河南省政法管理干部學院學報2008年第6期(總第111期)
三十年中國公法制度建設的四階段論
鄭 磊
(中國人民大學法學院,北京100872
)
摘 要:中國公法制度建設三十年的歷程,按照不同時期的主要任務,可以大致劃分為四個階段:現行憲
法頒布之前的醞釀期,以現行憲法頒布為起點的公法秩序奠定期,以《行政訴訟法》為起點的控權期,以人權
概念入憲為標志性事件的人權彰顯期。
關鍵詞:人治;法制;法治;人權;憲政
中圖分類號:D920 文獻標識碼:A 文章編號:1008-6951
(
2008
)
06-0052-09
中國共產黨的十一屆三中全會開啟了改革開放
的歷史新時期,也開啟了中國公法制度建設的全新
時期。在這個時期,一方面,計劃經濟的陳習積重已
深,市場經濟在摸著石頭過河中逐漸建立和深化;現
代公法制度賴以存系的國家—社會二元分立的結構
正處于形成之中;與現代公法制度相配套的法律觀
念有待啟蒙、法律文化尚待生成;即使是新中國成立
初期有所搭建的公法制度基礎,也在那個無法無天
的歲月里幾乎被砸爛殆盡。另一方面,公法制度的
建設面臨并需回答社會轉型時期的諸多新型問題,
信息產業突飛猛進、信息化和網絡化程度的提高、經
濟的全球化的提速等方面的因素,為我們提出了諸
多須應對的新型時代課題。在這樣的歷史背景中,
圍繞大規模的公法制度建構與變革,開始了一場姍
[1]姍來遲的、深入持久的“公法再造”的憲政運動。
30年,對于一個國家公法制度的展開,通常只
是彈指一揮間;但基于上述時代背景,就在我們剛剛
走過的這個30年的瞬間中,公法制度發生了諸多在
以往需要更漫長的時期去完成的轉變,積淀了諸多
的成就與經驗,筆者以時間為軸,對這30年中的憲
法與行政法制度的演進譜系進行概括性梳理。我國
公法制度在近30年中的發展過程,根據不同階段所
實現的任務、所體現出的特點的不同,借助一些重要
事件為分水嶺,可大致區分出分別以醞釀新的憲法
秩序、奠定現行憲法秩序、控制行政權力、保障人權
為主要特征的四個前后相承的階段。
一、1978—1982:醞釀
以1978年憲法頒布和中國共產黨的十一屆三
中全會召開的1978年為起點到1982年憲法頒布前
夕的這個時期,是我國公法制度處于擺脫“文化大
革命”法制荒蕪的狀態、初步恢復公法秩序、為現行
憲法秩序形成作準備的過渡期。在這個時期,“文
化大革命”的影響不可能于短時間內被一掃而清,
公法制度中也難免留有大量的殘余。與此同時,隨
著撥亂反正的深入,此階段公法秩序的恢復工作,也
為后來公法制度建設的全面展開進行著醞釀和準
備。
過渡性的特征集中體現在1978年憲法的出臺
及其兩次修改過程中,這是此階段最重要的公法制
度建設活動。這次全面修改雖然發生于十一屆三中
全會之前,但同樣是這個時期我國公法制度建設醞
釀與嘗試過程的重要事項,并且構成1982年憲法的
重要基礎,在新中國憲法史中扮演著“恢復性的過
[2]渡憲法”的角,發揮了承前啟后的功能。從體
例和主要內容看,這次對憲法的全面修改基本上是
在嘗試恢復1954年憲法,并注入了“文化大革命”
3收稿日期:2008-06-08
作者簡介:鄭磊(
1979— )
,男,浙江臨安人,中國人民大學法學院講師、法學博士,博士后研究人員。
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的“新思想”。但雙重目的之間互有抵觸,于是,
1978年憲法在客觀效果上既沒有徹底恢復到1954
年憲法的水平,又在較大程度上保留了1975年憲法
的影響。“”思想的殘余,不僅體現在1978年
憲法的基本精神中,諸多具體內容中也顯示出嚴重
缺陷。憲法充分肯定了“文化大革命”,并把它的思
想確定下來。“堅持無產階級專政下的繼續革命,
開展階級斗爭、生產斗爭和科學實驗三大革命運
動”仍然被寫進序言中作為“新時期的總任務”的組
成部分。憲法中過分強調個人作用和黨的“一元
化”領導,對和共產黨的領導作了許多不適
當的規定;憲法中過多地強調“專政”的內容。在經
濟制度中,按“”的極左思想理解規定了社會主
義生產資料所有制形式、分配形式和全面的計劃經
濟體制。保留了革命委員會這項“”造反奪權
創造的政權形式;對法院審理案件則體現了“”
遺風、眾專制的思路。在公民的基本權利和義務
規定中,“公民必須擁護中國共產黨的領導,擁護社
會主義制度”被規定為公民基本義務的內容,并肯
定了“大鳴、大放、大辯論、大字報”這類眾運動式
民主權利①。正是由于1978年憲法這種殘余性,使
得它雖然比1975年憲法進步,但還遠不能適應新的
歷史時期的需要,隨著思想解放與撥亂反正的深入,
乃至再次全面修改也就不可避免。
1978年憲法在撥亂反正的深化過程中,發揮著
臨時性憲法秩序的作用;作為緩沖,它為1982年憲
法的出臺贏得了相對充裕的醞釀時間。隨著撥亂反
正的深入和1978年憲法的經驗積累,對1982年憲
法的醞釀,在修改組織、修改程序、全民討論等方面
都做了較充分的工作。五屆全國人大第三次會議決
定對1978年憲法進行全面修改,并專門成立憲法修
改委員會主持修改。后者先后進行了五次全體會
議,經過前三次的會議形成了《憲法修改草案》;在
五屆人大常委會第二十三次會議后公布,交付全國
各族人民討論;經過半年多的討論,修憲委員會召開
第四次、第五次全體會議,參考全民討論提出的意
見,逐章討論并進一步修改全民討論后的憲法修改
草案,由全體會議審議通過后,提請五屆人大五次會
議審議決定。
我國國家機構的組織性法律的基本框架是在這
個時期醞釀形成的。1979年的五屆人大二次會議
一次性通過七部重要的基本法律,其中,憲法相關法
律占四部:《全國人民代表大會和地方各級人民代
(以下簡稱《選舉法》)、表大會選舉法》《地方各級
①
(以下人民代表大會和地方各級人民政府組織法》
)、簡稱《地方組織法》《人民法院組織法》、《人民檢
察院組織法》,在一個歷史時期開始的初期,組織法
常常成為立法的重點,這三部國家機構組織法和一
部選舉法均關乎國家機構重建,為改革開放、經濟建
設的全面展開奠定國家機構的組織基礎。上述四部
法律涵蓋了除國務院之外的各類中央國家機構與地
方國家機構的組建與運行,30年來一直充當著各類
國家機關組織程序的法律基礎。這些重要法律頒布
后,對之進行法律解釋的需求接踵而來。1981年,
《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋
工作的決議》頒布,形成了各級各類國家機構之間
關于法律解釋權的分工格局:全國人大常委會負責
對“關于法律、法令條文本身需要進一步明確界限