溫州土地利用總體規劃與耕地保護和土地節約集約利用探討

溫州土地利用總體規劃

與耕地保護和土地節約集約利用探討

董 良

（溫州市國土資源局，浙江 溫州 325000）

摘要：研究目的：保護耕地，節約集約用地。研究方法：比較分析；實證分析，邏輯演繹。研究結論：溫州市土地

利用存在問題，在新一輪土地利用總體規劃中應通過節約集約用地包括農村宅基地整理、城郊建設用地整合，擴大

適宜建設用地范疇包括海涂圍墾、礦地利用等方式，及時重點解決好建設用地規劃，從而達到保護耕地，節約集約

用地的目的。

關鍵詞：土地規劃；建設用地； 節約集約

第一作者： 董良（1971－），男，浙江，工程師，地理信息系統。

目前，我國土地管理工作針對面臨的“堅定不移地保住18億畝耕地”的課題，提出節約集約用

地概念。對于溫州而言，同樣存在“保生命線，節約集約用的”的問題。現在，我市新一輪土地利

用總體規劃即將開始修編。本文旨在探討如何通過規劃好建設用地，達到保護耕地，節約集約用地

的目標。

1 溫州市土地資源及其利用概況

溫州市位于浙江東南部,東瀕東海,南毗福建，西及西北部與麗水市相連,北和東北部與臺州市

接壤,全境介于北緯27°3′-28°36′，東經119°37′-121°18′之間，全市陸域面積1187885公

頃，海域面積約11000平方公里，其中市區土地面積1240平方公里。境內地勢從西南向東北呈現梯

形傾斜。綿亙有洞宮山、括蒼山、雁蕩山諸山脈，泰順的白云尖海拔1611米，為全市最高峰。東部

多為平原土地，其間水網、河道縱橫交錯。主要水系有甌江、飛云江和鰲江，境內大小河流150條。

溫州陸地海岸線長355公里，有島嶼436個。全市山地面積占總面積的77.8%，即9000平方公里左

右，山地地貌特征以丘陵和中低山為主，土地資源垂直分布從海拔2.7米（七都島）至1611米（泰

順白云尖），相對高差達1600多米。分布在海拔500米以上的土地約為山地面積的20%，海拔300

—500米的土地約占山地面積的20%，300米以下的山坡土地面積約60%，即800萬畝，坡度在20度

以下的緩坡土地占45%左右，即600萬畝。詳見下表：

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單位：畝

2006年溫州市土地利用現狀匯總。

2 回顧溫州市土地利用總體規劃編制

土地利用總體規劃是國家各級政府在一定歷史階段內，對所管轄范圍的土地利用進行宏觀調

控、組織開發和監督保護的高層政府行為。其目的是對有限的不能再生的人類賴以生存的土地資源，

根據社會經濟發展規劃對土地資源的需求，因地制宜地在各個部門之間的用地數量、質量與空間做

出優化配置，達到最佳的合理利用和有力的保護，以獲取最佳的經濟、生態和社會效益，以及保證

“人民吃飯”和“國家建設”之間的協調發展，為實施社會經濟可持續發展規劃提供用地保障。1986

年8月國家土地管理局成立，緊接著國務院辦公廳批轉國家土地管理局“關于開展土地利用總體規

劃工作的報告”，隨后全國各級政府開展了聲勢浩大的土地利用總體規劃工作。通過實施，并多次的

修編，土地利用總體規劃在保護耕地，合理利用土地等方面發揮了重要的作用。[1]溫州市也大致經

歷了上述規劃歷程，但由于溫州“七山二水一分田”的地理資源條件以及民營經濟較為發達的現狀

決定其土地利用總體規劃蘊涵著不同的意義。

3 上一輪土地利用總體規劃存在的問題

上一輪編制的土地利用總體規劃，由于編制時間緊，經驗不足等原因存在著可操作性較差，耕

地保護能力不夠強，規劃的龍頭作用不明顯等不足之處，主要體現在以下幾個方面。

3.1 基礎圖件現勢性及地圖要素不夠齊全。

現行的規劃，其基礎圖件現勢性不強。有的地方的用地現狀已經發生了變化，但圖紙沒有及時

更新。尤其明顯的是公路、高速公路及大型水利水電設施用地沒有及時更新。所用的規劃底圖，地

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理要素不全，主要是缺少等高線。另外，在圖上，其他地物也標注不多，導致實地定位困難，甚至

出現差錯。

3.2 基本農田保護區劃定不夠合理。

土地利用總體規劃的一個主要任務之一就是要保護好耕地，而保護耕地的重點是保護好基本農

田。縱觀目前的基本農田保護，各地在不同程度上存在農保在山頂，建設在良田；分散偏遠作農保，

集中平地為建設留用等怪異現象。

3.3 耕地后備資源調查程度不夠。

據調查溫州市后備資源為187685公頃，占全市土地總面積15.31%[2]。但對這些未利用地沒

有作出一個系統的適宜性評價，得到最終的后備土地資源開發潛力結論，從而沒有使這些未利用地

發揮出應有的效用。

3.4 用地指標不切實際，導致規劃執行不到位。

現行的土地利用總體規劃用地指標分配是按照從上到下的一個分解過程。在這種剛性很強的指

標分解過程中，很少考慮各地實際的建設用地需求量。同時，這種規劃方式也導致建設留用地是人

人有份，遍地開花，達不到用地的規模效應。

3.5 鄉鎮級規劃編制成果不能完全達到預期效果。

規劃的最終目的是落實到地塊。因此，鄉鎮級的規劃是規劃實施、執行的最終實現者。但從上

一輪的規劃來看，鄉鎮級規劃的編制沒有完全達到預期效果。一方面農民建房沒有從根本上達到“能

用劣地，先用劣地，能不用耕地，就不占耕地”的目標。另一方面，耕地保護不盡人意。擅自出現

棄耕，改變用途等現象時有發生。

經濟條件，確定本鄉鎮土地利用的目標、發展方向和各類用地指標，重點安排好耕地、生態環境用

地及其他基礎產業、基礎設施用地，確定村鎮建設用地和土地整理、復墾、開發的規模和范圍； 進

行土地用途分區，落實每一塊土地的具體用途和限制條件； 制定實施規劃的措施。由于上一輪規劃

對鄉鎮級規劃重視不夠，特別是建設留用地安排不盡合理，使農村私人建房、村鎮公益事業用地等

非農建設沒有完全安排在規劃留用地上，出現建設選址雜亂無章的現象。針對上述情況，在本次規

劃修編時，本人認為應該以定位加定量的方式來確定鄉鎮級建設留用地。通過數量這個約束指標來

圈定鄉鎮級建設用地，然后在圖上劃定建設用地地塊，對于無法落實到實地的建設留用地指標則用

用地原則來約束。同時，在地域較集中的村鎮，對于村民建房可以考慮打破村界，實行跨村建房，

共用公共設施，節約集約用地。

4.3 加快礦地利用步伐，實現節約集約用地。

溫州市現有礦山用地654公頃[3]。“十一五”期間，隨著溫州城市化、新農村建設及海涂圍墾

步伐的加快，交通、水利和港口等基礎設施的開工建設，建筑石料的需求將穩步增加。據預測近期

需求量為3000萬噸/年，遠期需求量為2000萬噸/年，規劃期總需求量約35000萬噸[4]。如此大規

模的石料需求，就必然要設立一定數量的石料礦山。對于廢棄礦山，目前治理思路是采用工程治理

或任其自然復綠的方式來解決。這是一種被動、非循環的處理思路。以前，由于礦產與土地管理隸

屬于不同的管理部門，故不可避免的出現礦產、土地兩個規劃相互脫節的現象。現在礦產與土地管

理職能合并為國土資源管理了，那么新一輪的土地利用總體規劃就應該融合礦地利用問題。通過土

地利用總體規劃中的土地整理、建設用地整理等專項規劃的形式把廢棄礦山用地轉變為耕地或建設

留用地。這樣既能解決廢棄礦山治理問題，又能增加建設用地和耕地面積，形成廢棄礦山資源循環

利用，達到了節約集約用地的目的。

4.4 加大低緩山坡利用力度，實現節約集約用地。

溫州人均耕地，只有全國平均水平的1/5，相當于浙江省的50%。而溫州市區用地更是緊張。

市區平原及山間平地只有411平方公里，其中已建成149平方公里，按照近幾年平均每年用地20平

方公里的速度計算，十年后，整個市區的平地資源將被用盡。為解決平地資源的短缺，緩解建設和

產業發展障礙，加大城市周邊低緩山坡土地資源利用力度，將是溫州發展的一條必經之路。溫州海

拔高程在25～300米之間，坡度在5%～35%之間可以用于開發利用的低緩坡土地可達249.35平方公

里，其中可以優先開發利用的低緩坡土地資源規模為165.41平方公里（主城區占46平方公里）。如

果充分利用好市區內的低緩坡土地資源，相當于增加了一倍現有城區的占地面積。土地利用總體規

劃中應該把這些綠化率高、空氣新鮮、環境安靜、水質較好，適宜居住的低緩山坡地列入規劃視線，

實現節約平原耕地，集約利用山地的目標。

4.5 加快海涂圍墾步伐，實現節約集約用地。

溫州地處沿海，土地資源匱乏，隨著城市化規模的不斷擴大和經濟社會的迅猛發展，對土地的

需求越來越大，人多地少，土地資源短缺的矛盾更加突出。同時，溫州的灘涂資源十分豐富。根據

調查，目前共有灘涂資源95.42萬畝，其中可圍墾造地資源66.83萬畝，且溫州市地處淤漲型岸段，

灘涂資源每年還將以10～30米的速度向外淤漲。為節約集約利用有限的耕地資源和平地資源，海涂

圍墾造地是解決溫州經濟社會發展土地瓶頸制約，拓展溫州經濟社會發展空間的基礎性工程。2003

年，市委、市政府提出了“5年內完成15萬畝灘涂圍墾”的目標[5]，掀起了新一輪圍墾造地熱潮。

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目前，已有17項圍墾工程獲得批準建設，面積達18.25萬畝，總投資61億元，遍布于溫州樂清、

龍灣、瑞安、平陽及蒼南縣。在土地利用總體規劃編制過程中，要根據圍墾進度，把可留用為建設

用地的圍墾面積及時列入規劃，擴大建設用地選址范圍，更加有效保護現有良田耕地。

參考文獻：

[1] 王人潮 王珂論中國土地利用總體規劃的作用及其實施基礎[J] 浙江大學學報（農業與生

命科學版），2005(31),1-2.

[2] 溫州市土地利用總體規劃[R].

[3] 溫州市礦產資源統計報表 2007年上半年報表[R].

[4] 《溫州市礦產資源總體規劃》（2006～2020年）.

[5] 沈林杰 陳道信.依法科學圍墾 造福溫州人民 .

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