我國合憲性審查主體及對(duì)象存在的問題

2024年3月8日發(fā)(作者：頗黎)

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我國合憲性審查主體及對(duì)象存在的問題

作者：段立越

來源：《世界家苑》2020年第01期

摘要：黨的十九大報(bào)告中首次提出“合憲性審查”的概念。合憲性審查對(duì)于維護(hù)憲法權(quán)威具有重要意義。但是，合憲性審查工作中，合憲性審查的主體模糊，合憲性審查的對(duì)象不明確是當(dāng)前存在的主要理論和制度難題。學(xué)術(shù)努力固然可解決理論問題，同時(shí)也需要權(quán)威的憲法解釋和政治制度的保障。

關(guān)鍵詞：合憲性審查;合憲性審查主體;合憲性審查對(duì)象

1 引言

第十三屆全國人大一次會(huì)議通過的《憲法修正案》，出現(xiàn)了 “憲法和法律委員會(huì)”，其前身為全國人大“法律委員會(huì)”。簡(jiǎn)單幾個(gè)字的變化，表明其既需承擔(dān)審議法律草案的原有職能，也新增了合憲性審查、憲法監(jiān)督的職責(zé)。此舉表明，國家高度重視在全面依法治國進(jìn)程中維護(hù)憲法權(quán)威，并保證以前法律委員會(huì)的職能不再虛置。然而對(duì)其推進(jìn)過程中將要遇到的理論和制度難題有著清楚的認(rèn)識(shí)并尋求政治上、法律上的解決方案則更顯得緊迫和必要。

2 合憲性審查主體模糊

“合憲性審查”首先遭人詬病的，是審查主體寬泛模糊，并沒有一個(gè)確定的范圍。承擔(dān)合憲性審查的職責(zé)的主體究竟有哪些，這些主體應(yīng)如何行使合憲性審查的職能，表述相當(dāng)不明確。例如林來梵教授關(guān)于“合憲性審查”概念的主張既“憲法或法律授權(quán)的機(jī)關(guān)，依據(jù)一定的程式和特定的方式，主要對(duì)公權(quán)力的行為是否符合憲法進(jìn)行判斷并作出處理的活動(dòng)或制度”，中提到了“憲法或法律授權(quán)的機(jī)關(guān)”可作為合憲性審查的主體，而其表述還是模糊其詞的。另外在其他學(xué)者的主張中，我們僅可得知一些諸如“有關(guān)機(jī)關(guān)”或者“憲法授權(quán)”的詞匯，這是無法準(zhǔn)確得知究竟哪些機(jī)關(guān)才是合憲性審查主體的。

2.1 全國人大及其常委會(huì)作為審查主題的弊端

我國自54年憲法以來對(duì)合憲性審查均采用最高代表審查制度。根據(jù)憲法規(guī)定，我國的合憲性審查主體是全國人民代表大會(huì)及其委員會(huì)。這一觀點(diǎn)亦是當(dāng)前的主流觀點(diǎn)。全國人大作為我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，理論上必然應(yīng)賦予其合憲性審查職能。更為重要的是，憲法是“人民主權(quán)”原則的產(chǎn)物，是人民權(quán)利的宣言書。由“代表人民意志”的機(jī)關(guān)來對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，可保證其與“人民主權(quán)”原則的產(chǎn)物憲法不相違背。但政治理論行得通，實(shí)際不一定行得通。全國人大及其常委會(huì)作為合憲性審查的主體在制度實(shí)施中存在很大弊端。實(shí)踐中，全國人大因?yàn)闀?huì)期的原因，并不能實(shí)際行使合憲審查的職權(quán)，而作為其常設(shè)機(jī)構(gòu)的常委會(huì)也因?yàn)槁殭?quán)

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多、人員少等原因也不能有效行使合憲審查職權(quán)。世界上很少有國家像我們這樣，最高民意機(jī)關(guān)不是通過直接選舉產(chǎn)生的，而是通過多層的間接選舉產(chǎn)生的。全國人大及其常委會(huì)雖然在規(guī)范意義上擁有相當(dāng)廣泛的重要權(quán)力，但長期以來在政治現(xiàn)實(shí)中，存在“有名無實(shí)”的制度漏洞。

2.2 全國人大及其常委會(huì)以外的機(jī)關(guān)成為合憲性審查主體的可能性

全國人大及其常委會(huì)作為合憲性審查的主體存在制度上的難題，那么地方權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院甚至地方縣級(jí)以上人民政府是否應(yīng)該被賦予合憲審查職權(quán)呢？根據(jù)憲法規(guī)定，我國憲法規(guī)定違憲審查的主體是立法機(jī)關(guān)，同時(shí)全國人大及其常委會(huì)，國務(wù)院，縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)享有“改變或撤銷”權(quán)，這些都是具有行使違憲審查的權(quán)力。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“‘改變或撤銷’是推論其他主體享有合憲性審查的重要依據(jù)”。若此種推論成立，我國便可形成“分散式”的合憲審查模式。本文認(rèn)為此種“分散式”審查制度具有可行性。首先，合憲性審查不應(yīng)僅限于字面審查，而應(yīng)深入到憲法精神和原則。我國各地文化傳統(tǒng)以及宗教信仰等各方面都互有差異，尤其是少數(shù)民族。雖然我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)部分地區(qū)少數(shù)民族區(qū)域自治，允許自治區(qū)根據(jù)本民族習(xí)慣變通實(shí)行政策，但“大雜居”仍是其他地區(qū)的常態(tài)。若可以實(shí)現(xiàn)“分散式”的合憲審查，由當(dāng)?shù)睾蠎棇彶闄C(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)、條例進(jìn)行審查，便可在其符合憲法的精神和原則的基礎(chǔ)上很好地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，而不是僅對(duì)字面意思進(jìn)行審查，避免出現(xiàn)當(dāng)?shù)乜梢允┬校珖罡呷舜蠡虺Ｎ瘯?huì)卻因不了解當(dāng)?shù)貙?shí)際，僅通過字面意思而宣布其違憲的情況。其次，此種模式類似于世界上其他國家采用的“司法審查模式”，除最高法院外，下級(jí)法院也可以審查。雖然地方權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員的法律素養(yǎng)情況堪憂，但可通過建立專門的地方合憲審查機(jī)關(guān)，培養(yǎng)專門的合憲審查人才來彌補(bǔ)。另外受我國國情影響，司法是否完全獨(dú)立還無法定論，所以此種“分散審查模式”相較于“司法審查模式”還可更好地適應(yīng)“中國特色”。第三，此種分散模式相比于僅由人大及常委會(huì)施行合憲審查的“集中式”，可使數(shù)量眾多的地方性法規(guī)和條例可得到有效的合憲審查，甚至規(guī)章也可納入審查范圍，解決各地不合理規(guī)章層出不窮的弊端。

3 合憲性審查對(duì)象中對(duì)“法律”的審查含義不明確

合憲性審查工作處于初級(jí)階段，理清合憲性審查對(duì)象的范圍，法理基礎(chǔ)以及制度理由是開展工作的前提。首先，必須遵守現(xiàn)行憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一性原則，在此基礎(chǔ)上科學(xué)地界定合憲性審查的對(duì)象。“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”已明確我國合憲性審查的對(duì)象范圍。同時(shí)《立法法》99條的規(guī)定也為“行政法規(guī)”和“地方性法規(guī)”作為合憲性審查對(duì)象提供了明確的法律程序和機(jī)制。

然而，“法律”應(yīng)根據(jù)什么程序和機(jī)制來審查，統(tǒng)觀憲法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，都無法找到確切的依據(jù)。狹義上的法律，作為我國法制體系中除憲法以外效力最高的規(guī)范性文件，其是否合憲關(guān)系到下位規(guī)范性文件的制定以及我國法制體系的統(tǒng)一。因此，如何對(duì)“法律”進(jìn)行合理的合憲性審查是合憲性審查對(duì)象工作的重要問題。

3.1 理論界存在誤區(qū)

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早年曾有專家非常尖銳的提出疑問：全國人大同時(shí)作為修改憲法和制定法律的主體，是否意味著出自同一“母親”的孩子“法律”可排除在合憲性審查之外呢？我國自54憲法以來，一直由全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)維護(hù)憲法的權(quán)威，監(jiān)督憲法的實(shí)施。基于此，部分學(xué)者甚至提出“憲法的規(guī)定，通過具體立法的完善來落實(shí)，由全國人大常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施”的主張。此舉直接導(dǎo)致法律根本不可能違憲，因?yàn)榉墒菍?duì)憲法各項(xiàng)基本原則和規(guī)定的具體實(shí)施，又如何去談違憲的問題。上述問題使得今后合憲性審查工作的開展在理論上已存在誤區(qū)。

必須明確的是，憲法是人民主權(quán)原則的產(chǎn)物，只有人民才有制定憲法的權(quán)力，而并非由全國人大及其常委會(huì)產(chǎn)生。相反，憲法的制度設(shè)計(jì)才是全國人大這個(gè)國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常委會(huì)的制度依托。憲法的權(quán)威性必然高于全國人大，因此對(duì)全國人大及其常委會(huì)制定的法律的合憲性審查成為理所當(dāng)然的事情。

3.2 制度上存在邏輯問題

首先，全國人大同時(shí)作為修改憲法和制定基本法律的權(quán)力主體，事實(shí)上會(huì)造成一種困境：出自“同一人之手”的基本法律不會(huì)與憲法修正案相違背。其次，根據(jù)憲法的規(guī)定，全國人大常委會(huì)負(fù)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)。但根據(jù)《立法法》97條之規(guī)定，全國人大有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆桑荒芊雌涞蓝兄Ｋ约词谷珖舜蟪Ｎ瘯?huì)積極行使合憲審查職權(quán)也無濟(jì)于事。最后，全國人大每年通常只召開一次全體會(huì)議，由全國人大常委會(huì)召集，從法理上來看，由全國人大常委會(huì)召集全國人大開會(huì)來審查全國人大常委會(huì)制定的基本法律以外的其他法律是否與憲法相抵觸這也是不可能發(fā)生的。更為關(guān)鍵的是，在全國人大閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)可對(duì)法律進(jìn)行補(bǔ)充和修改，因此更不可能出現(xiàn)法律會(huì)與憲法相違背的情況。

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（作者單位：西北政法大學(xué)）