中國(guó)扶貧攻堅(jiān)40年

中國(guó)扶貧攻堅(jiān)40年

作者：湯敏

來源：《社會(huì)治理》 2018年第11期

從改革開放之初的1978年到現(xiàn)在，如果按當(dāng)前的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)有7.9億人脫貧，按

照聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)，該數(shù)字占到了這一期間全世界脫貧人口的70%以上。過去五年間，我國(guó)已經(jīng)

有6600萬的農(nóng)村人口脫離了貧困。今天，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代。形勢(shì)在變，環(huán)境在

變，我們未來的任務(wù)也在變。但“變”中有“不變”，那就是扶貧助弱是中國(guó)特色社會(huì)主義的

長(zhǎng)期主題。

一、扶貧40年奮斗史

新中國(guó)成立以來，黨和政府一直推動(dòng)發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困的工作。但由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

極端薄弱，生產(chǎn)能力低下，經(jīng)過曲折的發(fā)展，到1978年，我國(guó)還是世界上貧困人口最多的發(fā)展

中國(guó)家之一。按世界銀行公布的數(shù)字，1981年中國(guó)的貧困人口高達(dá)4.9億人，貧困發(fā)生率為

43%。在過去的40年里，扶貧標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展經(jīng)過幾次大的調(diào)整，扶貧政策也隨之不

斷變化：從開始的“救濟(jì)式扶貧”到現(xiàn)在的“精準(zhǔn)扶貧”，中國(guó)的扶貧開發(fā)大致經(jīng)過了五個(gè)階

段。

一是體制改革推動(dòng)扶貧階段（ 1978 -1985年）。自1978年開始的改革，首先是以家庭承

包經(jīng)營(yíng)制度取代人民公社“一大二公”的集體經(jīng)營(yíng)制度。通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

以及非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)的渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口。同時(shí)，中央開始推動(dòng)類似扶貧開發(fā)的以

工代賑計(jì)劃和“三西”農(nóng)業(yè)專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目。到1985年底，沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人

減少到1.25億人。

二是有組織的大規(guī)模扶貧階段（1986 -1993年）。1986年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)

小組成立，拉開了有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)序幕。當(dāng)時(shí)農(nóng)村年人均純收入在

206元以下的約有1.25億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?/span>14.8%。國(guó)家劃分了18個(gè)集中連片困難地區(qū)，依

據(jù)農(nóng)民人均收入，制定了國(guó)家貧困縣標(biāo)準(zhǔn)，劃定了331個(gè)國(guó)家貧困縣。到1992年底，農(nóng)村依靠

其收入不能維持基本生存需要的絕對(duì)貧困人口減少到8000萬人。

三是“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃階段（1993-2000年）。“八七”的含義是：在20世紀(jì)的最后

七年，集中力量基本解決全國(guó)農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。1993年“國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)

濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”更名為“國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”。列入“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的國(guó)家重

點(diǎn)扶持貧困縣調(diào)整為592個(gè)。在這七年間，中央政府累計(jì)投入扶貧資金1240億元。到2000年，

中國(guó)農(nóng)村貧困人口從8000萬下降到3200萬，貧困發(fā)生率下降到3.5%。

四是以整村推進(jìn)為主要特征的階段（2001-2010年）。國(guó)家制定了新世紀(jì)第一個(gè)農(nóng)村扶貧

開發(fā)綱要，扶貧政策在保留和適當(dāng)調(diào)整重點(diǎn)縣的同時(shí)，把目標(biāo)瞄準(zhǔn)到村級(jí)，重點(diǎn)實(shí)施“整村推

進(jìn)”。在全國(guó)確定了14.8萬個(gè)貧困村。此階段逐步在農(nóng)村全面建立了最低生活保障制度，對(duì)沒

有勞動(dòng)能力或喪失勞動(dòng)能力的部分農(nóng)村貧困人口，給予最低生活保障，初步形成了低保維持生

存、扶貧促進(jìn)發(fā)展的工作格局。最后是當(dāng)前以精準(zhǔn)扶貧為特征的階段（2011-2020年）。在這

一階段扶貧的標(biāo)準(zhǔn)走出了僅以貨幣為標(biāo)準(zhǔn)的模式，實(shí)行的是多維貧困標(biāo)準(zhǔn)“兩不愁，三保障”，

即實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，并將農(nóng)民人均純收入

2300元（2010年不變價(jià)）作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，從貨幣貧困標(biāo)準(zhǔn)的角度看，這一標(biāo)準(zhǔn)一下子

就比2009年的標(biāo)準(zhǔn)提高了92%。這一階段的特點(diǎn)是把區(qū)域發(fā)展和個(gè)人幫扶結(jié)合起來，劃定集中

連片特困地區(qū)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的方略，使得扶貧有效集中在貧困人口身上。

黨的十八大以后，在習(xí)近平總書記的親自推動(dòng)下，“精準(zhǔn)扶貧”成為一切扶貧工作的中心。

在全國(guó)范圍內(nèi)建檔立卡識(shí)別貧困人口。2015年中央制定了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，中

央扶貧開發(fā)工作會(huì)議期間，中西部22個(gè)省（區(qū)）黨政主要負(fù)責(zé)人向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，

立下軍令狀。

二、空前絕后的精準(zhǔn)扶貧

中國(guó)目前實(shí)行的精準(zhǔn)扶貧方式應(yīng)該說是空前絕后、前無古人后無來者的。在全國(guó)范圍內(nèi)，

把每一貧困戶都找出來，建檔立卡，一戶一策，在中華民族的發(fā)展史上從未有過，所以是“空

前的”；這次脫貧攻堅(jiān)完成后，中國(guó)就沒有絕對(duì)貧困了，所以是“絕后”的。極少數(shù)無勞動(dòng)能

力的貧困人口會(huì)由低保兜底。未來還會(huì)有相對(duì)貧困的人群，而且相對(duì)貧困會(huì)長(zhǎng)期存在。但是，

解決相對(duì)貧困問題不再需要這么大規(guī)模的精準(zhǔn)扶貧方式。在世界范圍來看，也很難有一個(gè)發(fā)展

中國(guó)家能夠有這樣強(qiáng)的執(zhí)行力再來推行精準(zhǔn)扶貧模式。所以說，精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)前無古人后無

來者的壯舉。常言道，行百里者半九十。未來的三年，我國(guó)還有3000萬貧困人口要脫貧，這個(gè)

規(guī)模雖然只有五年前貧困人口的三分之一，但扶貧越到后面任務(wù)就越艱巨。脫貧攻堅(jiān)要啃幾塊

硬骨頭。

第一塊硬骨頭叫做深度貧困地區(qū)，即三區(qū)三州：西藏、新疆南疆四地州、四省藏區(qū)，甘肅

臨夏州、四川涼山州和云南怒江州。這是目前中國(guó)最困難、最需要幫助的地區(qū)。目前這里很多

地方的貧困發(fā)生率，也就是貧困人口占當(dāng)?shù)厝丝诘谋壤€在20%以上。第二塊硬骨頭就是扶貧

移民搬遷。我們一共要搬一千萬人，現(xiàn)在已經(jīng)搬了589萬人，未來兩年還要搬411萬人。411

萬人是一個(gè)什么概念？它是近三個(gè)三峽移民的規(guī)模。當(dāng)年在建設(shè)三峽時(shí)，要?jiǎng)訂T全國(guó)的力量、

用了十幾年時(shí)間才搬遷120萬移民，現(xiàn)在不到三年內(nèi)要完成三個(gè)三峽移民的規(guī)模，困難之大可

想而知。第三塊硬骨頭是因病因殘等致貧的人口。在余下的這三千萬貧困人口里有一半左右是

因病或者殘疾致貧的，有超過15 %是65歲以上的老人，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶貧模式對(duì)這些人群并不

合適。第四塊硬骨頭為內(nèi)生動(dòng)力不足之人。“坐在門口曬太陽，等著政府送小康”非常形象地

描述了這部分人的狀況。雖然這批人在三千萬貧困人口里面比例并不大，但是非常難扶持，對(duì)

村民的負(fù)面影響很大。

黨的十九大報(bào)告提出要打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。什么叫做“好”呢？第一，要有一個(gè)穩(wěn)定的扶貧

長(zhǎng)效機(jī)制，短期內(nèi)讓貧困戶脫貧相對(duì)容易，保證長(zhǎng)期穩(wěn)定的脫貧、不返貧挑戰(zhàn)則很大。現(xiàn)在的

政策是“脫貧不脫幫扶，脫貧不脫政策”，就是為了保證脫貧效果穩(wěn)定。第二個(gè)“好”就是讓

貧困戶有獲得感。對(duì)這種“獲得感”非常形象的一個(gè)比喻就是：如果給餓肚子的人一件棉襖，

從數(shù)據(jù)上看他可能脫貧了，但是他并沒有獲得感。所以一定要滿足貧困人口的真實(shí)需要。第三，

打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)要堅(jiān)持現(xiàn)行的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，不能降低也不能拔高。一些地方把標(biāo)準(zhǔn)拔高，一方面

導(dǎo)致財(cái)政很難長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，另一方面還會(huì)產(chǎn)生 “懸崖效應(yīng)”：那些沒有被定為貧困戶的邊緣

戶，其實(shí)原來生活情況跟貧困戶也差不太多，但因?yàn)闆]有被定為貧困戶，享受不到精準(zhǔn)扶貧的

所有優(yōu)惠政策與資源，如果把脫貧的標(biāo)準(zhǔn)拔得太高，這樣一來，他們之間的差距就越來越大，

懸崖效應(yīng)會(huì)越來越嚴(yán)重，引發(fā)新的社會(huì)不公。

（一）貧困標(biāo)準(zhǔn)制定及解決貧困的困境

國(guó)際上通行的方式是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧困的標(biāo)準(zhǔn)也要隨之不斷地深化，特別是要

由解決絕對(duì)貧困逐漸發(fā)展到緩解相對(duì)貧困上去。最早明確提出相對(duì)貧困概念的是美國(guó)斯坦福大

學(xué)的維克托·富克斯（ VictorFuchs），他認(rèn)為如果一個(gè)人或者一個(gè)家庭以收入或消費(fèi)衡量的

生活狀況低于社會(huì)平均水平并達(dá)到某個(gè)程度，則可認(rèn)定其為相對(duì)貧困。這也就是說，相對(duì)貧困

與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無關(guān)，而僅僅與收入差距有關(guān)。只要存在著收入差距，就存在低收入的階

層，從而就有相對(duì)貧困。絕對(duì)貧困可以隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及社會(huì)發(fā)展水平的提高而減少，但相對(duì)

貧困卻只能隨收入不平等現(xiàn)象的減少而隨之緩解，不可能消除。

對(duì)于中國(guó)來說，我們可能也要走同樣的路。目前一些學(xué)者正在研究如何制定2020年后的相

對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。可以如同過去一樣，再畫一條貧困線，然后給出減貧指標(biāo)，一年一年地減下去；

也可以定一人均收入最低的人口比例，比如10 %，人均收入最低的10 %人群都屬于相對(duì)貧困人

口。我們還面臨城市貧困的問題。2020年后，我們應(yīng)該開始著手解決城市貧困的問題：是城鄉(xiāng)

劃同一條貧困線，還是城鄉(xiāng)各劃一條線？這些都是要認(rèn)真考慮的問題。對(duì)于中國(guó)來說，貧困還

存在著地域相對(duì)集中的問題，在瞄準(zhǔn)相對(duì)貧困問題之外，如何解決區(qū)域性貧困，也是一個(gè)大挑

戰(zhàn)。不管最終如何確定這個(gè)相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)貧困都比絕對(duì)貧困更難解決，政府與社會(huì)更

需要全方位地在政策、財(cái)政投入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)治理上進(jìn)行干預(yù)。雖然相對(duì)貧困難以消滅，

但可以減少相對(duì)貧困的“度”，也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家常說的減小基尼系數(shù)，防止貧富差距不斷擴(kuò)大，

最好還能夠縮小，盡管這在全球范圍內(nèi)都是難題，但我們還將為此繼續(xù)努力。

（二）解決貧困的方法和實(shí)踐探索

解決相對(duì)貧困的另一條出路是讓社會(huì)階層流動(dòng)起來。相對(duì)貧困的人數(shù)可以不減少，但可以

讓貧困的人流動(dòng)起來，阻斷貧困家庭代際傳遞。對(duì)比減少相對(duì)貧困的任務(wù)來說，加快社會(huì)階層

的流動(dòng)性難度較低。最直接的辦法就是提供公平的教育，讓貧困人群的下一代能夠與其他人群

場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)在這方面發(fā)揮了很大作用。政府除了建立好一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境之外，很多精力應(yīng)

該放在扶貧與助困上。

除此之外，應(yīng)推動(dòng)社會(huì)價(jià)值投資在中國(guó)的落地與發(fā)展。社會(huì)價(jià)值投資，有時(shí)也被稱為“社

會(huì)影響力投資”或“影響力投資”，是一種追求可測(cè)量的社會(huì)價(jià)值并兼顧經(jīng)濟(jì)回報(bào)的投資形式，

為應(yīng)對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的投融資困境提供了新的選擇。如果將傳統(tǒng)的公益慈善作為一極，以傳統(tǒng)的商

業(yè)投資為另一極，社會(huì)價(jià)值投資則介于兩者之間。這種投資方式具有明確的解決社會(huì)問題的意

向，有事前預(yù)期和可測(cè)量的社會(huì)價(jià)值，同時(shí)兼顧財(cái)務(wù)收益和可持續(xù)性，投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)回報(bào)率