guī)與土地管理法律法規(guī)存在　

明顯的脫節(jié)，這就決定了海域使用權(quán)證書(shū)難以直接換發(fā)國(guó)　

有土地使用權(quán)證書(shū)。另外，海域使用權(quán)證書(shū)與圍有土地使　

定，足在符合　家海域使用管理法律法規(guī)的前提下．最大限　

度地滿足和符合國(guó)家物權(quán)法律、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理等槲　

關(guān)法件法規(guī)的要求，制定出的具體可行的操作模式，值得在　

用權(quán)證書(shū)的取得器件、取礙方式明顯不同，　域使用證與　

有土地使用證本身載明的事項(xiàng)有很大的差異性，這也決定　

ｒｉｊ珂證無(wú)法簡(jiǎn)單換發(fā)?！?/p>

③與國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃法律不能完全協(xié)調(diào)一致。《城鄉(xiāng)規(guī)　

劃法》第３８條和３９條的規(guī)定，簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合　

同是國(guó)有土地使用權(quán)出讓、取得用地規(guī)劃許可證的必經(jīng)程　

序，足以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的前提。沒(méi)有明確　

規(guī)劃條件是不能簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，不能出讓　

國(guó)有土地使用權(quán)的。不能取得國(guó)有土地使用權(quán)也就是不能　

取得國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)。海域使用管理法第３２條第２款　

直接規(guī)定海域使用權(quán)證書(shū)換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)的簡(jiǎn)易　

程序，既沒(méi)有規(guī)定取得國(guó)有土地使用權(quán)的方式，也沒(méi)有規(guī)定　

取得國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)應(yīng)有的要件和程序，與城鄉(xiāng)規(guī)劃　

法的規(guī)定完全割裂，省略、模糊了取得國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)　

依法應(yīng)當(dāng)具備的要件和必經(jīng)的程序，造成人們對(duì)相關(guān)法律　

條文的理解存在差異，同時(shí)還使換發(fā)證書(shū)工作處于被動(dòng)狀　

態(tài)。典型的事例見(jiàn)《曹妃甸：“海變地”的換證之惑》（載自　

《中國(guó)土地３２００９年１Ｏ期）?！?/p>

（４）國(guó)家地方沿海省市關(guān)于海域使用管理，特別足海域　

使用權(quán)換發(fā)土地使用權(quán)的地方立法不一致，導(dǎo)致了國(guó)家法　

律體系內(nèi)的混亂。　

做法一：根據(jù)國(guó)家《海域使用管理法》的規(guī)定，海域使用　

權(quán)證人直接換領(lǐng)土地使用權(quán)證，且不用再繳納土地出讓金?！?/p>

如２００５年４月１日施行的《遼寧省海域使用管理辦法》（遼　

寧省人民政府令ｉ?。罚固?hào)）第２３條規(guī)定：填海項(xiàng)目竣工后形成　

的土地屬于國(guó)家所有，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工　

之日起３個(gè)月內(nèi)憑海域使用權(quán)證書(shū)向縣以上土地行政主管　

部門(mén)提出土地登記申請(qǐng)，由縣以上人民政府登記造冊(cè)換發(fā)　

國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)，換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)不得收取　

土地出讓金。　

做法二：區(qū)分不同情況，辦理?yè)Q證手續(xù)，具體限定了經(jīng)　

營(yíng)性用地的處理方法：用同等條件的土地的市場(chǎng)價(jià)，減去企　

業(yè)填海造地成本和繳納的海域使用金，兩者的差額就是應(yīng)　

該補(bǔ)繳的出讓金，補(bǔ)繳后再發(fā)土地使用證。具有代表性意　

義的是海南省和江蘇省的規(guī)定，如２００８年５月：８日實(shí)施的　

海南省人民政府《關(guān)于海域使用權(quán)證換發(fā)國(guó)有土地使　｝｝ｊ權(quán)　

證有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》?！?/p>

做法三：根據(jù)實(shí)際情況，緊密結(jié)合海洋功能區(qū)劃、土地　

利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，以及結(jié)合國(guó)家有關(guān)劃披月ｊ　

地、招拍掛出讓土地等土地管理法律法規(guī)規(guī)定，辦理土地出　

讓劃撥手續(xù)和土地登記發(fā)證手續(xù)。最具典型的是廣東　和　

福建省的規(guī)定，如２００４年１Ｏ月９口廣東省海洋與漁業(yè)局和　

廣東省國(guó)土資源廳聯(lián)合下發(fā)實(shí)施的《關(guān)于加強(qiáng)我省填海造　

全圖范圍內(nèi)推廣。　

３保障中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)積極快速健康發(fā)展的幾點(diǎn)措施　

國(guó)家海洋局局長(zhǎng)孫志輝指出：“中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)一直保持　

平穩(wěn)較快發(fā)展，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中地位不斷增強(qiáng)，成為過(guò)敏經(jīng)濟(jì)　

新的增長(zhǎng)點(diǎn)。發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)之　

。

”為了積極快速健康地發(fā)展中圍海洋經(jīng)濟(jì)，用好我們寶　

貴的“藍(lán)色國(guó)土”，我們亟待采取以下措施，徹底解決前行中　

的困難的問(wèn)題?！?/p>

措施一：修訂和完善海域使用管理立法，實(shí)現(xiàn)海域使用　

管理法律法規(guī)與國(guó)家物權(quán)法律、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理等相　

關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)加快立法步伐，盡快制定更　

加具有可操作性的規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步明確海域使　

用權(quán)證書(shū)換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)的范圍、種類，條件、程　

序、時(shí)限和效力，以確保這項(xiàng)工作的正常進(jìn)行，避免無(wú)所適　

從，防范產(chǎn)生新的矛盾和糾紛。廣東省《關(guān)于加強(qiáng)我省填海　

造地管理的通知》可以作為這項(xiàng)立法工作的范例?！?/p>

措施二：根據(jù)國(guó)家制定和批準(zhǔn)實(shí)施的遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、　

河北曹妃甸循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、江蘇沿海地　

區(qū)、福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣東珠江三角洲地區(qū)、廣西北部　

灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及正在研究制定中的山東藍(lán)色半島經(jīng)濟(jì)區(qū)和　

浙江沿海經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域規(guī)劃，規(guī)范圍填用海行為，集約用　

海，調(diào)控好圍填海的發(fā)展規(guī)模與節(jié)奏，確保海域空間資源的　

有序開(kāi)發(fā)利用?！?/p>

措施三：徹底解決“九龍治海”的弊端，將“九龍治?！睔w　

為“一龍”或“兩龍”管海，明確無(wú)序用海、肢解征海、非法用　

海等違法行為的處置程序、方法、措施，進(jìn)一步明確責(zé)任，建　

立聯(lián)勤、聯(lián)防、聯(lián)動(dòng)的海域管理機(jī)制，擰成海域管理力量一　

根繩，消除目前多頭管理、政出多門(mén)的弊端，降低執(zhí)法成本，　

提高執(zhí)法效率?！?/p>

措施四：積極倡導(dǎo)社會(huì)力量開(kāi)發(fā)和利用好藍(lán)色海洋經(jīng)　

濟(jì)，加大科技投入，提高科技創(chuàng)新能力，培養(yǎng)海洋經(jīng)濟(jì)科技　

人才，加強(qiáng)海洋科技資源整合，加快傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)　

和新興海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，提高海洋資源綜合利用效率和　

海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，　

增強(qiáng)我國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和對(duì)外拓展能力?！?/p>

措施五：做好海洋生態(tài)保護(hù)，海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)并舉。加　

大海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測(cè)力度，對(duì)重點(diǎn)海域環(huán)境實(shí)行定期監(jiān)測(cè)，　

定期公開(kāi)通報(bào)制度，有效監(jiān)控海洋環(huán)境污染狀況；同時(shí)優(yōu)化　

和完善建設(shè)用海規(guī)劃和設(shè)計(jì)，防范海洋生態(tài)系統(tǒng)退化，加大　

對(duì)危害海洋生態(tài)行為的懲治力度，確保中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)可持　

續(xù)發(fā)展和“藍(lán)色國(guó)土”基業(yè)長(zhǎng)青?！?/p>