主持制定新中國第一部憲法的政治智慧

主持制定新中國第一部憲法的政治

智慧

憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。新中國

的第一部憲法，是在的親自領導下制定完成的。毛澤

東不僅親自帶班完成了憲法草案的寫作，更重要的是，他把

自己對于中國國情和社會主義建設的認識和思考，寓于憲法

藍圖，從而使全國人民有了一個共同的建設偉大的社會主義

國家的奮斗目標。

戰略預見，開啟憲法制定工作

有效的法律和政策的出臺，既需要對社會發展狀況的準

確判斷，有針對性的去解決問題，也需要有戰略預見性，去

指導和推動事物的發展。能夠審時度勢，開啟“五四憲

法”制定工作，正是建立在對新中國基本國情和形勢發展的準

確判斷和戰略預見的基礎上的。

新中國成立時，國內戰爭尚未結束，新生政權并不穩固，

還不具備召開全國人民代表大會通過憲法的客觀條件，由中

國人民政治協商會議通過的《共同綱領》起到了臨時憲法的

作用?！豆餐V領》適應了新中國成立初期的實際狀況，對

鞏固新生政權、恢復經濟和社會等起到了積極的作用，

但畢竟只是“臨時”和“過渡”性質的綱領性文件，新中國需要

在各方面條件成熟后，在合適的時機，制定出一部正式的憲

法。

在中國共產黨的領導下，新中國成立后短短3年時間，

勝利完成了、抗美援朝、鎮壓反革命等重大任務，

國民經濟恢復了，各項事業也開始走上正軌。下一步，新中

國該往何處去？向哪個方向走？怎么走？新問題的出現，需

要和中共中央予以解答，于是召開全國人民代表大會

和制定憲法的任務提上了日程。

經過一段時期的醞釀和思考，向黨內外明確指

出：召開全國人民代表大會的“條件已經成熟”。他及時做出

了制定憲法的決策。1953年1月1日，《人民日報》的元旦

社論把“召集全國人民代表大會，通過憲法，通過國家建設計

劃”列為1953年的3項偉大任務之一，向全國公布。1月13

日中央人民政府委員會舉行第二十次會議，正式做出了《關

于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決

議》，決定制定憲法。在這次會議上，中央人民政府還決定

成立以為主席的中華人民共和國憲法起草委員會，以

周恩來為主席的中華人民共和國選舉法起草委員會。

在領導憲法起草委員會工作的過程中，為憲法起

草工作確定了根本指導方針：“以事實為根據，不能憑空捏

造。”作為憲法根據的事實，無疑正是人民民主政權已經鞏固、

新中國已經確立社會主義經濟的強有力的領導地位、開始有

系統地進行社會主義改造、正在逐步地向社會主義社會過渡

等基本國情。

有了對于基本國情的準確判斷，才有可能制定出具有戰

略預見性的決策，并通過憲法的形式加以明確。針對“建設一

個偉大的社會主義國家”的這一奮斗目標，認為，新中

國需要“大概是三個五年計劃”，即用15年左右的時間，就可

以建成一個偉大的社會主義國家?；谶@種“用十五年的時間

逐步過渡到社會主義社會”的發展道路的戰略預見，對

于“五四憲法”，做出了“是一部過渡時期的憲法”，“大概可以

管十五年左右”的社會主義類型憲法的定位。

頂層設計，帶班寫成憲法草案

作為治國安邦的總章程，憲法具有指明國家發展方向和

道路的頂層設計意義。在領導“五四憲法”制定工作的

過程中，關于社會主義建設道路頂層設計的問題，如“如何向

社會主義過渡，建立社會主義的經濟制度和經濟基礎？如何

將初步建立的社會主義政治制度進一步明確”等問題，經過毛

澤東認真思考，形成了政治智慧成果，體現在了憲法草案中。

關于“五四憲法”的頂層設計意義，曾經講過：“用

憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則

固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到

有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人

民的積極性?！睘槿珖嗣裰该鞯倪@條“清楚的”“明確

的”和“正確的”道路，就是通過以“一化三改”為標志的過渡時

期總路線，逐步建成一個偉大的社會主義國家。

集中精力，解決某一階段的突出問題，是慣用的

工作方式。領導憲法起草小組起草“五四憲法”草案即是一例。

1953年12月14日，帶著憲法起草小組的陳伯達、胡

喬木、田家英乘專列離開北京，于27日夜來到杭州，入住

劉莊一號樓，集中精力用了將近3個月的時間，數易其稿，

寫成了一個“比較成熟”的“五四憲法”草案稿本。在帶班起草

“五四憲法”草案的過程中，不僅口頭上談意見和建議，

而且多次在憲法草案的稿子上，注寫批語，改寫文字，將自

己對于社會主義建設道路的頂層設計思考，寓于憲法文本。

1954年3月初，經過修改審定的《憲法草案初稿

說明》脫稿，比較集中地反映了在起草憲法草案的過

程中，對新中國發展方向和道路所作的思考。其中，“過渡時

期的總路線”和“國家的民主化”是比較突出的兩個方面。

關于“過渡時期的總路線”，《說明》寫道：“憲法的基本

任務，就是要從國家的制度、國家的權力和人民的權利等方

面作出正確的適合歷史需要的規定，使國家在過渡時期的總

任務的完成獲有法律上的保證。憲法草案的主要努力方向，

首先用在這個目的上?！睆娬{了憲法草案的著重點是從法律上

保證實施過渡時期的總路線，而國家在過渡時期的根本要求

和廣大人民建設社會主義社會的共同愿望，正好適應了新中

國進一步發展的歷史需要。

關于“國家的民主化”，《說明》指出：“國家的社會主義

化從根本上保證國家的民主化。同時國家的社會主義化也要

求國家的進一步民主化。憲法草案關于國家機構和人民權利

的各項規定從法律上保障了國家民主化的發展。聯盟”在憲法

草案的政治制度設計中，作為最高國家權力機關的全國人民

代表大會居于關鍵性的地位。它選出國務院作為國家管理機

關，由國務院向全國人民代表大會負責并報告工作；它有權

選舉并有權罷免，而無權解散全國人民代

表大會。在看來，這種“既徹底民主而又不互相掣肘”

的制度，反映我國廣大人民政治上統一的愿望，也體現了社

會主義原則和民主原則。

除了“過渡時期總路線”和“人民代表大會制度”，在憲法草案

的起草過程中，還對政治協商制度、民族區域自治制

度等社會主義政治制度進行了創造性思考。在帶班寫

成的憲法草案里，中國社會主義制度的基本格局和新中國發

展道路方向已經比較明晰，這為“五四憲法”成為一部適合時

代發展需要的憲法奠定了堅實的基礎。

民主原則，發起3次大討論

做好任何工作，不能只依靠少數人的智慧和努力，應該

發揚民主，集思廣益，發揮集體智慧的力量。新中國是人民

當家作主的社會主義國家，人民眾參與制憲工作是應有之

義。領導發起關于“五四憲法”的3次大規模的眾性

討論，是一次發揚民主原則、踐行眾路線的典范，也是“五

四憲法”能夠成為一部“得到大家擁護”“得人心”的憲法的重

要原因所在。

第一次大討論，是在帶班完成的憲法草案初稿的

基礎上，經過全國政協和各省市黨政機關、軍隊領導機關，

以及各民主黨派和各人民團體的地方組織，共8000多人，

用了兩個多月的時間進行的，提出了各種修改意見5900多

條。經過這一次的廣泛討論和反復修改，形成了正式的憲法

草案。

第二次大討論，是將憲法草案提交全國人民公開討論。

全民討論進行了近3個月，全國各界共有億多人參加了憲法

草案的討論。全國人民熱烈擁護這個憲法草案，又提出了許

多的修改和補充意見。這些意見，經過當地黨政領導部門收

集，及時上報中央，經過憲法起草委員會匯總整理成25大

本，共138萬條。對于全民討論中提出的意見和建議，毛澤

東和中共中央高度重視，認真考慮，并據此對憲法草案又作

了一些重要修改。

第三次大討論，是將根據全民討論的意見修改后的草

案，提交中央人民政府委員會在1954年9月9日舉行的第

三十四次會議和9月14日舉行的臨時會議討論通過，然后

送9月15日召開的全國人民代表大會討論審議。其中，9月

14日中央人民政府委員會臨時會議的參與者大多數是將要

出席全國人民代表大會的代表。從“五四憲法”起草的全過程

來看，9月14日的臨時會議是對“五四憲法”草案的最后修改。

在某種程度上，3次大討論，和要求政治局委員

和在京的中央委員抽時間閱讀一批中外各類憲法的作法相

似，既是一次民主討論的過程，也是一次共同學習法律知識

的過程。對于3次大討論在“五四憲法”制定過程中的重要作

用，曾經講過：“最先是中共中央起草，然后是北京

500多高級干部討論，全國8000多人討論，然后是3個月的

全國人民討論。這一次全國人民代表大會代表1000多人又

討論?！苯涍^3次大討論，可以說，“憲法的起草是慎重的，

每一條、每一個字都是認真搞了的”，“這個憲法是適合我們

目前的實際情況的，它堅持了原則性，但是又有靈活性”。

在的領導下，“五四憲法”發揚了民主原則，堅持

了從眾中來到眾中去的眾路線。經過3次大規模的討

論，“五四憲法”做到了科學性與通俗性的統一，易于為人民

眾所理解、接受和遵守。在看來，“五四憲法”起草

工作的一個成功經驗就是采取了“領導機關的意見和廣大

眾的意見相結合的方法”，即：經由全國人民討論，使“中央

的意見和全國人民的意見相結合”。強調：成功的經驗，

需要在未來的工作中繼續保持。今后，“一切重要的立法都要

采用這個方法”。

在經過了中共中央起草和3次大討論的過程后，憲法草

案被提交給第一屆全國人民代表大會審議。1954年9月25

日，第一屆全國人民代表大會第一次會議以1917張同意票，

全票通過了新中國的第一部憲法，即“五四憲法”。這是一部

將和中國共產黨帶領中國人民探索和創造的社會主

義基本制度在最高法律層面予以明確的憲法，也是一部代表

廣大人民利益的、體現民主原則和社會主義原則的憲法。

“五四憲法”的實行，適合了中國基本國情，推動了新中

國在較短的時間內過渡到社會主義社會，為社會主義建設事

業的發展作出了重要的貢獻。作為現行憲法的“八二憲法”，

在很大程度上，是“五四憲法”的繼承和發展。

黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國。習近平總

書記在多個場合強調：“依法治國，首先是依憲治國；依法執

政，關鍵是依憲執政?！痹趯崿F中華民族偉大復興的中國夢的

奮斗歷程中，憲法必將發揮更大的作用，探索如何依憲治國、

依憲執政，正是我們思考領導“五四憲法”制定工作的

政治智慧的意義所在。