法治視野下消防行政處罰若干問題
論文摘要：消防行政執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)所實(shí)施的涉消
防事務(wù)的管理活動(dòng)，是消防權(quán)能的社會(huì)化。消防行政處罰作為消防執(zhí)法的重要形式既
具有一般行政處罰的共同性特征，也具有與消防管理相聯(lián)系的獨(dú)特性。實(shí)踐中由于制度上的缺失使得消防行政處罰備受病詬。本文從當(dāng)前消防行政處罰所面臨的實(shí)際問題著手，以消防行政處罰的原生宗旨為引入，著力解析當(dāng)前消防行政處罰實(shí)施中所遇到的
問題，并試從立法、執(zhí)法、權(quán)力監(jiān)控等方面探求新的改進(jìn)方案，為完善我國消防行政執(zhí)法提供有意義的借鑒，并希望起到拋磚引玉之效果，引起理論界和實(shí)務(wù)界更多的對消防執(zhí)法領(lǐng)域的關(guān)注。
論文關(guān)鍵詞消防執(zhí)法法治消防行政處罰自由裁量
行政處罰是行政機(jī)關(guān)或其他法律法規(guī)
授權(quán)的主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政
法律法規(guī)且尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予制
裁的具體行政行為。新《消防法》頒布實(shí)施以來，在原有相關(guān)行政處罰方面的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章的基礎(chǔ)上，在消防行政執(zhí)法干警的不懈努力下，應(yīng)該說無論是從消防行政處罰的理念樹立
上還是從執(zhí)行程序的嚴(yán)密性上都有了長足
進(jìn)步。但不可否認(rèn)，當(dāng)前仍存在著諸多不足待完善之處。筆者結(jié)合多年消防行政執(zhí)法工作的現(xiàn)實(shí)體會(huì)將主要存在的問題歸結(jié)為以
下幾方面：
一、對消防行政處罰的定位上存在缺陷，將處罰等同于管理
相當(dāng)一部分執(zhí)法人員法治意識(shí)淡薄，法律知識(shí)匱乏使得對行政處罰的認(rèn)識(shí)上存在
偏簸。依罰代管、重罰輕糾、重罰輕管現(xiàn)象普遍存在。動(dòng)輒罰款，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照甚至行政拘留都已經(jīng)是家常便飯。重罰思想的一個(gè)重要體現(xiàn)就是對于《消防法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等法律所明確規(guī)定的，行為人能主動(dòng)消除或者減輕違法后果、認(rèn)錯(cuò)
態(tài)度良好能夠積極配合公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)
工作等情節(jié)具備的條件下仍然不加以考慮
而仍按原標(biāo)準(zhǔn)處罰，甚至到了有恃無恐的程度。
二、重實(shí)體輕程序，法律的程序性價(jià)值不能得到彰顯
行政處罰一定意義上是一種對相對人
的損益行為，如果不遵照法律規(guī)定的程序嚴(yán)格實(shí)施將很容易侵害相對人合法權(quán)益。消防行政處罰程序分為簡易程序和一般程序。簡易程序的適用上法律有嚴(yán)格規(guī)定，既只有對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰
的才能適用。同時(shí)，簡易不能等同于簡單。簡易程序只是只是允許行政主體可以當(dāng)場
做出處罰決定，并不是說可以隨便省略中間環(huán)節(jié)而草率決定。簡易程序仍然要表明執(zhí)法身份、告知被處罰的事實(shí)理由和根據(jù)、聽取當(dāng)事人的申述和申辯而且要填寫預(yù)定格式
的編有號碼的行政處罰決定書等。實(shí)踐中，存在不少執(zhí)法者草草了事，弱化甚至省略必需環(huán)節(jié)而直接做出處罰決定，更有甚者將簡
易程序與當(dāng)面收繳罰款相混淆。當(dāng)面收繳罰款是《行政處罰法》第四十七條和《治安管理處罰法》第一百零四條規(guī)定的適用于給予二十元以下罰款和不當(dāng)場收繳日后難以執(zhí)
行的場合，而實(shí)踐中時(shí)有存在執(zhí)法人員在不符合以上規(guī)定的情況下當(dāng)場收繳罰款的情形。一般程序是行政處罰的最主要程序，分為調(diào)查取證，告知事由、處罰依據(jù)、享有權(quán)利，聽取陳述申辯或舉行聽證、做出處罰決定四個(gè)環(huán)節(jié)。依據(jù)法律關(guān)于處罰程序的規(guī)定，參與調(diào)查取證的人員不得參與決定程序，如果舉行聽證，之前程序的辦案人員亦不得參與聽證程序，但是實(shí)踐中很多處罰的決定人往往就是調(diào)查取證人，這就極大損害了法律的權(quán)威性以致相對人的合法權(quán)益。除此之外，由于法律程序得不到貫徹遵守，實(shí)踐中還存在著大量重復(fù)處罰現(xiàn)象，嚴(yán)重違反了行政處罰一事不再罰原則。
三、法律不嚴(yán)導(dǎo)致的自由裁量權(quán)過大，形成權(quán)力尋租空間
新《消防法》的頒布適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，是消防法治文明建設(shè)的重要成果，對
于規(guī)范和推動(dòng)消防行政執(zhí)法有重大現(xiàn)實(shí)意義。但新法第六章法律責(zé)任部分仍然沒有克服原消防法對于處罰措施尤其是罰款數(shù)額
幅度過大的弊病。比如消防法第六十條對單位違反本法規(guī)定，處五千元以上五萬元以下罰款，罰款數(shù)額竟相差十倍之多。當(dāng)然，消防執(zhí)法面臨情況的千變?nèi)f化以及地區(qū)之間
行業(yè)之間經(jīng)濟(jì)水平的巨大差異，決定了消防法對于罰款數(shù)額的規(guī)定上難有更明確細(xì)化
的技術(shù)性作為，加之地方性法規(guī)以及政府規(guī)章跟進(jìn)不到位或者雖有立法但條款的操作
性不強(qiáng)，這就在客觀上導(dǎo)致了執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的過大，進(jìn)而造成權(quán)力尋租的空間。立法的缺位導(dǎo)致實(shí)踐中重犯輕罰、輕犯重罰、同事異罰、異事同罰現(xiàn)象的大量存在，這不僅嚴(yán)重背離了依法行政的理念，損害了法律的嚴(yán)肅性，也是造成近年以來消防行政執(zhí)法領(lǐng)域貪污腐敗案件頻發(fā)的重要原因。
四、制度缺陷導(dǎo)致的監(jiān)管缺位，致使消防行政處罰游離于有效監(jiān)控之外
新《消防法》第七十一條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、
徇私舞弊等行為尚不構(gòu)成犯罪的依法給予處分，但對于實(shí)施處分的主體并沒有做出進(jìn)一步明確說明，依什么法，給予何種類型的處分也沒有交代清楚，這就造成了實(shí)踐中監(jiān)控措施難以跟進(jìn)到位的局面。消防行政處罰過程中執(zhí)法人員責(zé)任落實(shí)不清，掉進(jìn)了人人插手但是沒人負(fù)責(zé)的怪圈，個(gè)案負(fù)責(zé)制貫徹落實(shí)不充分，法律威懾下的懼法心理難以形成。當(dāng)前，支隊(duì)以上公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)都以設(shè)立內(nèi)部紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，制定頒布了一系列廉潔自律守則等規(guī)范性預(yù)防性措施，各地也相繼引入了規(guī)范辦案、透明辦案、信息公開、電子政務(wù)、辦案滿意度信息反饋、調(diào)查回訪等較為先進(jìn)的執(zhí)法改進(jìn)措施，但由于未形成一套體系完備、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、設(shè)計(jì)科學(xué)的監(jiān)控體系，致使以上監(jiān)督措施往往流于形式，而難以真正形
成一股強(qiáng)有力的監(jiān)督規(guī)控力量。外部監(jiān)督方面，公安消防部隊(duì)的現(xiàn)役性也決定了法治條件下司法、人大、政協(xié)等監(jiān)督力量難以有效介入。
為提高消防行政處罰的質(zhì)量和水平，加
