城鎮化發展與城市運營_三_向春玲

2023年12月8日發(作者：上海東方明珠廣播電視塔)

學習時報/2012年/3月/12日/第011版

實踐探索

城鎮化發展與城市運營(三)

以北大資源集團“城市運營”實踐為例

中央黨?！俺擎偦l展與運營”課題組 向春玲

2011年，中國城鎮化水平首次超過50%，城鎮居民的比重超過農村居民，這意味著中國數千年來以農村人口為主的城鄉人口結構發生了歷史性的深刻變化：即中國從一個具有幾千年農業文明歷史的農民大國，進入城市人口占主體地位的新階段。這種變化不是一個簡單的城鎮人口百分比的變化，它意味著人們的生產方式、職業結構、消費行為、生活方式、價值觀念都將發生極其深刻的變化。城鎮化不僅成為我國繼工業化之后經濟社會發展的新動力，而且城鎮化也進入了由量的發展到質的提升的歷史時期，進入了由以物為本到以人為本的發展新階段。在城鎮化發展背景下，開封新區建設本著“活力、創新、品質”的理念，形成以產業聚集為基礎，將建成以高新技術產業、先進制造業和現代服務業為支撐，融居住辦公、科研教育、旅游休閑、商貿物流、現代農業于一體，城市功能完善的生態型、現代化、復合型新區。開封市與北大資源合作開發開封新區，在資源整合、優勢互補的城市運營中，共同實現新區建設的目標，在這個過程中，也將各自實現經濟效益、社會效益和環境效益的多贏。

推動開封市經濟社會發展

推進開封市的產業結構調整

城鎮化由產業來推進，產業化的過程也是城鎮化的過程，產業是城鎮化的根本動力，城鎮化的健康發展必須有產業的支撐，否則，城鎮化就成了城市的“空殼”化。

近年來，開封市不斷優化城市產業結構，全市三次產業比例由“十五”末的29.7∶40.2∶30.1調整到2010年的23.6∶43.1∶33.3，二、三產業占生產總值的比重上升6.1個百分點，成績顯著。但總體來看，三產結構極不合理，一產在產業結構中比重過高，遠遠高于全省一產所占的比重。相反，二產比重遠遠低于全省經濟結構中二產所占比重。2011年上半年，開封市GDP增長12.9%，高于同期河南省11.2%的增長率，也高于同期全國9.6%的水平。但在12.9%的GDP增長中，規模以上工業貢獻6.7個百分點，規模以下工業貢獻0.5個百分點，第三產業貢獻4.4個百分點，運輸貢獻0.8個百分點，產業結構所占比重高達23.6%的農業在GDP中只貢獻了0.4個點。因此，開封市經濟結構仍然很不合理。開封新區在“十二五”規劃目標中提出，將加快培育現代產業體系。新區將圍繞先進制造優勢主導產業、戰略性新興特色產業、現代服務配套產業和現代都市生態農業為代表的四大領域，通過重點產業項目建設，促進產業集群發展，提升產業發展層次，推動經濟結構、經濟發展方式的轉變，打造全新產業體系，引領全區經濟實現產業升級。

運糧河項目的一大亮點是北大資源集團計劃整合植入北大和方正自身擁有的科技、教育、醫療等優質產業資源，建設數字信息產業集聚區和生態宜居區。以及涵蓋方正的信息技術、數字出版、數字印刷、信息技術教育培訓等產業，還包括旅游、教育、商貿、休閑、醫療、服務等相關產業。如此大規模、高投入、高水平、多領域的現代產業的植入，必然對開封市產業結構的優化升級以及產業層次的大幅提升產生巨大的推動作用。同時增加城市造血機能，實現以產帶城，以產興城，以城促產，產城互動的目標。

促進中原城市群崛起和開封市城鎮化健康發展

企業參與基礎設施建設，推動鄭汴一體化發展。開封新區的“十二五”規劃指出，開封新區建設要優化管理體制與運行模式，拓寬建設發展投融資渠道，新區重大基礎設施建設，以國有控第1頁 共5頁 股城市開發企業或國有控股一級土地儲備商為主體，進行社會多元融資。在城市建設資金不足的情況下，政府本著“你賺錢、我發展”的思路，引進市場機制，加快新區建設速度，提高新區建設效率。依據運糧河組團規劃將建設風情居住區、旅游娛樂區、產業功能區、生態休閑區和城市功能區等五大功能區，運糧河項目市政道路、基礎設施的建設，為開封新區發展提供有效支撐。同時，將積極推動開封城市西延發展，推動與鄭州新區對接，有力促進鄭汴一體化發展和中原城市群的崛起。

促進開封市城鎮化健康發展。2010年開封市城鎮化率為41.2%，低于全國同期47.5%的水平。開封市政府計劃在“十二五”期間進一步優化城鄉結構，使城鎮化率達到50%—51%。運糧河項目占地35平方公里，以全新的城市運營模式，打造集旅游經濟、產業經濟、城市經濟等多功能復合型生態宜居新城區。一是項目用地覆蓋 11個自然村大約15000村民。項目建成后農民將實現就地城鎮化，實現由農民轉市民、由農村轉城市、從農業轉非農產業的轉換。二是項目完成之后，產業的大量植入將帶來40余萬產業人員和常住人口，對開封市城鎮化率的提高和城鎮化發展將產生重要的推動作用。三是國家“十二五”規劃綱要指出，城鎮化發展要規避城市病。北大資源集團通過大量調研并深入分析其他城市規劃案例，計劃植入方正的產業資源和北大教育、醫療等配套資源，采取產城融合的模式，以產帶城、以城促產，打造國際領先、國內一流品質的復合型示范啟動區，推動開封市城鎮化的發展，同時避免“有產無城”或“有城無產”的“死城、睡城”現象，實現城市可持續健康發展。

增加開封市的財政稅收

運糧河項目的投資規模居全國土地開發項目前列。為規避“有產無城”或“有城無產”的“死城、睡城”等城市病，北大資源計劃投資120億元啟動建設示范啟動區，采取產城融合的模式，產業、商業、住宅同步啟動。在城內打造科技、教育、醫療、旅游、休閑、服務等優質產業資源，形成良性運行、健康發展的產業經濟鏈，持續為開封市經濟又快又好發展注入活力。迅速聚集人氣，提升區域開發潛能，有效帶動區域城市可持續發展。大量優質產業的進入將增加開封市的稅收。2010年，開封市全市生產總值為930.2億元，財政一般預算收入為37億元。根據運糧河項目的前期評估，通過上百億元的項目投資，建成后將每年新增營業收入300億元左右，產業區可獲得一定的年利稅。同時通過對運糧河項目區域土地進行一級開發，使該區域范圍內的土地達到“七通一平”或“九通一平”的建設條件，再進行土地有償出讓獲得收益，為開封市的城市建設增加一定的財政收入。

實現“產城融合、以產帶城、以城促產”

運糧河項目對開封市就業方面的促進作用主要體現在兩個方面。一是政府在項目建設中充分考慮當地居民的現實利益，創新對項目所涉及的拆遷農民就業問題的解決辦法。對15000多拆遷農民實行就地城鎮化策略，項目建成后每人可分得30平方米的住宅以及40平方米的出租或經商用地。此外，拆遷農民還可人均分得4分地，農民以村或是遷村并居以后的社區為單位成立經濟實體，即開發公司，然后以這些地入股，由開發公司統一經營，并對所得收入進行分紅。這兩項措施將從根本上保障農民的就業及其收入來源的穩定性。二是該項目通過上百億元固定資產投資，將帶動市內旅游、信息技術、醫療、教育、休閑服務等相關產業的迅速發展，將給開封市創造40000多個就業崗位，使 4萬多人獲得穩定的經濟收入。使百億元的固定資產投資實現良性循環，產業結構不斷優化，真正實現“產城融合、以產帶城、以城促產”，為開封市的可持續發展注入新活力。

有效解決開封市教育、醫療等社會民生問題

在我國許多二線城市發展中，城市建設加快，城市面貌煥然一新，但由于社會建設滯后，特別是優質的教育、醫療等公共服務資源嚴重缺乏，無法滿足居民對教育、醫療方面的需求。開封新區“十二五”規劃中明確指出，按照建設復合型新城區的要求，“十二五”時期要大力發展社會事業，即逐步建立起與新區發展相適應的教育體系、醫療衛生服務體系及社會保障制度和健全第2頁 共5頁 的社會保障體系。并且提出，堅持政府主導與市場調節相結合，堅持公益性與經營性統籌兼顧，促進各項社會事業協調發展和可持續發展。

在運糧河項目的生態居住區建設中，北大資源集團踐行資源整合型城市運營商的使命，按照城市綜合發展規劃，承擔社會責任，關注民生發展。集團依托北大獨有的優質教育資源，計劃將北大優質附屬教育資源植入生態居住區的配套設施建設中，就近滿足組團及周邊常住人口的中小學生入學需求，有助于優化開封市的基礎教育資源和提高開封市基礎教育的水平。此外，在高等教育方面提供方正集團高水平的職業教育，其畢業生直接進入產業園區工作。不僅使當地居民充分享有北大優質的教育資源，有利于提高開封市人口整體素質和質量，而且帶動了就業，為城市可持續發展提供了源源不斷的人力資源。

與此同時，北大資源集團將依托北京大學和方正集團優質的醫療資源，計劃建立現代化、高水平的醫院和健康療養中心，設立遠程預約掛號、遠程咨詢、遠程會診、專家預約綠色通道及健康管理等體系，為居民提供全方位、多樣化的醫療保障。高端的醫療設備、高水平的醫護隊伍、先進的管理方式和理念不僅可以滿足居民醫療保健需求，提高居民的身體健康水平，而且也有利于共享資源、經驗，提高開封市醫療水平。

提高開封市的宜居水平

北大資源集團將以人為本，在生態居住區——“北大資源?漫城”的建設過程中，充分考慮并滿足人的需求，努力打造舒適、低碳、節能、環保的高中端居住區，配套設施一應俱全。漫城的生態建設目標包括 “水、氣、聲、綠、材”5個方面，即生態居住區碧水環繞、空氣清新、環境幽靜安寧、小區綠化率達50%、建筑材料節能低耗、有益身心。

為滿足居民日常生活購物、商業服務、金融理財等生活需求，“北大資源源漫城”還設有一站式購物中心、免稅店、金融超市等商業配套設施。交通方面則努力構建慢行交通與公共交通“無縫對接”——自行車與公共交通換乘的交通模式，解決“最后一公里”末端交通難題；人文景觀方面則系統開發水資源，塑造原生態濕地水景，城市綠地率達到40%。形成水系、濕地、綠地與建筑完美融合的靚麗景觀。運糧河9000多畝的生態濕地和水面不僅提高了漫城居民的生活質量，而且也提高了整個開封市的宜居水平。

樹立“城市運營商”的品牌形象

“地產開發商”向“城市運營商”轉型

目前，在中國城鎮化飛速發展過程中，城鎮化的發展也進入了一個從規模擴張到品質提升的整體轉型時期，迫切需要解決諸如城市的戰略定位、城市規劃、城市公共產品短缺、城市運行效率低下、城市環境污染、城市民生、人口的素質提升等一系列問題。城市運營就是一些房地產商主動適應當前城鎮化和城市發展的需要而形成新的房地產運行模式，即自覺圍繞城市的總體發展目標和發展規劃，充分運用市場化的機制和手段，通過發揮企業產業和資源優勢，結合城市發展的特殊機遇，在滿足城市居民需求的同時，使其開發項目能夠成為城市發展建設的有機組成部分。北大資源集團是方正集團旗下專業從事房地產開發、教育培訓、商業地產運營、物業經營管理的產業集團，2010年，北大資源集團明確“差異化”發展戰略，對經營理念、運作模式以及社會責任進行系統性升級，確立了“資源整合型城市運營商”的全新戰略定位。2011年，中原經濟區上升為國家戰略，開封新區作為中原經濟區的核心區與先導區，在中原經濟區發展中將扮演重要角色。北大資源集團抓住這一發展契機，與開封市政府簽訂了開封新區運糧河項目土地一級開發合作協議。運糧河項目中，開封市政府全權負責城市的規劃、建設和管理，并提供城市運營的政策支持；北大資源作為市場主體，是運糧河項目開發資源的提供者和目標落實者，計劃通過植入北大和方正的科技、教育、醫療等優質資源，提升土地的價值，實現城市運營與資源地產的完美結合，真正踐行資源整合型城市運營商的使命。

實現收入多元化

為帶動運糧河區域乃至整個開封新區的發展，運糧河項目土地一級開發計劃投入92億，對第3頁 共5頁 土地進行基礎設施、綠化景觀等配套設施的建設，一級開發是動態的，按滾動模式進行。做成熟地后，土地具備可出讓條件后進行招拍掛進行獲益。為提升土地市場價值，按照河南省十二五規劃“推動產城互動、加快城市化進程”的要求，北大資源集團計劃在運糧河區域內通過市場行為獲取5400畝土地，植入北大和方正自身擁有的科技、教育、醫療等優質資源，啟動建設示范啟動區，在示范啟動區內建設數字信息產業集聚區和生態休閑區，以“生態休閑漫城”為開發理念，打造集數字科技、會議會展、休閑旅游等功能為一體的生態休閑新城—“北大資源?漫城”。快速聚集人氣，提升區域開發潛能，有效帶動區域城市可持續發展。在漫城中，數字信息產業集聚區、生態居住區與免稅店林立其中。這些產業會向北大資源繳納租金或購買金，這是北大資源在二級開發中所獲得的收益。在該項目中，北大資源集團實行“優勢資源導入、城市運營區域開發、一二三級聯動、全產業鏈收益”的優化商業模式，超越了傳統開發商產品和業務結構單一、進行二級開發的局限，從基礎設施工程前期投資所產生的利潤，到土地熟化后出讓的溢價，再到房產銷售收入以及持有性資產的經營收入以及資產增值紅利；甚至可以通過服務持久挖掘客戶的終生價值。這種開發模式的優化，北大資源集團的項目將實現收入多元化，使得北大資源集團能夠更加充分地參與到開封新區的城鎮化進程中去，參與到鄭汴一體化的建設中去。

贏得良好社會效益

北大資源集團作為一個城市運營商，投入了大量資金進行土地開發，能夠獲得一定的經濟效益；同時，北大資源集團對項目教育、醫療、產業資源的植入，也為集團帶來良好的社會效益。北大資源集團著眼于中原城市群的未來發展，履行城市運營商責任，在運糧河組團區域內，他們擬首先啟動建設一個復合型的啟動示范區，其中植入北大和方正的科技、教育、醫療等優質資源，塑造成為以信息產業、商貿服務、休閑娛樂、旅游度假、生態宜居為主導功能啟動示范區，不僅僅是基于企業本身的行為，而是針對城市發展的需求，參與解決城市公共服務產品不足的問題，從而帶動中原經濟區區位價值全面提升，也為中原城市群的發展做出貢獻。這一踐行資源整合型城市運營商戰略定位的運糧河項目，除了能為北大資源帶來實實在在的經濟利益以外，還能參與一些城鎮化進程中民生問題的解決，為企業贏得良好的社會效益，從而有利于樹立其城市運營商的品牌形象和地位。

處理好三方面的關系

開封新區運糧河項目無論在建設規模、理念還是在運營方式上都處于探索創新階段，其重要意義不言而喻。項目的成敗不僅關系著開封新區的長遠發展以及開封在中原經濟區建設和鄭汴一體化發展中的重要地位和作用，也關系著北大資源集團的長遠發展以及作為城市運營商的成功轉型。因此，無論是開封市政府還是北大資源集團，都在為項目能夠順利展開而努力，都在為轉變城市發展方式、調結構、惠民生、促和諧積極尋找良策。但是，當前我國城鎮化發展面臨著土地緊缺、征地矛盾、產業發展等突出問題，解決這些問題，需要處理好以下三個方面的關系。

城鎮化與耕地保護的關系。當前，城鎮化仍然在快速推進，新城市的建立和老城市的擴大都需要占用土地，客觀上，城鎮化發展與保護耕地之間存在一定的矛盾，解決矛盾的關鍵是土地的集約化利用。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農村、某個地區或某塊土地的角度來考慮，而且要從系統整體（整個國家）和長遠發展的角度來考慮。其實，從城鎮化人口、產業等生產要素集聚效應來看，城鎮化發展能更好地集約用地和節約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，實現確保耕地總量的動態平衡的目標，起到保護耕地的作用。從目前來看，城市建設用地占補平衡，推進土地開發整理和復墾，增加耕地有效面積，實現土地集約化利用等無疑是解決城鎮化發展土地緊張的有效途徑。按照“十二五”規劃：工業化和城市化發展的同時，同步推進農業現代化和新農村建設。若把運糧河項目35平方公里涵蓋進新農村建設的內容，實現農業的產業化，提高農村土地的利用率和效益，爭取能得到省里和中央的支持。

城鎮化與征地拆遷的關系。城市運營還包含城市經營者和居住者的良性互動。近年來，隨著城鎮化進程的加速，越來越多的土地被征用、房屋被拆遷，隨之而來的拆遷糾紛也不斷增多，嚴第4頁 共5頁 重影響了社會安定與和諧社會的構建。2010年5月，國務院辦公廳下發了《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》，《通知》指出：征地拆遷關系人民群眾的切身利益，征地前要及時進行公告，征求群眾意見；對于群眾提出的合理要求，必須妥善予以解決，不得強行實施征地。要加強對征地實施過程的監管，確保征地補償費用及時足額支付到位，防止出現拖欠、截留、挪用等問題。切實做到被征地拆遷農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障，保護被征地農民的合法權益。運糧河項目涉及征地拆遷問題，在將約有15000居民的11個自然村變成社區的過程中，如何妥善安置被拆遷群眾的住房，解決其就業、社會保障問題，加強村改居后的社區建設和社區管理，是關系新區建設和諧推進的重大問題。因此，在項目實施過程中，政府和企業要把握好兩個核心要素：一是以人為本，和諧拆遷；二是堅持發展成果共享。這既符合科學發展觀的理念，符合政府、企業、老百姓的共同利益，也符合該項目的核心理念。

城鎮化與產業發展的關系。從世界城市化發展規律來看，城市化的發展需要一定的產業支撐，否則，因產業的缺乏將導致“有城無產”的“空殼城市化”、失業及城市經濟乏力等問題凸現。同時，城市化發展規律還證明了城市化在不同的階段，支撐其發展的產業也不同。前工業文明時代，城市化處于發展的初級階段。農業在社會經濟生活中占據統治地位，并成為推動城鎮和城市發展的主要動力；在工業革命的推動下，人類社會進入了機器生產時代，城市化也進入了中級發展階段，工業革命的動力作用迅速加強，并成為這一時期城市發展的主要動力；從20世紀40年代開始至今，隨著原子能、電子計算機、生物工程、互聯網等高新技術的迅速發展和廣泛引用，人類進入了一個全新的信息時代，世界城市化也進入了高級發展階段。在城市發展的高級階段，以信息技術和服務業為代表的第三產業逐漸成為推動城市化發展的主要動力。我國地域廣闊，各地經濟社會發展水平有著相對的發展差距，這也會導致各地城鎮化水平、城鎮化產業動力等方面的差異。開封市地處中原，在中部崛起和中原經濟快速發展中，正處于產業結構調整升級的轉型時期，開封新區引進擁有多種資源的北大資源集團來進行開發，也就意味著引進了方正集團現代

IT數字產業和北大資源集團住宅、教育、醫療、金融產品、物業管理等第三產業落戶新區，從而規避城鎮化發展中出現的有城無產、有產無城的“城市病”，協助政府解決城鎮化發展中的民生問題，使城鎮居民共享城鎮化發展的成果，實現城市經濟與社會的全面發展。

總之，北大資源集團與開封市政府合作的開封新區運糧河項目是城鎮化進程中城市政府與城市運營商合作的良好開端。一方面，企業運用自身的產業和資源優勢積極投入城鎮化建設，不僅增加了企業的經濟效益和社會效益，也將培養出具有戰略眼光的城市運營商；另一方面，通過企業參與的城市運營有利于城市產業結構的調整，實現城市資源的最佳優化配置，增強城市的核心競爭力，推動城市生活品質的提升。運糧河項目35平方公里的土地一級開發，預期用6—8年才能完成，期間會面臨土地指標、基礎設施建設、征地拆遷、利益分配等問題，為了城市運營項目的順利完成，需要政府與企業在共同的目標下，建立良好的溝通和互動平臺，共同解決城市運營中的問題，推進城鎮化健康快速發展。

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