政府采購中如何保護供應商利益

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政府采購中如何保護供應商利益

谷遼海

隨著全國政府采購規模逐年不斷擴大，平均每年以遞增100%以上的速度迅猛發展。隨之而來的是我國各省市政府

采購方面的爭議普遍增多，法律和制度本身所存在的問題也日漸顯現。

政府采購爭議增多

政府采購，也稱公共采購，是各級國家機關、事業單位和團體組織，為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服

務的需要

，使用財政性資金，依照法定的標準，通過法定的方式和程序，依法獲取貨物、工程或服務的行為。2002年6月

29日，中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國政府采購法》，

于2003年1月1日正式開始實施，這標志著我國從1995年開始試點的政府采購制度步入了法制化的軌道。這一年，

據我國財政部統計，全國政府采購規模超過了預定目標，達到1659.4億元，比2002年增加650億元，節約預算資金

196.6億元，資金節約率為10.6%，采購規模比上年同期增長64.4%，分別占當年財政支出和GDP的6.7%和1.4%，比上

年同期分別增長兩個百分點和0.4個百分點。政府采購法實施的第二年，我國政府采購規模達到了2000億元，2005

年的既定目標是2500億元。

隨著全國政府采購規模逐年不斷擴大，平均每年以遞增100%以上的速度迅猛發展。隨之而來的是我國各省市政府

采購方面的爭議普遍增多，法律和制度本身所存在的問題也日漸顯現，例如：政府采購法中沒有公開招標的具體操作

規程，雖然有關部門出臺了一些規章，但由于所處的法律位階和效力層次較低，且與法律規定內容相沖突，實際上不

具有可操作性，下位法與上位法相矛盾的規范普遍存在，造成當事人不知依據何部法律提出訴訟;競爭性談判、詢價、

單一來源采購等非主要采購方式實踐中廣泛應用，但卻無相應的監管和制約機制;采購主體所選擇的采購方式具有較大

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的隨意性，陪標、圍標、串標等暗箱操作的違法現象大量存在;采購監管機關與政府采購中心職能不分，雖名義上脫鉤，

實際上還是存在著千絲萬縷的聯系;以營利為目的的社會中介機構招標采購公司侵害供應商合法權益的現象普遍存在，

致使許多供應商敢怒而不敢言;采購主體確定中標或成交結果帶有巨大的主觀任意性，雖然有質疑和投訴機制，但實際

執行效果卻微乎其微;法律雖賦予供應商這些弱勢體多元救濟途徑，但相關的救濟渠道并不暢通??

供應商處于弱勢地位

在政府采購活動中，采購主體所控制的證據具有較大的隱蔽性。政府采購的審批文件、采購預算文件、招投標采

購文件、投標供應商的資質、中標供應商的資質、評標標準及方法、專家意見及專家資歷、定標依據、授標文件、合

同文本、合同履行和驗收證明、采購過程的工作記錄等等原始證據材料，全部保存在采購人或者采購代理機構那兒。

他們所掌握的這些證據，有的是通過計算機電磁形式儲存信息的，也有紙質形式保存的。由于這些證據都在采購主體

內部，不在第三者手中，這對于供應商或其代理律師收集證據帶來了相當大的難度。所以，凡是世界上實施政府采購

制度的國家在立法方面都非常注意對供應商這些弱勢體給予傾斜保護，在維護權益方面賦予供應商多元的救濟途徑，

我國也不例外。

自我國政府采購法實施后，兩年多來的政府采購活動，往往將質疑程序作為質疑供應商維權提起投訴之前不得不

經過的階段，簡稱為政府采購救濟機制前置程序。實踐中，質疑供應商如果未經過這一前置程序，財政部門一般就不

受理投訴。2004年8月11日，我國財政部出臺并于同年9月11日實施的《政府采購供應商投訴處理辦法》，明確規

定了政府采購救濟途徑中的質疑前置程序。由于有了質疑程序這一前置階段，無形中增加了投訴供應商有效保護自己

合法權益的時間長度和累贅。

筆者曾經擔任過政府采購主體的常年法律顧問，也擔任過供應商的法律顧問。通過與供、采雙方當事人的交流感

到，雖然政府采購當事人作為民事主體，在采購活動中的地位都是完全平等的，但采購主體尤其是不受任何法律約束

的社會中介采購代理機構，由于依附于公共權力機關，往往享有一種準司法行政權，對采購過程中的許多事項享有完

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全自由的裁量權，比如：審查確定供應商資格的權力、選擇和確定采購方式的權力、選擇和確定采購程序的權力、選

擇和確定評標專家的權力、選擇和確定評標方法和過程的權力、選擇和確定中標供應商的權力等。采購主體行使前述

自由裁量權侵害相對人合法權益時，一方面，受害的供應商無法證明加害人自由裁量過程中的違法行為，能夠提供證

明的惟一只有采購主體。另一方面，明知采購主體的行為違法，為了未來不確定的中標、成交的機會概率，避免遭遇

打擊報復，供應商只能忍氣吞聲。

筆者發現，許多的供應商放棄司法救濟途徑的原因之一，是供應商自身存在的一些不正當競爭行為。供應商是政

府采購活動中的重要當事人之一，誠實信用原則也是政府采購過程中當事人所必須嚴格遵守的行為規則。在高手如林

的政府采購競爭市場，供應商為了脫穎而出，提供虛假的資信證明、與采購主體共同串謀、供應商之間相互伴標和圍

標等不正當競爭行為也是屢見不鮮。有時，供應商能夠僥幸勝出，有時也不免東窗事發。供應商自身所存在的一些不

正當競爭行為，一方面嚴重擾亂了我國有序的政府采購競爭市場，另一方面也給政府采購活動的主管部門提出了監管

的難題。

相關法律亟待完善

我國政府采購法第二十六條對政府采購方式作了規定，即政府采購方式為公開招標、邀請招標、競爭性談判、單

一來源采購、詢價和國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。在這些采購方式中，公開招標被規定為我國

政府采購的主要方式。但這部法律在什么樣的情形下適用這一主要采購方式，怎么樣來展開公開招標的采購程序，均

無詳細的描述。相反，政府采購對象的非主要采購方式如邀請招標、競爭性談判、詢價等方式的采購均有相應的操作

程序。政府采購法分別將貨物、工程和服務這三類政府采購對象，適用不同的法律來調整。其中規定工程采購適用我

國招標投標法，而貨物和服務的公開招標適用什么樣的法律來調整卻沒有任何的規定。根據我國政府采購法第四條規

定，政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。筆者認為，此規定所存在的法律漏洞有：其一，政府采購對象

中的貨物和服務應該適用政府采購法的規定進行公開招標;其二，工程采購不適用政府采購法，但這與政府采購法第二

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條所規定的適用范圍相矛盾;其三，與工程相關的貨物和服務的公開招標在適用法律方面遇到兩難的境地，不論是選擇

政府采購法還是招標投標法的規定，都將遭遇法律障礙;其四，工程如果是通過邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、

詢價等非公開招標方式則適用政府采購法的規定;其五，工程采購如果非公開招標則可以排除招標投標法的強制性規

定。

我國政府采購法中沒有公開招標采購的適用條件和程序的規定，實踐中，采購主體是依據我國招標投標法的規定，

開展政府采購活動的。然而，政府采購法和招標投標法在法律責任和救濟渠道方面的內容并不完全相同。由于政府采

購法中缺少公開招投標的相應章節，而政府采購的主要采購方式是公開招投標，故采購過程中的許多活動都必須援引

我國招標投標法的規定。而招投標采購方式所引起的爭議，雖然是屬于政府采購監管部門的主管范圍，但我們離不開

招標投標法的調整，包括招投標的法律責任和救濟途徑。然而，政府采購活動中，財政部門所實施的行政行為都是依

據政府采購法和財政部相關的行政規章作出的。由于法律適用方面沒有統一，造成當事人尋救濟途徑的不確定性。

根據我國招標投標法第六十五條規定，投標人和其他利害關系人認為招標投標活動不符合本法有關規定的，有權向招

標人(即采購主體)提出異議或者依法向有關行政監督部門投訴。我們從這一法律條款中不難發現，投標供應商可以向

采購主體提出異議，也可以向行政主體提出投訴。究竟選擇哪個部門來處理采購主體、供應商之間的爭議，決定權完

全掌握在投標供應商的手中?？煞浅＿z憾的是，財政部的《處理辦法》中的質疑程序前置與我國的上位法政府采購法、

招標投標法所規定的內容發生了嚴重的撞車和沖突。而兩部法律都是屬于同一位階的，具有同樣的法律效力。根據我

國憲法和立法法的規定，下位法必須服從上位法，下位法不得與上位法的內容相矛盾、相抵觸。行政規章的內容如果

與法律相沖突，那么抵觸的內容必然無效。

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如何體現最廣大人民的根本利益

王文聰

我國是人民當家作主的社會主義國家，行政機關的權力來源于人民。人民代表大會表述意志的最基本的途徑和形

式是制定法律。行政機關也就是執行法律的機關。依法行政才能體現最廣大人民的根本利益。

隨著社會主義市場經濟的蓬勃發展和“依法治國，建設社會主義法制國家”的基本方針的確立標志著政府法制工

作已成為當前政府體制改革的重要內容。面對新世紀，政府法制工作應如何更好地適應新形勢;面對新挑戰，政府執法

部門在行政執法中，應如何體現最廣大人民的根本利益?結合本人在城市管理行政執法中工作實踐，我認為要在城市管

理行政執法中體現最廣大人民的根本利益要做到以下五點：

一、堅持法律至上的原則

法是國家意志的重要表現形式。法所體現的意志既不是個別人的意志，也不是少數人的意志，而是統治階級的整

體意志、共同意志。而社會主義法正是人民意志的體現，堅持法律至上實際上也是堅持了“人民意志至上”。我國是

人民當家作主的社會主義國家，行政機關的權力來源于人民。人民代表大會表述意志的最基本的途徑和形式是制定法

律。行政機關也就是執行法律的機關。依法行政才能體現最廣大人民的根本利益。如在取締流動攤販過程中，有人往

往覺得他們生活困難，值的同情，而使國家的行政法規得不到貫徹執行，但恰恰是這一點卻損害了絕大部分人民眾

的利益，影響了人們生活和工作的環境，破壞了正常的市場經濟秩序。堅持法律至上實際上正體現最廣大人民的根本

利益。

二、堅持嚴格、公正、文明執法原則

"嚴格"指在執行制度或掌握標準時，認真不放松;"公正"指公平正直，沒

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有偏私;"文明"指人類社會發展到較高階段和具有較高文化，與野蠻相對。嚴格、公正、文明執法是依法治國，建

立社會主義法制國家的必然要求。同志指出："加強社會主義法制，依法治國，是同志在建設有中國特

社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家事務的重要方針。實行和堅持依法治國，就是使國家各項工

作逐步走上法制化和規范化;就是廣大人民眾在黨的領導下依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式參與管理國

家，管理經濟文化事業、管理社會事務;就是逐步實現社會主義民主的法制化，法律化。"這段話確認了依法治國和對

體現最廣大人民的根本利益的肯定。行政機關是國家法治的重要組成部分，作為最直接的執法者，它代表國家在最廣

泛、最關切眾利益的層面上與廣大眾打交道，它是法制形象的重要方面。執法的嚴格、公正、文明關系到"依法治

國"的治國方略的順利實施。

在城市管理過程中，我們碰到鋼材市場經營戶占道堆放鋼材嚴重影響交通的問題，周圍眾對此很有意見，由于

是歷史遺留下來的問題，難題很大，我們一方面加強宣傳，責令先行整改，另一方面對到期拒不改正的一律予以處罰，

做到從嚴執法，不偏私。在處罰上堅持公正，不能孰輕孰重，即使個別經營戶不理解、不配合態度粗暴，我們也要說

明情況，曉之以理，而不僅僅扣沒有關物品了事做到文明執法。這樣才能最大限度體現周圍眾和經營戶們的根本利

益。因此，這就決定了執法必須嚴格、公正、文明才能更好為人民服務履行自己職能，圓滿完成工作任務。

嚴格、公正、文明執法是民主政治發展的必然要求。隨著改革開放的不斷深入，人民眾的法律意識、法制觀念

也在不斷加強和提高，懂得運用法律來捍衛自己的權利，而嚴格、公正、文明執法正體現這一點，特別是執法人員要

合理行使自由裁量權要，它使公民的民主權利得到了了充分的保障，能夠通過法定的民主程序當家作主，進行重大決

策，管理國家大事，人民真正成為了國家的主人。堅持嚴格、公正、文明的執法才能使最廣大人民的根本利益在法律

范圍內得到充分體現。

三、寓服務于執法之中的原則

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作為政府的執法部門公務的對象是廣大的百姓，接觸的是普通的平民，那么對待百姓的求助要做到笑臉相迎、竭

誠辦事，寓服務于執法之中，建立一套有效的投訴和聯系制度，為人民眾排憂解難，如在中高考期間，我們要堅決

查處工地夜間違章施工的現象，為居民提供一個安靜的夜晚。而對餐飲業油煙的整治過程正體現了當前人民生活環境

質量的服務要求。在挖掘城市道路案件中我們更要注重服務原則若當事人是為了眾利益而違章，可以根據有關法規

免于處罰或從輕處罰。貫徹服務原則，就是要密切聯系眾，傾聽眾的意見和呼聲，接受眾監督，努力為人民

眾服務。

四、兼顧效率和保護的原則

在執法過程中我們必須兼顧兩個方面，一是通過程序保證行政機關迅速有力地打擊行政違法現象;二是在此過程中

不損害公民的合法權益。既要效率，又要保護，二者不可偏廢。行政處罰程序既不能成為行政機關單純的工作程序，

也不能片面只強調保護公民權益，這才有可能通過行政處罰達到維持經濟和社會秩序的目標。在違章案件中當事人既

是違章行為者也是人民眾中的一員，對此我們既要效率，也要保護。如在道路遺撒案件中，我們既要及時迅速有力

的查處，又不能在處理中‘推、拖、卡’等，要保護當事人的合法權益。

五、懲戒和教育相結合的原則

在對違章行為人的處罰過程中，我們要堅持懲戒和教育相結合，處罰僅僅是一種管理手段，其最終目的是使當事

人認識到其違法的行為，通過懲戒達到教育的目的，使其知法、懂法、守法。保護自身和他人的合法權益。

因此，只有通過以上五個方面的有效的改善，多管齊下，讓社會重視，讓人民關注，才能保證依法治國，實現社

會主義法制建設，實現行政機關全心全意為人民服務精神，實踐“三個代表”，體現最廣大人民的根本利益，共同把

21世紀的中國建設成為更加繁榮富強、文明民主的偉大國家。