1號文件解讀

2023年12月6日發(作者：泰戈爾英文)

中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文解讀一號文件亮點

１月３１日，《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》全文公布。今年的中央一號文件，對過去十年我國的農業農村工作進行了總結，突出強調圍繞現代農業建設，充分發揮基本經營制度優越性，著力構建新型農業經營體系。文件公布之際，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文就一號文件的亮點等相關熱點問題接受了記者采訪。

問：今年的一號文件強調構建新型農業經營體系，主要希望解決哪些問題？

陳錫文：２００４年以來，我國糧食產量實現“九連增”，農民增收實現“九連快”。一方面，我國農業農村形勢確實很好，但同時，農業農村還存在許多深層次問題沒有解決。

一號文件提出了構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。在越來越多農村人口外出打工就業的背景下，提出創新農業經營組織問題，強調創新農業生產經營體制，各地反映很必要。

從產業規律和世界發展規律來看，家庭是農業經營最有效的主體，我國面臨的問題是家庭經營規模過于細小，成本高、風險高。我們強調要實現兩個轉變，一是家庭經營要向采取先進科技和生產手段的方向轉變；二是統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。創新農業經營體系，就是要使農村生產關系更加適應生產力發展，把各類農業經營主體的特長發揮出來。

問：創新農業經營體系，是不是意味著實行了多年的家庭承包經營制度有可能改變呢？

陳錫文：縱觀世界各國農業生產經營，沒有不以農戶為主的。農業搞得再好也還是以農民家庭為主，只不過規模大小有差異。輕易地否定農戶經營制度，我們是不贊成的。 從農業經營主體來說，以家庭經營為基礎這一點不能動搖。一些人認為家庭經營是落后的，規模小，不能實現現代化。但迄今為止，沒看到哪個國家農業不以家庭經營為基礎。農業經營規模是由國情、資源稟賦決定的，是不是以家庭為經營主體，是由農業自身發展規律決定的。古今中外，農業不以家庭為主而搞得好的，還沒有看到。

當然，隨著科技進步、農業發展，在有些領域，如設施農業，用公司、企業化經營的形式也許有優勢。但按照工業化的生產，必須有工業化的條件——必須可以精確監控、標準化生產、對勞力付出也可以標準化計量，大田生產還是要靠家庭。

問：一號文件提出加快完成農村宅基地等農村集體土地的確權登記頒證工作，頒證之后是否意味著農村宅基地就可以買賣、抵押？

陳錫文：確權登記頒證是為了清晰產權，保護農民的財產權益。農村宅基地在本集體經濟組織內部是可以流轉的，但你要賣給本集體經濟組織之外的人，那是不可以的。如果宅基地可以賣給社會上任何人，那就是商品房，這個土地的性質就變了。小產權房之所以違法，是因為它不符合規劃，跟所有權沒有關系。

至于說到農村土地不能抵押問題，這里也存在一個誤解。在以小農經濟為主的國家，大部分農村靠的是政策性金融和合作金融，不需要抵押物，靠村民提供的有效信用來貸款。我不贊成拿農民的住房和土地去抵押，為什么？因為法律不允許。

讓農民以房屋和土地為抵押去貸款，本身是泛市場化下非常片面的一種做法。農業貸款，不是僅靠商業金融可以解決的。至少四年前，銀監會就發過通知，不需要抵押物的信用貸款，最高貸款額可以達到３０萬元。

問：中央農村工作會議強調對于土地流轉要尊重農民主體地位，不強制、不限制，這是出于什么考慮？ 陳錫文：我們歷來堅持土地流轉要按依法自愿有償的原則。全國土地流轉規模，到去年占土地承包合同面積的２０％，近２．６億畝，大多數是農民自愿的。但現在一些地方確實出現了強制流轉的問題。有些地方為了追求規模效益，不加限制地引進工商企業大面積、長時間租賃農戶承包耕地（林地、草原），出現了損害農民土地權益、糧地非糧化等現象，改變了農戶的經營主體地位。從長遠來看，這不僅會影響糧食生產的穩定發展，也會影響農村基本經營制度的穩定，給農村的經濟社會結構帶來難以預料的影響。

適度擴大農業經營規模，可以提高經營效益，但經營規模也并不是越大越好。作為農業的基本經營主體，在一定的投入水平、技術水平、生產條件下，農戶的經營規模會受到多方面的限制。經營規模超自身經營能力后，資源利用率、土地產出率和經濟效益都可能下降。

第二次全國農業普查表明，全國共有農業生產經營戶１．９８億戶，其中純農戶１．６７億戶。如果都大規模經營，其余農戶轉到哪兒去？我們一方面主張適度規模經營，一方面扶持以農民為主體的合作經濟組織，通過建設社會化服務體系，解決一家一戶解決不了、解決起來不經濟的問題，而不是換一個經營主體。

農業部農村經濟體制與經營管理司負責人解讀中央一號文件精神

３１日發布的２０１３年中央一號文件明確提出，將探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包地準入和監管制度。農業部農村經濟體制與經營管理司負責人接受記者采訪時表示，這一要求目的有二：一是堅持農地農業用，確保國家糧食安全和主要農產品供給；二是堅持農地農民用，確保農民充分就業和農村社會和諧穩定。

受農產品價格上漲和中央支農政策力度加大等諸多因素影響，近年來農業領域逐步成為投資熱點。到２０１２年６月底，流入到工商企業的承包耕地面積２５００萬畝，比２００９年底增長了８４．６％。 對此，該負責人表示，農業部將按照中央要求，從租地資格準入、經營風險控制、土地用途監管等環節，加強對企業租賃經營農戶承包地的規范和管理。

一是探索建立租賃農戶承包地準入制度。按照《農村土地承包法》關于土地流轉“受讓方須有農業經營能力”的要求，研究建立租賃農戶承包地準入制度。對各類企業、組織租賃使用農戶承包地，嚴格農業經營能力審查，著重審查企業資信、技術力量、產業規劃、風險防范等情況，規范流轉行為，從源頭上抑制“非糧化”、“非農化”行為。

二是建立土地流轉風險防范機制。通過推廣使用土地流轉示范合同，鼓勵建立和完善土地租金預付制度。在土地流轉面積較大地區，通過政府補助、流入方繳納等方式，鼓勵建立土地流轉風險保障金制度。對經營規模超過一定面積的規模經營主體，制定專門的農業保險補貼政策，以降低因經營規模擴大可能導致的自然、市場風險。

三是進一步強化土地流轉用途監管。加大執法力度，切實糾正農村土地流轉后的“非農化”經營問題。

該負責人進一步表示，今年中央一號文件的主題是創新農業生產經營體制。為貫徹落實文件精神，農業部將抓緊研究探索現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，推動完善相關法律制度。健全農村土地承包經營權登記制度，用５年的時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。堅持依法自愿有償原則，引導土地承包經營權有序流轉，發展多種形式的適度規模經營。建立健全土地承包經營權流轉市場和信息化管理平臺，逐步健全縣鄉村三級服務網絡。

同時，加快培育新型農業經營主體，加大對聯戶經營、專業大戶、家庭農場、農民合作社等扶持力度。鼓勵有條件的地方建立家庭農場注冊登記制度，制定扶持政策和管理服務辦法。扶持農民專業合作社加快發展，鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社，逐步擴大涉農項目由合作社承擔的規模。落實龍頭企業扶持政策，創建農業產業化示范基地，完善利益聯結機制。

在完善新型農業社會化服務體系方面，農業部將從市場準入、稅費減免、資金支持、人才引進等方面加大扶持力度，推進農業社會化服務主體多元化、形式多樣化、運行市場化，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系，使農民享受到低成本、便利化、全方位的社會化服務。強化基層農業公共服務機構建設，充分發揮主導性作用。扶持發展農業生產性服務，鼓勵支持經營性組織參與各項生產服務。鼓勵搭建區域性農業社會化服務綜合平臺，啟動農業社會化服務示范縣創建。

此外，農業部還將推進農村集體產權制度改革。鼓勵具備條件的地方推進農村集體產權股份合作制改革，探索集體經濟組織成員資格界定的具體辦法。全面完成農村集體“三資”清理，深化農村集體“三資”管理示范縣創建活動，建設信息化監管平臺，推進農村集體“三資”管理制度化、規范化、信息化。加大農村審計監督力度，進一步規范村級財務管理。