基建管理

基本建設項目管理存在的問題及建議

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基本建設項目程序復雜，投資大，建設時間長，涉及部門多，國家規定多,到處是“機

關”,容易出問題；干基建的油水大，查基建的風險高.本文為此提出加強建設項目管理的幾

點建議，旨在全球金融危機背景下,對我國新一輪基本建設項目管理方面有所啟示和幫助.

一、基本建設項目管理存在的主要問題

1、立項審批及內部控制方面

（1)違規立項。如個別應由國務院或部委總部審批的項目，直接由省級管轄單位審批立

項，有的建設項目未經上級單位審批擅自在地方立項。

（2)規模控制不力，超面積、超投資、超標準的問題仍然存在，部分初步設計或初步設

計變更未經審批，隨意增加變更工程項目。

(3）部分項目立項時間較長，建設工期失控,個別建設項目在上級行立項批復之前先行

施工，由于資金不能及時到位或工程監督管理不善,項目一拖再拖，成為“馬拉松”工程.

（4）部分建設單位建設項目管理機制不健全，職責未落實,未成立基本建設領導小組，

沒有配備專職基建財務會計和懂基建工程的管理人員，有的甚至基建會計、出納一人兼,重

大決策沒有相關的會議記錄、基建檔案資料不全，內部控制薄弱，管理不規范。

2、基建財務管理方面

（1）少數基建項目資金來源運用不合規。有的建設單位擠占公用經費和行政事業經費

列支基建工程費用，或虛列費用支出將資金轉入基建賬戶，未經批準使用其他項目結余資金、

使用借款墊付基建款等；有些單位則挪用基建資金購置非建設用固定資產,如汽車、空調或

個人住宅商品房,列支汽車修理費或其他與基建無關的費用。

(2）部分單位基建財務核算體系不健全，支付工程款審核把關不嚴格。如：違規使用現

金支付大額工程款、支付工程款無發票、無合同或工程進度報告支付工程款、未按合同（協

議)約定支付工程款、未督促供應商及時繳納履約保證金、基建資金未做到專戶存儲、多頭

開戶、白條入賬、憑證無審簽、記賬憑證無附件或附件不全、重要支付憑證和財務印章管理

不嚴格等;有的施工單位利用建設單位對建設工程預算、結算知識了解甚少的管理漏洞，采

用高套定額，多計材料、設備價格和數量，設計變更減少不做調整,重復計算工程量,編制虛

假預算和結算等手段，高估冒算工程造價，致使建設資金流失。

3、基建項目招投標采購管理方面

按照《中華人民共和國采購法》、《招標投標法》等有關法規，基建項目的勘察、設計、

施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須實行集中采購管理，在采

購金額達到一定標準后，應采用招標采購方式。但實際工作中部分建設單位未將基建工程,

貨物或服務項目未納入建設單位集中采購管理，采購方式、操作程序不合規，分散采購，應

招標項目未招標。還有一些建設單位招標活動不規范、不嚴謹的問題比較普遍，如在投標單

位數量不夠的情況下未重新組織招標,評標前與中標單位進行實質性談判，招標標底不準，

隱性市場存在舞弊;對代理招標單位、投標單位資質、評標人員資格審查不嚴格等。

4、合同及工程管理方面

(1）建設項目合同管理不規范。建設工程合同,作為承包人進行工程建設、發包人支付

價款的經濟合同，是明確雙方權利和義務的經濟契約.一些采購合同簽訂不及時、不合理，

有的單位未按中標結果簽訂采購合同，有些則簽訂追加采購的補充合同金額超過10％的規

定比例逃避再次招標，個別單位邊施工邊簽合同或先施工后簽合同，還有的根本就未簽合同

或協議；一些合同（協議)簽訂不嚴謹,合同條款漏洞太多,對許多可能發生的情況未作充分的

估計；對簽訂合同的主體資格審查不嚴，合同的條款之間、不同的合同文件之間規定和要求

相互矛盾或不相一致，合同條款殘缺不全，維權意識差，造成經濟糾紛;一些單位未嚴格執

行合同條款，個別單位終止合公務員考試資料 同卻未簽訂解除協議，嚴重影響了建設單位的利益，有的甚至

造成了基建資金的損失浪費.

（2)工程日常監督管理松懈.部分建設項目監理、質檢部門與建設單位基建現場管理人

員監督檢查不到位，造成工程肢解發包、轉包等問題發生，施工合同單位與現場實際施工單

位不符，施工單位串通監理或質檢部門，偷工減料，以次充好,部分工程項目驗收不嚴格，

個別工程項目存在質量隱患，反映出部分建設單位未有效督促監理單位履行約定職責。

5、置換、代建基建項目問題較多

基建置換一般是將舊的房產通過資產評估進行處置,用取得資金建設新的項目，但在多

起不良資產處置案件中，資產評估、拍賣、處置變成家族生意,低價折讓出售國有資產，徇

私舞弊，造成置換黑洞.“代建制"項目往往為個別開發商從權力主體手中獲得，采購人不通

過信息披露直接將手中的項目委托給信得過的代建單位,也存在“權力租金”的交易，其可

控性較差、不確定因素多，有些開發商資金實力不足可能會造成半拉子工程、建設單位自身

的權益難以保障，存在一定風險。

二、問題產生的原因分析

1、主客觀原因導致建設規模超標

一是受當地政府行政干預（如城市規劃規定層高、外部裝飾等）、基建工期長、建材漲

價及配套項目要求提高等因素影響，直接加大了建設成本。二是建設單位追求“標桿”、“形

象”工程，想方設法爭取項目和資金，互相攀比，規模能大則大，標準能高則高，“三超"

問題比較普遍，存在法不責眾的心理.

2、內控不力和基建管理能力欠缺，導致風險隱患增加

一是部分建設單位建設項目管理人員內控意識不強,責任和風險防范意識淡薄,基建領導

小組、集中采購領導小組、基建辦和會計部門的管理職責不明確，基建管理一手硬一手軟，

上項目、跑批文、要資金積極主動,財務核算、工程管理和監督檢查等相對松懈，導致基建

管理不規范、部分環節失控。二是缺乏建設項目管理專業人才，建設項目管理能力嚴重不適

應項目建設發展的需要。基建工作相對復雜，法規政策性強、涉及領域廣，在工程開工前臨

時抽調的基建管理和財務人員對基本建設程序和相關法律法規不了解，缺乏工程技術、工程

建設的專業知識和財務管理經驗,難以做到建設項目管理的科學化和財務管理的規范化，在

招投標、合同簽訂、工程管理、資產置換等過程中，一旦考慮不周、決策不慎、操作不當就

會陷入被動和糾紛，導致個別工程出現質量問題和風險隱患。三是基建監督檢查及處罰力度

不夠，造成問題屢查屢犯。

3、基建管理制度不完善，導致操作出現偏差.

一是資產置換、委托代建等制度空缺.如在對以置換、代建方式修建營業辦公用房項目

的管理上，目前沒有相關的法規制度，特別是對置換資金的控制管理上缺乏可操作性的制度鹵豬腳的做法 、

辦法，造成置換代建項目建設缺乏主動控制權,操作出現失誤，維權意識淡薄；個別建設單

位決策管理不當，尤其是對置換投資方式和委托建設方式的復雜性估計不足，缺乏管理經驗，

操作具有隨意性，致使工程進度慢、問題多、隱患大.二是個別基建法規要求不明確、不一

致，操作性不強.目前基本建設項目管理法規很多，有國務院、國家部委制定的，也有地方

制定的，實際工作中,由于基建法規太多和有些規定不明確、不一致導致執行過程中的盲目

隨意和無所適從，一些建設單位未將《采購法》、《招標投標法》與《工程項目招標范圍和規

模規定》等有關規定結合執行，不論合同估價金額，對勘察、設計、監理等服務項目都招標,

對大部分設備、材料等均采取詢價方式采購,致使招投標采購管理不規范。

三、加強基本建設項目管理的建議

1、加強立項和基建內控管理，有效控制建設規模電腦小鍵盤 .

一是嚴格落實立項審批程序和標準，從源頭上對總規模控制.建議基建項目立項應在進

行了全面調查摸底及有效論證的基礎上，根據機構、人員、業務量、房屋類固定資產的新舊

程度等客觀因素和實際需要，確定審批新建、擴建、改造房屋類固定資產的建設項目。立項

批復時要針對單個建設項目的具體情況盡可能一次核準總規模，減少多次追加批復，避免“上

級批一塊"、“地方政府給一塊”、“建設單位超一塊”等多頭立項、分頭審批導致普遍超投資、

超規模問題的發生。另外要加強工期控制，上級管理機構在批復初步設計方案時，五一勞動手抄報 可大致界

定工程竣工時間，讓建設單位有緊迫感，避免因工期延長導致的成本增加。二是加強建設項

目管理人員培訓工作,確保建設單位建設項目管理人員及相關管理人員熟悉國家有關法律法

規和基建管理專業知識和工作程序，增強相關人員的責任意識、維權意識、大局意識和執行

法規制度自律意識，進一步提高建設項目管理水平。

2、制定和完善相關制度辦法，彌補建設項目制度上的管理空擋

一是制定以資產置換方式興建辦公樓及附屬設施的相關制度規定。根據基建過程中用舊

辦公樓置換新辦公樓、建設用地或建設資金的實際情況，應盡快制定和明確項目申報、資產

評估、置換資金管理等方面的管理辦法和操作程序。二是研究制定“代建制”建設項目管理

辦法。建議在調查研究的基礎上，分析“代建制"的利弊和風險，通過試點和總結經驗，制

定有關基建委托代建建設項目管理辦法，確定“代建制"的實現方式、工作程序和風險控制

重點。三是修訂完善有關基建管理辦法。建議基建上級主管機構應及時制定或修訂基建管理

辦法，并結合實際制定建設項目管理操作手冊或指南,增強基建工作的規范性和可操作性。

3、加強基建財務管理,規范采購行為和工程管理,提高基建管理水平

重視基建會計人員配備和會計基礎工作，健全財務管理核算體系,切實加強基本建設資

金管理；嚴格執行國家有關招投標法規和采購管理辦法，基建項目按規定實行集中采購管理,

做到采購方式確定恰當、采購程序合規合法，對達到規定標準的采購必須實施招標；加強基

建合同管理，認真落實合同審核制度，確保合同的完整、嚴謹，預防爭議或不必要的法律糾

紛。

4、建立健全基建工程“全過程管理監督”制約機制，加大指導和審計監督檢查和處罰

力度

一是對基建工作的指導、檢查和審計監督應實行“全過程管理監督"，貫穿于基建項目

立項、開工建設到竣工等各個階段，并對工程招投標、合同簽訂、設計變更、隱蔽工程驗收、

暫定材料認價、竣工決算等環節進行重點監督審計,早介入、早審計可以使監督關口前移，

改變那種找到了管理漏洞,但問題已無法糾正;查出了損失浪費，但資金已無法挽回的被動局

面。通過事前、事中、事后的全過程審計監督與評價，有效控制防范風險,減少或避免違規

問題和損失浪費問題的發生,確保工程質量.二是健全基建項目監督機制，加大違規問題查處

力度，嚴格按照制度規定對違規建設項目進行處罰和通報，對有關責任人進行責任追究,確

保基建工作依法合規.

6、組建基建管理專業團隊

建議把承擔過基建工作熟悉具體業務的集中起來（或聘請個別中介機構專家參與)，

對建設單位提供基建管理全過程的專業咨詢和指導，并實施對建設項目監督和檢查,提出改

進建設項目管理的意見和建議。專業團隊的日常辦事機構可設在上級管轄機構，加強系統內

直屬單位基建管理和重唇石斛 指導工作，充分發揮專業團隊的積極作用。

7、研究和探索適合實際情況的基本建設項目管理模式

在基建實際中發現，有的建設單位突破基建項目自己組織建造的傳統做法，為解決基建

管理人員和經驗不足的矛盾，奶粉過敏癥狀 在征得有關部門同意的情況下,采取了置換委托建設、定向購

置等方式進行基本建設。隨著基本建設模式的發展和實踐，委托代建、定向購置等建設方式

不失為一種新的嘗試。因此,建議對有關單位委托建設和整體購置營業辦公用房的做法進行

調查研究和分析論證，研究、探索基本建設項目管理的新方法。

與其他重復性運行或操作的工作不同，項目管理具有一次性、獨特性、目標的確定性、

活動的整體性、組織的臨時性和開放性、成果的不可挽回性等屬性,因此，要確保項目的成

功，獲得讓所有項目相關者滿意的效果，項目經理除了需要清晰地把握項目流程外,更要具

備優秀的信息管理、溝通管理、沖突管理、風險管理、質量管理和集成管理等能力.

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