工程建設領域利益沖突及風險防范研究

工程建設領域利益沖突及風險防范研究--以A市高新區為例

周魯耀

【摘 要】The core of conflicts of interests is the improper u of public

power. Conflicts of interest in the field of engineering construction mean

private interests would conflict with public interests when civil rvants in

competent department of engi-neering construction and other

government staff are in charge of public power. Dispersivity of public

power in the field of engi-neering construction leads to a relative

multiplicity of subjects of power. Conflicts of interests are frequently found

among lead-ers of high level, mid-level, general staff level, the

enforcement level and project platform level, and civil rvants of different

【期刊名稱】《廉政文化研究》

【年(卷),期】2016(007)001

【總頁數】8頁(P60-67)

【關鍵詞】工程建設;利益沖突;風險防范;開發區

【作 者】周魯耀

【作者單位】浙江大學 城市學院，浙江 杭州 310015

【正文語種】中 文

【中圖分類】D630.9

工程建設領域腐敗是指與建設工程存在直接或間接聯系的公共管理部門、建設單位、

施工單位、監理單位、設計單位等公職人員和企事業單位人員在從事工程建設活動

過程中，私用或濫用權力謀求個人利益的行為。工程建設領域腐敗治理是一項世界

性的難題，也是世界各國政府與公眾集中關注的焦點領域。尤其進入21世紀以來，

隨著中央財政收入快速增長，由國家預算內資金承擔的固定資產投資規模急劇擴大，

工程建設領域的腐敗規模也隨著日益擴大，工程建設領域腐敗日益凸顯[1]。

自2009年7月至2012年8月底，中央工程治理領導小組集中開展工程建設領域

突出問題專項治理工作①據中紀委網站數據顯示，本次專項治理工作共排查工程建

設項目42.46萬個，發現問題26.13萬個，整改22.71萬個。在全面排查的基礎

上，中央工程治理領導小組對國土資源、交通運輸、鐵路、水利、市政等重點領域

開展集中檢查，抽查項目123個，發現問題466個，已整改325個。各省（區、

市）共檢查重點領域工程建設項目10.73萬個，發現問題3.76萬個，整改3.07

萬個。，對遏制工程建設領域腐敗趨勢、教育和警示相關公職人員及工程單位、構

建和完善工程建設領域腐敗預防與懲戒機制等方面都發揮了重大作用，收到了顯著

成效。但工程建設領域腐敗涉案金額巨大、腐敗潛伏期較長、腐敗環節較多、腐敗

情節復雜，國家監察部副部長郝明金《在工程建設領域突出問題專項治理工作專題

報告》中所講，“工程建設活動具有涉及面廣、金額巨大、環節眾多、主體多元、

權力集中的特點，監管的難度大，是腐敗現象易發多發的領域。”這些都為治理工

程建設領域腐敗帶來挑戰[2]，也意味著對工程建設領域腐敗問題的治理不能“畢

其功于一役”。要鞏固專項治理的成果，就必須對工程建設領域腐敗現象背后的誘

因進行深入剖析，對工程建設領域利益沖突的情況進行系統的排查分析，并在此基

礎上開展針對性的防范和治理工作。

本文通過對A市高新區住建局、區建管中心、區城建指揮部、A市高新總公司等

單位內設機構負責人及部分工作人員展開系列座談和問卷調查，把A市高新區工

程建設領域公職人員所面臨的利益沖突分為主要領導層面、中層干部層面、一般工

作人員層面、執法隊伍層面以及項目平臺公司層面，并圍繞利益沖突主體性要件、

客體性要件以及關聯性要件三個方面展開了系統分析。其中主要領導層面所面臨的

利益沖突主要源自于權力高度集中情況下，權力缺少有效的制約與均衡；中層干部

沖突是指“我們個人自己的個人利益與我們作為一個公共官員的義務之間產生了沖

突。這種沖突包括角色沖突和各種權力資源之間的緊張關系；但這些沖突中較典型

的是為我們提供了濫用公務謀取私利的機會”[3]。利益沖突的核心是對公共權力

的非正當使用。就權力本身而言，它表現為一種能力，即“一種人們能夠導致他們

期望結果的能力。”一切組織的運行都可以看作是權力的實現過程，尤其在公共部

門，權力更是最為顯性化的支配力量和整合因素[4]。因為公共權力的委托人和受

益人都是不確定的公共群體，經常處于一種虛位狀態，被濫用的風險也就更高[5]。

工程建設領域的利益沖突就是指工程建設主管部門公職人員等掌握公權力的人員在

開展工作時，謀求個人私益與公共利益之間的沖突。工程建設領域的公共權力的彌

散性導致權力主體相對分散；不同級別、職務和崗位的公職人員群體所面臨的利益

沖突形態具有較大的差異性。

公共權力形式多樣性、利益輸送多元化以及利益碎片化的特征。從國內已有的研究

成果來看，對利益沖突的構成要件主要有三要件說和四要件說。三要件說主要將利

益沖突構成定義為公職人員、具有私人利益、私人利益與公共利益之間發生沖突，

四要件說則主要在三要件說之外又加上公共責任[6-8]。我們認為工程建設領域利

益沖突應當基于以下三個方面進行判斷：（1）主體性要件，既具有公職人員身份，

行使和掌握一定的公共權力；（2）客體性要件，即公職人員具有的區別于公共利

員精簡、效能提升等優勢的同時，也意味著住建局主要領導實際上身兼多個領導職

務，集規劃，工程審批、監管、環境管理等重要權力于一身，容易成為行賄者開展

“賄賂攻勢”，進行“圍獵”的目標。

從利益相關者與工程建設主管部門主要領導干部的接觸方式來看，主要包括通過地

方主要領導“打招呼”的方式進行疏通；通過親戚、朋友等熟人作為中間人進行介

紹；以及利用共同興趣愛好進行刻意結交等。值得注意的是，開發商等利益相關者

群體與建設工程領域主管部門主要領導干部的交往很少是基于直接的利益關系展開，

己在政績工程、未來事業發展等方面予以配合乃至“關照”。如區城建指揮部原總

指揮陸某在思想匯報中所提及的，“自己總希望盡快被提拔重用，過分關注一些所

謂社會上有地位人士的態度，總渴望一個良好的社會評價，在一些原則問題上不敢

頂真、沒有守住底線”。恰恰正是這些“社會上有地位人士”，最終將他本人置于

了萬劫不復的深淵。

（二）中層干部層面：知識權力與職務權力雜糅交織

由于A市高新技術開發區住建局實行的是“大部制”體制，本身承擔著多個行政

部門的職能，住建局下設的很多科室，如規劃科、環保科等，對應的都是其他城區

的整個部門，且由于住建局的三定方案中總共只有13個中層干部的編制，大多數

職能科室只能設置一個領導崗位，這也使得A市高新技術開發區住建局中層干部

所具有的職務權力要相對集中。另一方面，由于工程建設領域的行政管理本身需要

力，同時在部門中受到的監督制約相對較多，因而敢于直接違反既有制度規定為利

益相關者謀取好處的現象較少發生。一般是通過職務上權力在流程和工作進度上給

予一些照顧，以及利用自己的專業知識以及對政策制度的熟悉，甚至是利用既有制

度規定的空隙，給利益相關者提供一些“指點”。

中層干部從利益相關者群體獲得的利益來看，自中央出臺“八項規定”以及對工程

建設領域腐敗開展專項治理之后，直接收取現金和實物好處的現象已經非常少見；

與利益相關者群體之間的“禮尚往來”都能夠主動規避。對中層干部而言，很多情

況下對利益相關者的幫助也是為了拓展社會關系網絡，自己今后“辦事方便”。另

外需要一提的是，由于很多中層干部本身也是“專業干部”，在行政體制內部晉升

的機會和空間又比較小，經常會希望能在自己的“小圈子”里得到更多的認同與尊

重，而這有時也會導致其對“小圈子”利益的額外照顧。

（三）工作人員層面：編制緊缺下的瀆職風險增加

“編制緊缺”是我們在調研中各科室反映最集中和最強烈的一點，對這一點，各科

室的普通工作人員感受最為強烈。按照A市高新技術開發區住建局的三定方案，

區住房和城建局（區人防辦）、區規劃分局、區環保分局總共加起來只有行政編制

由的裁量空間。大量工程建設單位派專門的業務人員到住建局各個科室進行“項目

跟進”，也放大了發生利益沖突的可能性。

對于一般工作人員而言，能夠直接從利益相關者獲得的利益相對有限。很多情況下

只是一些價值較小的“禮物”或購物卡，而這在中央“八項規定”出臺之后也大大

減少了。需要提及的是，由于一般工作人員中很多人員都沒有正式的編制，也導致

了這部分群體的流動性較強，很多人都是以當前的職位作為跳板謀求更好的工作。

對于執法人員而言，能夠獲得絕大部分利益都屬于當期收益，包括收取直接的現金

和禮物、接受當事人的請客吃飯等等。在某些情況下，由于掌握了利益相關者群體

的違法施工行為，執法人員甚至可以在一定程度上對施工單位進行變相的主動索取

好處，例如通過向施工單位推銷產品以獲取回扣。就目前所能夠采取的一些制度防

范措施而言，例如對施工單位的處罰必須有兩名以上執法人員同時在場才能做出的

規定等，在實踐中能夠發揮的作用并不顯著。由于大量執法人員都是“臨時編制”、

“派遣編制”，實際工作能夠采取的懲罰性措施和手段非常有限，出了事情大不了

與市場經營雙重職責的問題。應對組織運行中的利益相關者發生權力沖突，無論在

政府機構和企業，都存在一整套的權力協調機制。我國《公司法》明確規定公司法

人治理結構是由股東大會、董事會、監事會和經理組成的一種組織結構，公司由股

東大會、董事會、監事會和經理這四方相互制衡，通過將最終控制權、實際控制權、

經營權和監督權相分離的制度設計，達成了公司內部的權力結構平衡，進而協調企

業各利益相關者所發生的權力沖突。在政府機構中這種權力制約與平衡機制被安排

得更為嚴密，通過三事分工→三職分定→三責分置→三權分立的權力配置邏輯，形

成決策、執行與監督權力之間的既相互制約又相互配合的權力結構[10]。但由于兼

具企業和政府兩套組織機構、權力邏輯及監督體系，在運行中兩種權力運行機制之

間容易產生不兼容的情況，并進一步導致監督制度虛置的風險。

從世界范圍內看，對公共服務領域利益沖突的防范主要可以通過倫理、制度與組織

三條路徑來實現。經合組織（OECD）于2005年發布了《公共服務領域管理利益

沖突指引》，提出了四項核心原則，包括：通過行政倫理建設來管理和防止利益沖

突；利益沖突管理應實現倫理化與立法之間的平衡；應當兼顧對利益沖突的事后處

分及事前管理；要積極利用外部監督力量。這四項核心原則其實質也仍然是倫理、

制度與組織三條路徑。對工程建設領域利益沖突的防范及風險化解，同樣需要基于

這三條路徑：通過行政倫理教育，幫助公職人員處理私利與公共利益之間的關系；

須明確權力的設置是為了更好地履行職能，而權力行使的結果需要與相應的責任對

應。只有如此，才能夠真正杜絕對政府權力的非公共行使，斬斷從政府權力通向個

人私利的利益鏈條。“權力清單”的編制是對政府部門目前實際掌握權力事項的靜

態排查，必須將權力清單置于“職能-權力-責任”的架構之中，使權力事項內容能

夠與政府部門職能變化相適合，并受到特定責任后果之約束，才能夠真正在利益沖

突防范、廉政風險控制中發揮作用。從這個意義上講，編制“權力清單”只是對政

府職能、權力、責任系統排查梳理的第一步，下一步應當在對工程建設領域政府責

任內容及責任承擔形式進行系統梳理，建立全方位、經常化、立體式的監督和責任

追究機制，將責任義務跟手中的權力有機結合起來。

（二）制作《防止利益沖突技術手冊》，開展針對性教育

（三）強化工程建設政府管理行為的質量約束

質量約束主要包括技術約束、規章約束以及預算約束。其中技術約束是對決策方案

所應采用之技術方法、解決路線以及承建人員資質等提出的具體要求；規章約束是

對決策方案設計和選擇程序所應遵循的原則和步驟予以強制性規定，防止人為的干

預和影響；預算約束指方案設計應當在審定的預算額度之內，而且在方案執行過程

中不能夠突破該額度[5]。工程建設領域政府管理事務具有較強的專業技術性，而

通過強化對工程建設領域政府管理行為的質量約束，可以有效限制相關行政人員的

（五）加大對工程建設領域利益沖突的追責與問責力度

嚴刑懲治是遏制利益沖突腐敗滋生蔓延的重要措施，也是防止利益沖突的最后防線。

根據“成本-收益”的反腐敗原理，在利益沖突性腐敗易發多發高發的形勢下，必

須加大利益沖突行為的懲治力度，增加利益沖突腐敗的成本，減少利益沖突腐敗的

收益，形成防止利益沖突的懲戒機制。一方面，要加大對工程建設領域政府主管部

門相關公職人員的追責與問責力度，增加公職人員的腐敗成本；另一方面，需要對

展向公眾信息公開的渠道。

（七）探索機制創新，筑起公利與私利的“隔離帶”

首先，是要通過機制和程序設計，盡量減少公職人員與利益相關者的直接接觸，將

能夠在辦事大廳處理的事項盡量移交辦事大廳，避免利益相關者對公職人員行為發

生影響。其次，要積極建設和使用工程建設電子化監管平臺，運用信息技術建立有

效的防控網絡，將工程建設各個關鍵處理環節轉移到系統平臺之上，利用網絡系統

實現對工作流程的不間斷、無縫隙監控。第三，要完善重大事項的決策規則體系，

防止主要領導干部個人利益對公共利益的干擾。公職人員的合法利益同樣需要受到

保護，但這種利益必須被限制在對公共利益的影響范圍之外。

（八）深化工程建設領域的紀檢監察派駐制度改革

對重點領域派駐（派出）紀檢監察機構，派駐機構由上級紀委“統一管理，直接領

導”，是破解“同體監督”難題的有力措施。十八屆中央紀委第三次全會工作報告

中再次明確，要改革和完善紀檢監察派駐機構，明確派駐機構的職責任務、機構設

置、人員配備和工作保障。派駐機構工作人員與原有利益格局完全無涉，同時可以

直接參與所在部門各項工作，對于打破原有利益格局、加強主要領導干部監督及重

大決策事項監管、開展針對性廉政和思想教育等各項工作都有著積極意義。但紀檢

派駐工作組也經常面臨著人手嚴重不足、專業性監管難以實施等系列問題。要繼續

堅持、深入完善派駐紀檢監察制度，強化派駐紀檢機構工作量，增加派駐紀檢機構

對駐在單位的考評分值，并依托派駐紀檢機構扎實推進工程建設領域利益沖突的防

止與化解工作。

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