姜明安《行政法與行政訴訟法》第三版考研筆記

第一章行政法概述

學習重點問題

一、行政法的概念

行政法是調整行政權被行使過程中所產生的社會關系以及對行政權進行規范和控制的法律規范的

總稱。

行政法以行政關系和一定范圍的監督行政關系為調整對象。

所謂行政關系，就是行政權被行使過程中所產生的社會關系。具體包括以下兩類：

1．行使行政權的行政機關或公共組織在對外進行管理過程中與管理相對方之間所發生的各種關系。

2．行政主體內部發生的各種關系，包括上下級行政機關之間、同級行政機關之間、行政機關與國

家公務員之間、行政機關與法律授權的公共組織之間的關系等。

國家權力機關、司法機關、監察機關與行政主體之間所發生的關系屬于監督行政關系，行政主體居

于被監督、被審查的地位。

二、行政法律關系的概念與特點

行政法律關系是指為行政法所調整和規定的，具有行政法上權利與義務內容的各種社會關系。

(一)行政法律關系的概念

行政法律關系與行政關系是既有聯系又有區別的兩個概念：

1．行政法律關系以行政關系為基礎，但不等于行政關系。只有當行政關系為行政法調整，具有行

政法上的權利義務時才轉化為行政法律關系。

2．行政關系是一種社會關系，而行政法律關系則是一種法律關系，以國家強制力為保障。

(二)行政法律關系的特點

行政法律關系具有以下特點：

1．在行政法律關系雙方當事人中，必有一方是行政主體。行政主體的存在，是發生行政法律關系

的先決條件。

2．行政法律關系當事人的權利義務由行政法律規范預先規定。當事人的權利義務不能由當事人雙

方相互協商約定。當事人既不能自由選擇權利、義務，也不能隨意放棄權利、轉讓義務，只能依據行政

法律規范的規定享有權利或承擔義務。

3．行政法律關系具有不對等性。首先，行政法律關系雙方主體的地位不平等。行政主體一方當事

人往往處于支配地位，以國家強制力保證其職權的行使。其次，行政法律關系的產生、變更不以雙方主

體意見一致為必要條件，行政主體可以單方面地設立或變更行政法律關系。

4．行政法律關系中的行政主體的權利與義務具有統一性。行政主體在行政法律關系中的權利與義

務總是交叉重疊的，權利與義務很難分開，從這方面看是其職權或權利，從那方面看則是其職責或義務。

5．行政法律關系引起的爭議，在解決方式及程序上有其特殊性。行政爭議實行行政主體先行裁決

制度。行政程序不同于司法程序；解決行政爭議的司法程序也不同于解決民事爭議、刑事案件的司法程

序。

三、行政法律關系的構成要素

行政法律關系由行政法律關系主體、客體和內容三大要素構成：

(一)行政法律關系主體

行政法律關系主體是指參加行政法律關系，享有權利、承擔義務的當事人。因而，行政法律關系主

體又稱行政法律關系當事人、行政法主體、行政法律主體。

行政法律關系主體由行政主體和行政相對方或行政法制監督主體與行政主體及其工作人員構成。作

為行政法律關系的主體，必須具有行政法上的權利能力和行為能力。

(二)行政法律關系的客體

行政法律關系的客體是指行政法律關系中當事人權利、義務所指向的對象。包括：

1．物。既可以是物質形式，也可以是貨幣形式；既可以是消費資料，也可以是生產資料。

2．行為。既可以是作為，也可以是不作為；既可以是行政主體的行為，也可以是行政相對方的行

為。

3．精神財富。即行政法律關系主體從事智力活動所取得的成果，如學術著作、專利、發明等。

(三)行政法律關系的內容

行政法律關系的內容是指行政法律關系主體所享有的權利和承擔的義務。即行政主體的權利義務

和行政相對方的權利義務,以及行政法制監督主體的權利義務和被監督的行政主體及其工作人員的權利

義務。

四、行政法律關系的產生、變更和消滅

(一)行政法律關系的產生

行政法律關系的產生是指行政法律關系當事人之間形成行政法上的權利義務關系。行政法律關系

的產生除必須存在行政法律關系的主體和客體以及內容以外，還必須具備以下兩個基本條件：

1．具有相應的行政法律關系賴以發生的法律根據，即有相應的行政法律規范的存在。沒有行政法

律規范的確認和調整，當事人的權利義務就無法確定，也就不可能形成行政法律關系。

2．具有導致行政法律關系發生的法律事實。沒有法律事實存在，即使有行政法律規范，也不可能

形成行政法律關系。

行政法律事實就是由行政法律規范所規定的能夠引起行政法律關系發生、變更或消滅的客觀現象或

事實，簡稱法律事實。包括法律事件和法律行為兩大類。

法律事件是指與當事人意志無關的那些法律事實，如人的出生、死亡，自然災害和意外事件等。法

律行為是指當事人有意識的能產生相應法律后果的活動，如行政主體的治安管理處罰行為、行政相對方

申請某種許可證的行為等。既可以是合法行為，也可以是違法行為。

(二)行政法律關系的變更

行政法律關系的變更就是指行政法律關系構成要素的變更。包括：

1．行政法律關系主體的變更。主體的增加、減少或改變。

2．行政法律關系客體的變更。物、行為或精神財富的變更。

3．行政法律關系內容的變更。權利義務發生變化。

(三)行政法律關系的消滅

行政法律關系的消滅是指行政法律關系權利義務的消滅。包括：

1．一方或雙方當事人的消滅；

2．權利義務內容的消滅。原行政法律關系中的權利義務已實現或為新的內容所代替。

五、行政法的法源、特點與分類

(一)行政法的法源

行政法的法源即行政法的淵源，是指行政法的外部表現形式。根據制定主體、效力等級以及制定

程序的差別，行政法的法源可以分為以下幾種形式：

1．憲法。憲法作為國家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切立法的依據。其中有關國家行

政管理的部分，對行政法的各種具體規范起統率作用。因而憲法中關于國家行政機關的設置、組成及基

本職權、職責、活動原則，公民在有關行政法律關系中享有的權利和應盡的義務等的規定即是行政法的

法源之一。

2．法律。全國人民代表大會及其常委會制定的作為行政法淵源的法律包括兩種情況：一是某一項

法律的全部法律規范均屬于行政法規范；二是某一項法律的一部分或某一條款屬于行政法規范，其他部

分或條款屬于其他性質的法律規范。

3．行政法規和部門規章。行政法規是國務院制定的規范性文件的總稱。部門規章則是國務院各部

門制定的規范性文件的總稱。行政法規和部門規章是行政法的最主要的淵源。

4．地方性法規和地方行政規章、自治條例和單行條例。地方人大和地方人民政府制定的地方性法

規、地方行政規章，民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例中關于地方國家行政機關的職權、活

動方式等行政管理的行政法規范是行政法的重要淵源。

5．與行政法有關的法律解釋。國務院及其組成部門以及有權進行解釋的地方人大和地方人民政府

對有關行政法規范所作的解釋，也是行政法的淵源。

6．行政法的其他淵源。包括我國政府簽訂、加入或承認的國際條約中有關行政管理的內容、中共

中央與國務院聯合發布的有關法律文件等。

(二)行政法的特點

行政法與其他部門法相比較，有下列五個特點：

1．行政法沒有統一、完整的法典。行政法是由各種形式的、分散的行政法律規范組成的總和。

2．行政法規范是以多種多樣的法律形式表現出來的，是由多種不同效力等級的行為規范組成的統

一體。

3．行政法規范的數量多，內容廣泛。行政法涉及到國家管理的各個領域。

4．行政法規范具有明顯的易變性。穩定性相對較差，但拘束力與強制力突出。

5．行政程序性規范是行政法特有的一類行為規范，與行政實體性規范通常交織在一起，共存于同

一個法律文件之中。

（三）行政法的分類

1．以行政法調整對象的范圍為標準，行政法分為一般行政法與特別行政法。

2．以行政法規范的性質為標準，行政法分為實體行政法與程序行政法。

3．以行政法的作用為標準，行政法分為行政組織法、行政行為法及行政監督法。

六、行政法的地位和作用

行政法是獨立的法律部門。

行政法是僅次于憲法，與刑法、民法并列的我國三大基本法律部門之一。

行政法在國家管理和社會發展中具有以下重要作用：

1．保障行政權有效行使，促進行政主體依法行政，提高行政效率。

2．貫徹實施憲法、推動民主政治進程，保障公民、法人或其他組織的合法權益。

3．促進經濟文化建設，保護社會經濟、文化秩序，促進社會主義精神文明。

第二章行政法的基本原則

分基本具體要求

類原則

；法律保留（行政活動應當依照法律的授權進行）

合

合法法律優先（行政活動不得違背現有法律）

法

行政

性程序行政公開（保障知情權）；公眾參與（表達意見陳述申辯）；公務回避（實體回避與程序回避）

的正當

要

權責行政效能（賦予執法手段、保證政令有效）；行政責任（行政違法或不當應承擔法律責任）

求

統一

符合正常理智；公平公正對待；考慮相關因素、不考慮無關因素；符合比例原則

合

合理

理

行政

性高效行政效率（積極履行職責、及時履行職責）；便利當事人（減輕當事人程序負擔）

的便民

要

誠實行政信息真實（行政機關對信息真實性負責）；保護信賴利益（行政行為不得隨意變更）

求

信用

第三章行政主體概述

學習重點問題

一、行政主體的概念與特征

行政主體是指享有國家行政權力，能以自己的名義從事行政管理活動并獨立承擔由此產生的法律責

任的組織。

行政主體具有下列三個特征：

1．行政主體是享有國家行政權力，實施行政活動的組織。這是行政主體與其他國家機關、組織的

區別所在。

2．行政主體是能以自己的名義行使行政權的組織。這是行政主體與行政機關內部的組成機構和受

行政機關委托執行某些行政管理任務的組織的區別。

3．行政主體是能夠獨立對外承擔其行為所產生的法律責任的組織。這是行政主體具有獨立法律人

格的具體表現，也是—個組織成為行政主體的必備條件。

在我國，行政主體包括國家行政機關和法律、法規授權的組織。

二、行政職權的含義、內容與特征

行政職權是國家行政權的表現形式，是行政主體實施國家行政管理活動的權能。

行政職權只能由行政主體行使，行政相對方不享有行政職權。

行政職權依其來源一般分為兩大類：固有職權和授予職權。

行政職權具有多樣性。概括起來主要是以下權力：（1）行政立法權；（2）行政許可權；（3）行政確

認權；（4）行政檢查權；（5）行政獎勵權；（6）行政物質幫助權；（7）行政處罰權；（8）行政強制執行

權；（9）行政合同的簽訂權；（10）行政復議權；（11）其他行政職權，包括行政指導權、行政裁決權等。

行政職權具有以下特征：

1．強制性。行政職權是法定權力，具有國家強制力。

2．不可處分性。行政職權體現著國家意志，未經法律許可，不得轉移或放棄，不得自由轉讓或處

分。

3．職權與職責的統一性。行政主體的職權與職責是一個事物的兩個方面，行使職權也就是履行職

責。

三、行政職責的含義與內容

行政職責是指行政主體在行使職權過程中必須承擔的法定義務。

行政職責隨行政職權的產生、變更或消滅而相應變化。

行政職責的核心是依法行政，其具體內容包括：

1．行政主體必須按照法定職權，在法定權限范圍內履行職務，不得失職、越權或濫用權力。

2．行政主體實施行政行為必須嚴格遵守法定程序，避免程序違法。

3．行政主體的行為必須遵循合理、適當的原則，避免行政失當。

第四章行政機關

學習重點問題

一、國家行政機關的概念、特征與種類

國家行政機關是指一個國家的統治階級根據其統治意志依照憲法和有關法律設置的、行使國家權

力、組織管理國家行政事務的機關。也叫國家管理機關，簡稱政府，是國家機構的重要組成部分，是行

政法最主要的主體。

我國的行政機關由國家權力機關產生，是國家權力機關的執行機關。它對國家權力機關負責，接受

國家權力機關的監督。

國家行政機關具有以下特征：

1．國家行政機關是具有國家強制性質的社會組織。

2．國家行政機關是具有較強的執行彩的組織。

3．國家行政機關是按照一定的層次和結構組織起來并按照科學方法依法進行活動的組織。

行政機關與行政組織、行政機構既有聯系又有區別。

行政機關的種類，從不同的角度可以作不同的劃分：

1．按照行政機關所轄的區域范圍不同，可分為中央行政機關和地方行政機關。

2．按照行政機關的工作權限不同，可分為一般權限機關和專門權限機關。

3．按照行政管理活動的環節劃分，可分為決策機關、執行機關、輔助機關、咨詢機關與監督機關

等。

4．按照行業和產品不同，可分為各種不同的專門行政機關。

二、國家行政機關的設置原則

國家行政機關的設置一般應遵循以下原則：

1．適應需要原則；

2．精簡原則；

3．高效率原則；

4．依法設置的原則。

三、國家行政機關的結構

國家行政機關的結構是指構成國家行政機關的各要素的排列組合方式。

行政機關的結構主要是指行政機關的層次結構與部門結構，又稱縱向結構和橫向結構。

行政機關的層次結構(縱向結構)指的是各級政府上下之間、各級政府各組成部門上下之間，構成領

導與服從的主從關系，這種上下排列組合方式就是行政機關的層次結構（縱向結構）。

決定縱向結構形式的兩個重要因素，一是管理層次，一是管理幅度。所謂管理層次，就是縱向結構

的等級層次，有多少等級層次就有多少管理層次。如我國行政機關分為中央政府（國務院）、省政府、

縣政府、鄉政府四個層次。每級政府又有若干管理層次，如國務院有部（委）、司（局）、處（室）等層

次；省政府有廳（局）、處（室）、科等層次。所謂管理幅度，是指一級行政機關或者一個領導人直接領

導和指揮的下級單位或人員的數目。一般來說，管理層次與管理幅度是成反比的。

行政機關的部門結構（橫向結構）指的是同級政府相互之間和每級政府各組成部門之間，構成協調

的平行關系，這種橫向排列組合方式就是行政機關的部門結構（橫向結構）。如各省、直轄市、自治區

政府之間，部（委）內部各司（局）之間，廳（局）內各處（室）之間，都是一種平行協調關系，共同

對一個上級負責，這樣就構成行政機關的橫向結構。

研究行政機關的結構，有利于根據國家政治、經濟和社會發展的需要，適當設置和調整行政機關，

尋求和建立適當的管理層次和管理幅度，保證行政機關協調地、有效地開展行政管理。

四、國家行政機關的體制

國家行政機關的體制就是國家根據政治、經濟發展的需要，通過法定程序，將行政機關結構中各層

次、各部門之間的行政關系制度化的表現形式。

行政機關的體制是保證國家行政管理整體效能的一個中心環節。一般來說，有以下幾種形式：

1．首長制和委員會制

凡將政府組織法定的最高行政決策權力和責任賦予一人承擔者，稱為首長負責制，簡稱首長制；而

將該權力和責任賦予委員會議集體承擔者，稱為委員會議負責制，簡稱委員會制。首長制與委員會制各

有其適用范圍。一般來說，凡是執行性、技術性與速決性一類的事務，宜用首長制，行動快，效率高；

凡立法性、協調性、傾向性一類的事務，宜用委員會制，利于集思廣益，避免個人專斷。

2．層次制與職能制

層次制又稱層級制、分級制，是指政府組織縱向分為若干層次，每個層次所管業務性質相同，各對

其上層負責，但其管轄范圍隨層級下降而縮小。職能制是指政府組織平行劃分為若干部門，每個部門所

管業務內容不同，但所管范圍大體相同，故職能制又稱分職制。通常，行政機關都是將層級制與職能制

結合起來運用，以層級制為基礎，在每一層次又設若干職能部門，職能部門又由分管各種事務的若干單

位組成。這既便于合理分工、相互配合，又便于統一指揮，統一行動。

3．集權制與分權制

集權制指行政權力集中于上級機關，下級機關沒有或很少有自主權，一切均需按照上級機關的指示

去辦。分權制指下級機關在其管轄范圍內有自主決定權，上級機關對其權限內決定的事項不加干涉。集

權制與分權制各有利弊，不可一概行之，而應相互結合，合理運用，在保證政令統一的前提下充分發揮

下級機關的主動性與積極性。

五、能夠作為行政主體的行政機關

行政主體是指享有國家行政權力，能以自己的名義從事行政管理活動并獨立承擔由此產生的法律責

任的組織。根據行政主體這個定義，結合我國行政機關的實際情況，可以看出，能夠作為行政主體的行

政機關主要有：

(一)國務院

國務院作為國家最高行政機關，根據憲法和法律，享有管理全國的行政事務的職權，可以制定行政

法規，規定行政措施，發布決定和命令。因此，國務院是行政主體。

根據憲法和國務院組織法以及其他法律規范的規定，國務院作為行政主體行使的行政職權可以歸納

為以下幾個方面：

1．制定行政法規權；

2．領導各級國家行政機關權；

3．領導和管理全國各項行政工作權；

4．國家最高權力機關授予的其他職權。

國務院實行總理負責制。國務院行使行政職權的方式是全體會議和常務會議。國務院總理召集和主

持國務院全體會議和常務會議，國務院工作中的重大問題，如制定行政法規，必須經國務院全體會議或

常務會議討論決定。

(二)國務院的組成部門

國務院由各部、委和行、署、廳組成。各部、委和行、署、廳作為國務院的工作部門或職能機關，

依法對于某一方面的行政事務行使全國范圍內的管理權限。國務院組成部門一方面接受國務院的領導和

監督，執行國務院的行政法規、決定和命令；另一方面，又可以在法定的職權范圍內，就自己所管轄的

事項，以自己的名義實施活動，并承擔由此產生的責任。因此，國務院的組成部門(各部、委和行、署、

廳)是行政主體。

國務院各部、委和行、署、廳在行政法上的職權主要有：

1．制定規章權；

2．本部門所轄事務的管理權。

(三)國務院的直屬機構

國務院的直屬機構是國務院直接領導下主辦各項專門業務的機構，地位低于各部、委和行、署、廳。

直屬機構具有獨立職權和專門職責，可以在主管事項的范圍內，對外發布命令和指示。因此，直屬機構

可以成為行政主體。

國務院直屬機構的職權主要包括：

1．制定規章權；

2．行政事項處理權；

3．裁決爭議權。

(四)國務院各部、委管理的國家局

國務院各部、委管理的國家局是管理某些專門事項的行政職能部門，由于其管理的行政事務與一些

部、委的職能有聯系，因而就由相應的部委對其進行管理。這些國家局在其成立時就具有獨立的法律地

位，依法行使某項專門事務的行政職權。因此，具有行政主體資格。

國務院各部、委管理的國家局具有專項行政事務管理權和裁決爭議權。

(五)地方各級人民政府

地方各級人民政府是地方國家行政機關，管理地方各級所轄范圍內的行政事務。

我國地方國家行政機關分為省(自治區、直轄市)、市(自治州、直轄市的區)、縣、鄉四級。

地方各級人民政府的地位具有雙重性：一方面，它是地方國家權力機關的執行機關；另一方面，它

是國務院統一領導下的國家行政機關。地方各級人民政府在管轄的地域范圍內，依照憲法和有關法律規

定的權限，管理本行政區域內的各項行政事務，并依法對自己行為所產生的法律后果承擔責任。因此。

地方各級人民政府都是行政主體。

地方各級人民政府的法定行政職權主要是：

1．制定地方規章權或發布決定、命令權；

2．本區域內行政事務的管理權；

3．領導和監督本級政府的職能部門和下級人民政府行政工作權。

(六)地方各級人民政府的職能部門

地方各級人民政府的職能部門是地方縣級以上人民政府根據工作需要設立的承擔某一方面行政事

務的組織與管理職能的工作部門。職能部門依照有關法律規定獨立享有并行使行政職權，以自己名義作

出決定，并承擔相應的法律后果。因此，地方縣級以上各級人民政府的職能部門具有行政主體資格。

地方縣級以上人民政府的職能部門的法定職權主要有：

1．決定和命令的發布權；

2．主管行政事項處理權。

(七)地方人民政府的派出機關

派出機關是指由地方縣級以上人民政府經有權機關批準，在一定區域內設立的、代表該級人民政府

組織與管理該區域內所有行政事務的行政機關。根據有關組織法的規定，派出機關能以自己的名義作出

行政行為并對行政后果承擔法律責任，實際上履行了—級人民政府的職能。因此，派出機關具有行政主

體資格。

派出機關有三種：行政公署；區公所；街道辦事處。

派出機關的職權歸納起來主要是以下兩項：

1．就本行政區域內的行政事務依法發布決定和命令；

2．就本區域內的行政事務依法進行行政管理。

第五章公務員

學習重點問題

一、公務員的概念及其法律地位

公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

公務員的法律地位是指公務員在各種法律關系中享有權利、承擔義務的綜合表現。

公務員因其具有的雙重法律身份而享有不同的法律地位：

一方面，公務員是公民。這一身份決定了公務員首先享有自然人的法律地位。

另一方面，公務員是國家的公務員。這一身份決定了公務員享有公務員的法律地位。

公務員的雙重身份在某些特定情況下往往會發生沖突。在發生某種法律責任的承擔時應當準確加以

劃分。

二、行政職務關系的含義和內容

行政職務關系是指公務員基于其行政職務而與行政機關之間構成的權利義務關系。

行政職務關系是一種法律關系。這種法律關系所包含的當事人之間的權利義務的內容便是行政職務

關系的內容。

(一)公務員的權利

根據《公務員法》的規定，公務員享有下列權利：

1．獲得履行職責應當具有的工作條件；

2．非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；

3．獲得工資報酬，享受福利、保險待遇；

4．參加培訓；

5．對機關工作和領導人員提出批評和建議；

6．提出申訴和控告；

7．申請辭職；

8．法律規定的其他權利。

(二)公務員的義務

根據《公務員法》的規定，公務員應當履行下列義務：

1．模范遵守憲法和法律；

2．按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率；

3．全心全意為人民服務，接受人民監督；

4．維護國家的安全、榮譽和利益；

5．忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令；

6．保守國家秘密和工作秘密；

7．遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德；

8．清正廉潔，公道正派；

9．法律規定的其他義務。

三、行政職務關系的產生、變更和消滅

(一)行政職務關系的產生

行政職務關系的產生是指公民經過法定程序擔任一定行政職務從而構成行政職務關系。

行政職務關系的產生主要有四種方式：（1）選任；（2）委任；（3）調任；（4）聘任。

(二)行政職務關系的變更

行政職務關系的變更是指公務員在任職期間，因某種法律事實的出現而使職務關系的內容(職權、

職責等)發生變化。公務員身份仍然存在。

行政職務關系的變更主要發生在下列情況：（1）罷免；（2）撤職；（3）免職；（4）辭去領導職務；

（5）降職；（6）轉職；（7）調職；（8）升職；（9）其他情形，如輪換、掛職鍛煉等。

(三)行政職務關系的消滅

行政職務關系的消滅是指由于發生某些事實或行為致使職務關系不能繼續存在。

行政職務關系的消滅主要有以下幾種情況：（1）死亡；（2）喪失國籍；（3）辭退；（4）辭職；（5）

開除公職；（6）被判刑罰；（7）離休、退休。

第六章被授權的組織和被委托的組織

學習重點問題

一、行政授權的概念與特征

行政授權是指法律、法規將行政職權及行政職責的一部或全部授給非行政機關的社會組織行使的法

律行為。

行政授權的特征在于：

1．行政授權是依照法律、法規的有關規定作出的。

2．行政授權引起職權和職責的同時轉移，被授權的組織在接受職權的同時，也必須接受行政職責。

3．被授權的組織在被授權范圍內以自己的名義自主地行使行政職權。

二、被授權組織的類型及法律地位

被授權的組織主要是指在行政管理活動中根據法律、法規的授權行使某些行政職權并承擔相應義務

的企事業單位、社會團體和眾性自治組織。

被授權組織包括以下幾種：

1．被授權行使特定行政職權的事業單位；

2．被授權行使特定行政職權的企業單位；

3．被授權行使特定行政職權的社會團體。

被授權組織享有法律、法規所明確授予的行政職權，并能以自己的名義實施行政行為，獨立承擔行

政責任。因此，被授權組織在行政法上具有獨立的行政主體的法律地位。

三、行政委托的概念、特征及條件

行政委托是指國家行政機關在自己的職權范圍內，將某項行政職能委托給某一機關、機構、企事業

單位、其他社會組織辦理的行為。

行政委托具有以下特征：

1．行政委托的委托人必須是國家行政機關。其他非行政機關的委托不能稱為行政委托。

2．行政委托中的委托事項必須在行政機關的職權范圍內。

3．行政委托中被委托的對象可以是行政機關和行政機構，也可以是企事業單位或其他社會組織。

行政委托應當符合以下條件：

1．委托的事項是有關眾性、社會性的行政管理事務；

2．行政機關行使該項行政管理職權確實有困難，難以負擔；

3．委托的職權與職責影響較小或影響程度較輕；

4．被委托組織具備一定的條件。

四、被委托組織的法律地位

被委托的組織是指受國家行政機關的委托代為行使該行政機關某項行政職能的行政機關、企事業單

位或其他社會組織。

被委托的組織必須以委托的行政機關的名義在委托的職權范圍內行使行政職權，履行行政職責，后

果(包括賠償和應訴)由委托的行政機關承擔。因此，被委托的組織不具有行政主體資格。

五、被委托組織與被授權組織的區別

被委托組織與被授權組織二者的區別在于：

1．性質不同。被委托組織不是行政主體，只能以委托的行政機關的名義進行活動；被授權組織屬

于行政主體，能以自己的名義獨立活動。

2．產生的依據不同。被委托組織的權限范圍只能依行政機關的行政委托行為產生；被授權組織的

行政主體資格則由法律、法規的授權產生。

3．行為的后果不同。被委托組織的行為后果的法律責任由委托的行政機關承擔；被授權組織對其

行為后果獨立承擔法律責任。

第七章行政相對方

學習重點問題

一、行政相對方的概念及分類

行政相對方是指在行政法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人，其權益受行政主體的行政行

為影響的個人或組織。

根據不同的標準，可以對行政相對方作如下分類：

1．依據行政相對方是否為一定的組織為標準，可以分為個人相對方與組織相對方。

2．依據行政相對方與行政主體的行政行為的關系為標準，可以分為直接相對方與間接相對方。

3．依據行政主體的行政行為所影響的對象是否特定為標準，可以分為抽象相對方與具體相對方。

二、行政相對方的法律地位

行政相對方的法律地位是通過其在行政法律關系中的權利、義務表現出來的。

(一)行政相對方的權利

1．提出申請的權利；

2．參與行政管理的權利；

3．聽證的權利；

4．了解情況的權利；

5．申請行政法上的救濟的權利。

(二)行政相對方的義務

1．服從行政管理的義務；

2．協助行政主體執行公務的義務；

3．遵循法定程序要求的義務。

第八章行政法制監督主體

學習重點問題

一、行政法制監督的含義

行政法制監督是指國家權力機關、國家司法機關、上級行政機關、專門行政監督機關及國家機關體

系以外的公民、組織依法對行政主體及其工作人員是否依法行使行政職權和是否遵紀守法所進行的監

督。

二、行政法制監督的構成

行政法制監督由主體、對象和內容三部分構成。

行政法制監督的主體是指依法對行政主體及其工作人員是否依法行使行政職權和是否遵紀守法進

行監督的國家權力機關、國家司法機關、上級行政機關、專門行政監督機關以及國家機關體系以外的公

民、組織。

行政法制監督的對象是行政主體及其工作人員。

行政法制監督的內容是監督行政主體是否依法行使行政職權以及國家公務員和被授權組織中的工

作人員是否遵紀守法。

三、行政法制監督主體的監督方式

(一)國家權力機關的監督

國家權力機關對行政主體的監督是全面的，具有最高權威性的。其監督方式主要有：

1．法律監督；

2．工作監督；

3．人事監督。

(二)國家司法機關的監督

國家司法機關的監督包括審判機關的監督和檢察機關的監督。

審判機關的監督主要是通過行政訴訟的方式進行。

檢察機關的監督主要是通過查處行政機關工作人員的職務犯罪案件的方式進行。

(三)國家行政機關的監督

國家行政機關的監督是指行政監察機關、審計機關和上級行政機關的監督。屬于內部監督，有較大

的監督范圍。

行政監察機關主要是對國家公務員遵紀守法情況進行監督。

國家審計機關主要是對各級人民政府及其工作部門的財政收支行為進行監督。

上級行政機關對下級行政機關負有領導和監督職責，主要是通過檢查工作、受理復議申請等方式進

行監督。

(四)國家機關體系以外的公民、組織的監督

公民、組織的監督主要是通過批評、建議、檢舉、揭發或申訴、申請等方式進行。

第九章行政行為概述

學習重點問題

一、行政行為的概念和特征

(一)行政行為的概念

行政行為是指行政主體行使行政職權，作出的能夠產生行政法律效果的行為。

行政行為的概念包括以下含義：

1．行政行為是行政主體所為的行為；

2．行政行為是行使行政職權，進行行政管理的行為；

3．行政行為是行政主體實施的能夠產生行政法律效果的行為。

(二)行政行為的特征

行政行為的特征表現為以下幾方面：

1．行政行為是執行法律的行為，具有從屬法律性。任何行政行為均須有法律根據。

2．行政行為具有一定的裁量性。這是由立法技術本身的局限性和行政管理的廣泛性、變動性、應

變性所決定的。

3．行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協商或征得其同意，即可依法

自主作出。

4．行政行為是以國家強制力保障實施的，帶有強制性，行政相對方必須服從并配合行政行為。

二、行政行為的分類

行政行為依照不同的標準可以劃分為不同的種類：

1．依據實施行政行為時所形成的法律關系的不同，行政行為可分為行政立法行為、行政執法行為、

行政司法行為三類。

2．以行政行為是否具備一定的法定形式為標準，行政行為可分為要式行政行為和不要式行政行為。

3．根據行政行為實施的對象及適用力的不同，行政行為可分為抽象行政行為和具體行政行為。

4．以行政行為的實施是否須由行政相對方申請為標準，行政行為可分為依職權行政行為和依申請

行政行為。

5．根據決定行政行為時參與意思表示的當事人的數目不同，行政行為可分為單方行政行為、雙方

行政行為和多方行政行為。

三、行政行為的內容和效力

(一)行政行為的內容

行政行為的內容就是指某個行政行為對行政相對方的權利、義務等產生的具體影響。

不同內容的行政行為有不同的法律效果。

概括起來，行政行為的內容主要有：

1．賦予權益和剝奪權益。賦予權益是指賦予行政相對方法律上的權能、權利或利益；剝奪權益是

指剝奪行政相對方已有的法律上的權能、權利或利益。

2．科以義務和免除義務。科以義務是指行政主體使行政相對方承擔某種作為或不作為義務；免除

義務是指行政主體免除行政相對方原有的義務。

3．確認法律事實與法律地位。確認法律事實是指行政主體依法對于某個法律關系有重大影響的事

實是否存在予以確認；確認法律地位是指行政主體依法對某個法律關系中當事人的權利義務是否存在及

存在范圍予以確認。

(二)行政行為的效力

行政行為通常具有以下法律效力：

1．公定力；

2．確定力；

3．拘束力；

4．執行力。

四、行政行為的成立及合法要件

(一)行政行為的成立條件

行政行為的成立是指行政行為的形成或作出。

—般說來，行政行為的成立應當具備以下條件：

1．主體條件。作出行政行為的主體必須是擁有行政職權的國家行政機關的公務人員，或者法律、

法規授權的組織的工作人員，或者是受行政主體委托的組織的工作人員。

2．主觀條件。作出行政行為的主體在主觀上有憑借行政職權產生、變更或消滅某種行政法律關系

的意圖，并且顯露達到該種效果的意思表示。

3．客觀條件。作出行政行為的主體在客觀上有行使行政職權的行為，并通過一定的外部行為方式

表現出來。

4．法律效果條件。行政行為作出后應當能夠產生一定的直接或間接的法律效果，即使某種行政法

律關系產生、變更或消滅，使行政相對方的權利義務因此受到影響。

行政行為符合上述條件時即可成立，但并不意味著其合法有效。

(二)行政行為的合法要件

具備下列合法要件，行政行為才能被認定合法：

1．主體合法。作出行政行為的組織具有行政主體資格，能以自己的名義作出行政行為并能獨立承

擔法律責任。作出行政行為的行政主體的具體工作人員具備法定條件，作出的行政行為在行政主體的權

限范圍內。

2．內容合法。行為有確鑿的證據證明，有充分的事實根據，行為有明確的依據，正確適用了法律

法規、規章和其他規范性文件；行為公正、合理，符合立法目的和立法精神。

3．程序合法。行政行為符合行政程序法確定的基本原則和制度；符合法定的步驟和順序。

五、行政行為的無效、撤銷與廢止

行政行為的無效是指行政行為有明顯或重大違法情形，自始至終不產生法律效力。

行政行為的撤銷是指對已經發生法律效力的行政行為，如發現其違法或不當，由有權國家機關予以

撤銷，使其失去法律效力。

行政行為的廢止是指已經發生法律效力的行政行為，因某種法定情形而依法宣布其失去法律效力。

第十章行政立法

學習重點問題

一、行政立法的概念、特點及分類

行政立法，是指國家行政機關依照法律規定的權限和程序，制定行政法規和行政規章的活動。

行政立法既有行政的性質，是一種抽象行政行為；又具有立法的性質，是一種準立法行為：

1．行政立法的行政性質。行政立法的主體是國家行政機關；調整的對象主要是行政管理事務及與

行政管理密切相關的事務；其根本目的是實施和執行權力機關制定的法律，實現行政管理職能。

2．行政立法的立法性質。行政立法是有權行政機關代表國家以國家名義制定行政法律規范的活動；

行政立法所制定的行為規則屬于法的范疇，具有普遍性、規范性和強制性等法的基本特征；行政立法必

須遵循相應的立法程序。

依據不同的標準，可以對行政立法作不同的分類：

1．依據行政立法權的來源不同，行政立法可分為職權立法與授權立法。

2．依據行使行政立法權的主體不同，行政立法可分為中央行政立法與地方行政立法。

3．依據行政立法內容、目的和功能的不同，行政立法可分為執行性立法與創制性立法。

二、行政立法主體

行政立法主體是指依法取得行政立法權，可以制定行政法規或行政規章的國家行政機關。

我國的行政立法主體為：

(一)國務院

國務院是最高國家行政機關，是最高國家權力機關的執行機關，是最高的行政立法主體，享有較為

完全的行政立法權。

國務院的行政立法權主要包括：

1．依職權制定行政法規。其形式一般為“條例”、“規定”、“辦法”等。

2．根據全國人大及其常委會的授權制定某些具有法律效力的行政法規，即行使委任立法權。

(二)國務院各部門

根據《立法法》的規定，國務院各部、委、行、署和直屬機構可以根據法律和國務院的行政法規、

決定、命令，在本部門的權限范圍內制定規章。

(三)省、自治區、直轄市人民政府和較大市的人民政府

根據《立法法》的規定，省、自治區、直轄市人民政府和較大市的人民政府可以根據法律、行政法

規和本省、自治區、直轄市的地方性法規制定規章。“較大市”是指：省、自治區人民政府所在地的市；

經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。

三、行政立法的基本程序

行政立法程序是指行政立法主體依法定權限制定行政法規和行政規章應當遵循的步驟、方式和順

序。

行政立法程序一般包括以下幾個步驟：

1．起草；

2．征求意見；

3．審查；

4．通過；

5．簽署；

6．發布與備案。

四、對行政立法的監督

對行政立法的監督主要表現在以下幾方面：

1．權力機關對行政立法的監督；

2．上級行政機關對下級行政機關行政立法的監督；

3．人民法院對行政立法的監督。

第十一章行政許可

學習重點問題

一、行政許可的概念、特征

行政許可，是指行政主體根據行政相對方的申請，經依法審查，通過頒發許可證、執照等形式，賦

予或確認行政相對方從事某種活動的法律資格或法律權利的一種具體行政行為。

行政許可的特征主要有以下幾個方面：

1．行政許可是依申請的行政行為。行政相對方針對特定的事項向行政主體提出申請，是行政主體

實施行政許可行為的前提條件。無申請則無許可。

2．行政許可的內容是國家一般禁止的活動。行政許可以一般禁止為前提，以個別解禁為內容。即

在國家一般禁止的前提下，對符合特定條件的行政相對方解除禁止使其享有特定的資格或權利，能夠實

施某項特定的行為。

3．行政許可是行政主體賦予行政相對方某種法律資格或法律權利的具體行政行為。行政許可是針

對特定的人、特定的事作出的具有授益性的一種具體行政行為。

4．行政許可是一種外部行政行為。行政許可是行政機關針對行政相對方的一種管理行為，是行政

機關依法管理經濟和社會事務的一種外部行為。行政機關審批其他行政機關或者其直接管理的事業單位

的人事、財務、外事等事項的內部管理行為不屬于行政許可。

5．行政許可是一種要式行政行為。行政許可必須遵循一定的法定形式，即應當是明示的書面許可，

應當有正規的文書、印章等予以認可和證明。實踐中最常見的行政許可的形式就是許可證和執照。

二、行政許可的作用

1．行政許可是國家對社會經濟、政治、文化活動進行宏觀調控的有力手段，有助于從直接命令式

的行政手段過渡到間接許可的法律手段；

2．行政許可有利于維護社會經濟秩序，保障廣大消費者及公民的權益；

3．行政許可有利于保障社會公共利益，維護公共安全和社會秩序；

4．行政許可有利于控制進出口貿易，保護和發展民族經濟；

5．行政許可有利于資源的合理配置和環境保護，促進人與環境的和諧、健康、協調發展。

三、行政許可的種類

根據不同的標準，可將行政許可作如下分類：

1．以許可的性質為標準，分為行為許可和資格許可。

2．以許可的書面形式及其能否單獨使用為標準，分為獨立的許可和附文件的許可。

3．以許可是否附有附加義務為標準，分為權利性許可和附義務的許可。

4．以許可享有的程度為標準，分為排他性許可和非排他I生許可。

5．以許可的范圍為標準，分為一般許可和特殊許可。

6．以許可有效期的長短，分為長期許可和短期許可。

四、行政許可的基本原則

1．合法性原則。設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。合法性原則也

稱為行政許可法定原則。

2．公開、公平、公正原則。行政機關從事某種活動或者實施某種行為的過程和結果應當公開；行

政機關在履行職責、行使權力時，不僅在實體和程序上都要合法，而且還要合乎常理。行政許可機關應

當平等地對待所有個人和組織。

3．便民原則。行政機關實施行政許可，應當由一個機構統一受理申請，統一送達行政許可決定，

并為公民、法人或者其他組織申請行政許可盡量提供方便。

4．救濟原則。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依

法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要

求賠償。

5．信賴保護原則。行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可決定所依據的法律、法

規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化，行政機關為了公共利益的

需要，可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可，但應當對由此給公民、法人或者其他組織造成的財

產損失依法給予補償。

6．行政許可一般不得轉讓原則。除法律、法規規定可以轉讓的行政許可外，其他行政許可不得轉

讓。

7．監督原則。行政機關應當依法加強對行政機關實施行政許可和從事行政許可事項活動的監督。

五、行政許可的設定

(一)行政許可的設定原則

1．設定行政許可應當遵循經濟和社會發展規律。凡是市場競爭機制能夠有效調節、行業組織或者

中介機構能夠自行管理的事項，不得設定行政許可。只有市場、社會自行解決不了的問題，政府才能介

入，才能通過設定行政許可進行干預。

2．設定行政許可應當有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社

會秩序。公民、法人或者其他組織能夠自主決定的不應設定行政許可。只有當公民、法人或者其他組織

行使這些民事權利可能對他人利益或者公共利益造成損害，并且這種損害難以通過事后賠償加以彌補、

補救時，才能設定行政許可。

3．設定行政許可應當有利于促進經濟、社會和生態環境協調發展。設定行政許可，不能僅僅考慮

當前和眼下的利益，而應當統籌經濟發展與社會事業及生態環境的協調，保持可持續發展。

(二)行政許可的設定事項

根據《行政許可法》規定，下列事項可以設定行政許可：

1．直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財

產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；

2．有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要

賦予特定權利的事項；

3．提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特

殊技能等資格、資質的事項；

4．直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術

標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；

5．企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；

6．法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。

以上事項通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：(1)公民、法人或者其他組織能夠自

主決定的；(2)市場競爭機制能夠有效調節的；(3)行業組織或者中介機構能夠自律管理的；(4)行政機

關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。

(三)行政許可設定權的分配

行政許可的設定權分配是指各種主要法律淵源形式在設定行政許可上的權力配置。

1．法律的行政許可設定權。法律可以在行政許可法規定的設定行政許可的事項范圍以外設定其他

行政許可。

2．行政法規的行政許可設定權。行政法規設定行政許可的權限比法律以外的其他法律規范大，但

在法律已經設定行政許可時，行政法規只能作出具體規定，不能增設行政許可。

3．國務院決定的行政許可設定權。必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。但在

實施后，除臨時性行政許可因條件、情況發生變化而廢止以外，國務院決定設定的其他行政許可在條件

成熟時，國務院應當適時提請全國人大及其常委會制定法律加以設定，或者自行制定行政法規加以設定。

4．地方性法規的行政許可設定權。地方性法規可以設定行政許可，但法律、行政法規已經對有關

事項設定行政許可的，地方性法規只能作出具體規定，不得增設行政許可。

5．省級政府規章的行政許可設定權。尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需

要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性

的行政許可實施滿一年需要繼續執行的，應當提請本級人大及其常務委員會制定地方性法規。

6．地方性法規和省級政府規章不得設定行政許可的事項。地方性法規和省、自治區、直轄市人民

政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設

定企業或者其他組織的設立登記及其前置性許可。其設定的行政許可不得限制其他地區的個人或者企業

到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。

7．其他規范性文件一律不得設定行政許可。

六、行政許可的實施主體

行政許可實施主體是指行使行政許可權并承擔相應責任的行政機關和法律、法規授權的具有管理公

共事務職能的組織。

行政許可的實施主體主要有三種：

1．法定的行政機關。行政許可一般由具有行政許可權的行政機關在其法定職權范圍內實施。

2．被授權的具有管理公共事務職能的組織。法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在

法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。

被授權實施行政許可的具有管理公共事務職能的組織應當具備下列條件：第一，該組織必須是依法

成立的；第二，被授權實施的行政許可事項應當與該組織管理公共事務的職能相關聯；第三，該組織應

當具有熟悉與被授權實施的行政許可有關的法律、法規和專業的正式工作人員；第四，該組織應當具備

實施被授權實施的行政許可所必需的技術、裝備條件等；第五，該組織能對實施被授權實施的行政許可

引起的法律后果獨立地承擔責任。

3．被委托的行政機關。行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托

其他行政機關實施行政許可。受委托行政機關在委托范圍內，以委托行政機關的名義實施行政許可。

委托實施行政許可必須遵循以下規則：(1)委托主體只能在其法定職權范圍內委托實施行政許可；

(2)委托實施行政許可的依據是法律、法規和規章；(3)委托機關應當對被委托行政機關實施行政許可的

行為負責監督，并對被委托機關的行政許可行為的后果承擔法律責任；(4)被委托實施行政許可的行政

機關不得將行政許可實施權再轉委托給其他組織或者個人；(5)委托行政機關應當將被委托行政機關和

被委托實施行政許可的內容予以公告。

七、行政許可的實施程序

行政許可的實施通常應當按照以下程序和要求進行：

1．申請與受理。公民、法人或者其他組織從事特定活動，依法需要取得行政許可的，應當向行政

機關提出申請，如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性負責。

申請人可以委托代理人提出行政許可申請，但依法應當由申請人到行政機關辦公場所提出的除外。行政

機關應當將法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提

交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場巨松示，并應申請人的要求對公示內容予以說明、解

釋。行政機關對申請人提出的行政許可申請應當根據不同情況分別作出受理或不受理的處理，并出具加

蓋本行政機關專用印章和注明日期的書面憑證。

2．審查與決定。行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、

符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定；不能當場作出行政

許可決定的，應當在法定期限內按照規定程序作出行政許可決定。根據法定條件和程序，需要對申請材

料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。行政機關對行政許可申請進

行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人

有權進行陳述和申辯。行政機關應當斫取申請人、利害關系人的意見。

對申請人的行政許可申請進行審查后，行政機關應當依法作出準予行政許可或不予行政許可的書面

決定。準予行政許可，需要頒發行政許可證件的，應當向申請人頒發相應的加蓋本行政機關印章的行政

許可證件。不予行政許可的，應當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的

權利。準予行政許可的決定應當公開，公眾有權查閱。

3．期限。除當場作出行政許可決定的外，行政機關應當自受理行政許可申請之日起20日內作出行

政許可決定。20日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長10日，并將延長期限的理

由告知申請人。法律、法規另有規定的，依照其規定。行政許可采取統一辦理或者聯合辦理、集中辦理

的，辦理的時間不得超過45日；45日內不能辦結的，經本級人民政府負責人批準，可以延長15日，并

將延長期限的理由告知申請人。依法需要聽證、招標、拍賣、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審的，

所需時間不計算在規定的期限內，但行政機關應將所需時間書面告知申請人。

行政機關作出準予行政許可的決定，應當自作出決定之日起10日內向申請人頒發、送達行政許可

證件，或者加貼標簽、加蓋檢驗、檢測、檢疫印章。

4．聽證。法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其

他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。

5．變更與延續。被許可人要求變更行政許可事項的，應當向作出行政許可決定的行政機關提出申

請；符合法定條件、標準的，行政機關應當依法辦理變更手續。需要延續依法取得的行政許可的有效期

的，應當在該行政許可有效期屆滿30日前向作出行政許可決定的行政機關提出申請(法律、法規、規章

另有規定的，依照其規定)。行政機關應當根據被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否

準予延續的決定；逾期未作決定的，視為準予延續。

6．特別規定。主要包括：(1)國務院實施行政許可的程序，適用有關法律、行政法規的規定。(2)

行政機關按照招標、拍賣程序確定中標人、買受人后，應當作出準予行政許可的決定，并依法向中標人、

買受人頒發行政許可證件。(3)賦予公民特定資格，依法應當舉行國家考試的，行政機關根據考試成績

和其他法定條件作出行政許可決定；賦予法人或者其他組織特定的資格、資質的，行政機關根據申請人

的專業人員構成、技術條件、經營業績和管理水平等的考核結果作出行政許可決定。法律、行政法規另

有規定的，依照其規定。(4)依法應當進行檢驗、檢測、檢疫的，行政機關根據檢驗、檢測、檢疫的結

果作出行政許可決定。(5)企業或者其他組織的設立等需要確定主體資格的，申請人提交的申請材料齊

全、符合法定形式的，行政機關應當當場予以登記。需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關

指派兩名以上工作人員進行核查。(6)有數量限制的行政許可，兩個或者兩個以上申請人的申請均符合

法定條件、標準的，行政機關應當根據受理行政許可申請的先后順序作出準予行政許可的決定。法律、

行政法規另有規定的，依照其規定。

八、行政許可的監督檢查

(一)行政許可監督檢查的種類

行政許可監督主要包括行政機關內部的層級監督和行政機關對被許可人的監督兩種：

1．行政機關內部的層級監督檢查。即上級行政機關基于行政隸屬關系對下級行政機關實行的監督。

2．行政機關對被許可人的監督檢查。主要包括以下幾種：(1)書面檢查；(2)抽樣檢查、檢驗、檢

測與實地檢查；(3)被許可人的自檢；(4)對取得特許權的被許可人的監督檢查。

(二)行政許可的撤銷與注銷

1．行政許可的撤銷。行政機關違法作出行政許可決定，應當撤銷其作出的行政許可決定。對違法

的行政許可事項，基于保護公共利益的需要，該撤銷的，行政機關應當予以撤銷；撤銷可能對公共利益

造成重大損害的，不予撤銷；既可撤銷也可不撤銷的，行政機關應當衡量各種利益后決定是否行使撤銷

權。行政許可決定被撤銷時，行政機關應當賠償被許可人因此受到的損害。

2．行政許可的注銷。指基于特定事實的出現，由行政機關依據法定程序收回行政許可證件或者公

告行政許可失去效力。應當注銷行政許可的情形有以下六種：(1)行政許可有效期屆滿未延續的；(2)賦

予公民特定資格的行政許可．該公民死亡或者喪失行為能力的；(3)法人或者其他組織依法終止的；(4)

行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；(5)因不可抗力導致行政許可事項無法

實施的；(6)法律、法規規定的應當注銷行政許可的其他情形。

九、行政許可中的法律責任

(一)行政許可機關及其工作人員的法律責任

1．行政法律責任。應當承擔行政法律責任的幾種違法行為包括：(1)規范性文件違法設定行政許可；

(2)行政許可實施機關及其工作人員違反法定的程序實施行政許可；(3)行政許可實施機關違反法定條件

實施行政許可的行為；(4)行政許可實施機關實施行政許可擅自收費或者不按照法定項目和標準收費的

行為；行政許可實施機關及其工作人員截留、挪用、私分或者變相私分實施行政許可依法收取的費用的

行為；(5)行政機關不依法履行監督職責或者監督不力的行為；(6)行政機關工作人員辦理行政許可、實

施監督檢查，索取或者收受他人財物或者謀取其他利益的行為。

行政機關及其工作人員承擔行政法律責任的具體形式是：(1)有關機關責令設定行政許可的機關改

正，或者依法予以撤銷；(2)上級行政機關或者監察機關責令改正；(3)直接負責的主管人員和其他直接

責任人員所在單位、上級機關或者監察機關給予行政處分；(4)行政賠償。

2．刑事法律責任。行政機關工作人員辦理行政許可、實施監督檢查，索取、收受他人財物或者謀

取其他利益，情節嚴重構成犯罪的，或者實施行政許可濫用職權、玩忽職守構成犯罪的，或者截留、挪

用、私分或者變相私分實施行政許可依法收取的費用構成犯罪的，應當依法給予刑事處罰。

(二)行政許可申請人及被許可人的法律責任

行政許可申請人及被許可人的法律責任分為兩個幅度，程度較輕者予以行政處罰或者限制申請資

格，較重者予以刑事處罰。其中，行政處罰是原則，限制申請資格和刑罰是例外。

1．行政法律責任。包括兩種，即行政處罰和限制申請人申請資格。

行政處罰主要適用于以下幾種情況：第一，行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行

政許可的；第二，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的；第三，有下列情形且違法程度

較輕的：(1)涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉讓行政許可的；(2)超越行

政許可范圍進行活動的；(3)向負責監督檢查的行政機關隱瞞有關情況、提供虛假材料或者拒絕提供反

映其活動情況的真實材料的；(4)法律、法規、規章規定的其他違法行為。第四，公民、法人或者其他

組織未經行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的。

限制申請人申請資格的情形主要包括兩種：(1)申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請屬于直

接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，

并給予警告；申請人在1年內不得再次申請該行政許可。(2)被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得

屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的行政許可的，行政機關應當依法給予行政處罰；

申請人在3年內不得再次申請該行政許可。

2．刑事法律責任。被許可人違法從事行政許可活動，情節嚴重構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

第十二章行政強制

學習重點問題

一、行政強制的含義、特征及其分類

行政強制是指行政主體為實現一定的行政目的，保障行政管理的順利進行，對行政相對方的人身及

財產等采取的強制性的具體行政行為的總稱。

行政強制的特征主要表現為：

1．行政強制的主體是行政主體，即行政機關或法律、法規授權的組織。

2．行政強制的對象是相對方的財物和人身自由。

3．行政強制的目的是為了實現一定的行政目的，保障行政管理的順利進行。

根據不同的標準，行政強制可以作以下兩種分類：

1．以行政強制行為的對象和內容為標準，可分為對人身的強制、對財產的強制和對行為的強制。

2．以行政強制行為的目的和程序的階段性為標準，可分為即時性強制和執行性強制。

二、行政強制執行的概念、特征與性質

(一)行政強制執行的概念

行政強制執行是指公民、法人或其他組織拒不履行行政法上的義務，行政機關或人民法院依法采取

強制措施，迫使其履行義務的具體行政行為。

(二)行政強制執行的特征

1．行政強制執行以行政相對方不履行行政法上的義務為前提。只有行政相對方負有法定義務又拒

不履行，行政機關為了保證行政管理活動正常進行，才能采取一定的強制手段強迫相對方履行義務。行

政法上的義務既有法律、法規、規章中規定的義務，也有行政機關所作出的行政決定中所規定的義務，

還有人民法院的行政判決、裁定中確定的由行政相對方履行的義務。

2．行政強制執行由法律規定的行政機關或者人民法院實施。根據法律、法規的規定，行政強制執

行的主體有兩類：一類是由行政機關依照法律、法規的授權對行政相對方直接采取強制執行措施；另一

類是由行政機關向人民法院提出強制執行申請，由人民法院執行。

3．行政強制執行的對象范圍廣泛。既可以是物，也可以是行為，還可以是人。

4．行政強制執行不允許進行執行和解。行政強制執行是法律賦予行政機關的職權與職責，行政機

關如放棄強制執行而與被執行人和解，就等于放棄了自己的職權與職責，即為失職。這是法律所不能允

許的。

(三)行政強制執行的性質

1．行政性。行政強制執行是行政機關為實現行政權力而依法定職權實施的單方的具體行政行為，

具有明顯的行政性。

2．強制性。這是行政強制執行的根本特征。正是這種措施所具有的強制性使其區別于行政機關實

施的不需要借助于強制即能實現的其他行政措施。

3．執行性。行政強制執行的目的在于促使行政相對方履行義務，保障行政處理決定的實際、有效

執行。

行政強制執行的行政性、強制性、執行性是相互聯系的，缺一不可。

三、行政強制執行的種類

（一）間接強制執行

間接強制執行是指行政主體通過間接手段迫使義務人履行其應當履行的法定義務或者達到與履行

義務相同狀態的行政強制措施。

間接強制可以分為代執行和執行罰兩種：

1．代執行。代執行就是指行政強制執行機關或第三人代替義務人履行法定義務，并向義務人征收

必要費用的強制執行措施。代執行必須具備一定的條件。

2．執行罰。執行罰是指行政強制執行機關對拒不履行不作為義務或不可替代的作為義務的義務主

體，科以金錢給付義務，以促使其履行義務的強制執行措施。

（二）直接強制執行

直接強制執行是指義務人拒不履行其應當履行的義務時，行政強制執行機關對其人身或財產施以強

制力直接強制義務人履行義務，或者通過強制手段達到與義務人履行義務相同狀態的一種強制執行措

施。

由于直接強制執行直接施加于人身或財物，造成對公民人身自由、財產權侵害的可能性較大，因此，

適用直接強制執行必須十分慎重，嚴格遵守法律、法規的規定。

四、行政強制執行的具體實施方式

行政強制執行行為作為一種要式的具體行政行為，實施的具體方式必須由法律、法規作出明確的規

定。根據法律、法規的規定，行政強制執行的具體方式可以分為以下三類：

（一）對財產的行政強制執行方式

1．強制劃撥；

2．強制扣繳；

3．強行退還；

4．強行拆除。

（二）對人身的行政強制執行方式

1．強制拘留；

2．強制傳喚；

3．強制履行；

4．遣送出境。

（三）對行為的行政強制執行措施

即強制實施某種行為。這種情況目前還較為少見。

五、行政強制執行的原則

1．強制與教育相結合原則；

2．依法強制執行原剛：

3．強制執行適當原則；

4．目的實現原則。

六、行政強制執行的程序

(一)一般程序(基本程序)

1．作出行政強制執行決定；

2．告誡；

3．行政強制執行的實施。

(二)人民法院行政強制執行的程序

除上述一般程序的內容外，還包括以下特別內容：

1．行政機關申請；

2．人民法院審查；

3．命令義務人限期履行。

七、即時強制的含義、種類和條件

即時強制是指因情況緊急，為了達到預期的行政目的，行政主體不以相對方不履行義務為前提，即

對相對方的人身自由和財產予以強制的活動或制度。

即時強制包括對人身的強制、對財產的強制和對住宅、工作場所等現場進行的強制。

實施即時強制應當遵守兩個基本條件：一是須有明確的法律依據；一是須遵循法定程序。

第十三章行政合同

學習重點問題

一、行政合同的概念、特征與作用

(一)行政合同的概念

行政合同是指行政主體之間，行政主體與公民、法人或其他組織之間，為了實現行政管理的目的，

依雙方意思表示一致而確立、變更或消滅相互權利與義務的協議。

(二)行政合同的特征

1．行政合同的當事人一方必須是行政主體。不是行政主體為行使行政權而簽訂的合同不屬于行政

合同。

2．行政合同的目的是為了實現國家行政管理目標。

3．行政合同的雙方意思表示必須一致。行政合同是一種雙方的行政行為，須有雙方的意思表示一

致方能成立。

4．在行政合同的履行、變更或解除中，行政主體享有行政優益權。行政主體可以根據國家行政管

理的需要，單方變更或解除行政合同。

(三)行政合同的作用

行政合同是一種很有彈性的行政管理形式，在許多國家行政管理活動中被大量運用。其主要作用是：

1．就行政主體來說，訂立行政合同既可以更好地保證國家行政管理目標的實現，又可以因雙方權

利、義務關系的明確性而避免推諉塞責，杜絕不負責任的官僚主義。

2．就行政管理相對方的公民、法人和其他社會組織來說，訂立行政合同既可以使他們更好地發揮

積極性、創造性，又可以在雙方發生爭議時，上告有門，解決有據。

二、行政合同的種類

行政合同數量很大，從不同的角度可以劃分為不同的種類。主要的行政合同有以下幾種：

1．國家訂貨合同；

2．公用征收合同；

3．國有土地使用合同；

4．企業承包管理合同；

5．公共工程合同；

6．人事聘用合同；

7．土地承包合同。

三、行政合同的締結、變更和解除

行政合同的締結必須遵循依法締結的原則。行政合同的締結方式主要有招標、拍賣、邀請發價和直

接磋商等。行政合同一般應采用書面形式。

行政合同的變更是指現存合同基于行政主體的權力如為滿足公共利益的需要而行使一定的自由裁

量權或其他法律事實，在不改變現存合同性質的基礎上，對涉及合同主體、客體或內容的條款作相應的

修改、補充或限制。

行政合同的解除則是指合同尚未履行或尚未全面履行時，當事人提前結束約定的權利義務關系的行

為。

四、行政合同履行的原則

行政合同履行的原則概括起來有以下幾種：

1．實際履行原則。即必須按照合同規定的標的履行，不能任意變更標的或用支付違約金和賠償損

失的方法代替合同的履行。

2．自己履行原則。即相對方必須自己本身履行，而不能由他人代替履行。

3．全面適當履行原則。即當事人必須按照合同規定的內容全面適當地履行，在任何條款上都不得

違反合同規定。

五、行政合同雙方的權利和義務

在合同關系中，雙方的權利義務往往是相對應的，一方享有的權利對另一方而言就是應履行的義務。

具體到行政合同雙方，大致上也是如此，但又有其特殊之處，即行政主體的權利義務是統一的，其享有

的權利不僅是相對方應履行的義務，同時也是自己應履行的義務。

(一)行政機關的權利

1．對合同的監督、指揮權。包括選擇確定履行方式和禁止相對方不當履行。

2．單方面變更合同標的權。變更的目的只能是維護國家和公共利益的需要，并且應當給予無過錯

的相對方以相應的損害補償。

3．單方面解除合同權。行政主體可以根據法律的規定、情勢的變更或合同規定的條件單方面解除

原行政合同，同時給予相對方補償。

4．制裁權。目的是保證公務的實施。包括金錢制裁、強制繼續履行、代執行、解除合同等制裁方

式。

(二)行政相對方的權利

1．獲得報酬權。此種權利不能由行政主體單方面變更。

2．損害賠償請求權。

3．必要的和有益的額外費用償還請求權。

4．不能預見的物質困難的補償權。

此外，行政相對方在合同履行中還享有特權行為的補償權和不可預見情況的補償權等兩種特有的權

利。

第十四章行政指導

學習重點問題

一、行政指導的概念和特征

行政指導就是行政機關在其所管轄的事務范圍內，根據國家的政策規定或者法律原則，針對特定的

公民、法人或其他組織，用非強制性的方法或手段，取得該行政相對方的同意或協助，有效地實現一定

的行政目的的主動的管理行為。

行政指導具有以下特征：

1．行政指導是非權力行政活動。不以國家權力為后盾。

2．行政指導是一種事實行為。不產生法律效果。

3．行政指導是行政機關單方面的意思表示，屬于單方行為。

4．行政指導一般適用于有較大幅度彈性的管理領域。

5．行政指導適用法律優先的原則。

6．行政指導是一種外部行為。

二、行政指導的種類

行政指導根據不同的標準可以劃分為不同的種類：

1．以行政指導有無具體的法律依據為標準，可分為有法律根據的行政指導和無法律根據的行政指

導。前者是指有法律、法規、規章等明文規定的，后者則是沒有明文規定的。不論何種行政指導均應遵

循行政法治的基本原則，做到合法、合理。

2．以行政指導的對象是否具體為標準，可分為普遍的行政指導和個別的行政指導。前者是針對不

特定的行業、地區和行政相對方進行的，后者則是針對特定的行業、地區和行政相對方進行。后者是前

者的延伸和發展，是前者的具體化。

3．以行政指導的功能差異為標準，可分為規制性行政指導、調整性行政指導和助成性行政指導。

規制性行政指導是指行政機關為了維護和增進公共利益，對妨礙社會秩序、危害公共利益的行為加以預

防、規范、制約的行政指導。調整性行政指導是指行政相對方之間發生利害沖突而又協商不成時，由行

政機關出面調停以求達成妥協的行政指導。助成性行政指導是指行政機關為行政相對方出主意以保護和

幫助行政相對方利益的行政指導。

三、行政指導的意義和作用

(一)行政指導的意義

1．行政指導可以防止行政機關和相對方之間的法律關系失衡。

2．行政指導可以促進社會主義民主的發展。

3．行政指導可以推動社會主義法制建設。

(二)行政指導的作用

1．對行政相對方不正當的行為進行規制。

2．對自然人、法人和其他社會組織之間發生的利害沖突進行調整。

3．對行政相對方進行輔助、服務、引導。

第十五章行政處罰

學習重點問題

一、行政處罰的概念、特征及其與相關概念的區別

行政處罰是行政主體對違反行政法律規范的公民、法人或其他組織給予制裁的具體行政行為。

行政處罰具有以下特征：

1．行政處罰是以對違法行為人的懲戒為目的，而不是以實現義務為目的。這一點將它與行政強制

執行區別開來。行政強制執行的目的在于促使義務人履行義務。

2．行政處罰的適用主體是行政機關或法律、法規授權的組織。這一點使它與刑罰區別開來。刑罰

的適用主體是人民法院。

3．行政處罰的適用對象是作為行政相對方的公民、法人或其他組織，屬于外部行政行為。這一點

將它與行政處分區別開來。行政處分只能適用于行政機關的工作人員或其他由行政機關任命或管理的人

員。

行政處罰與刑罰、行政處分等概念在某些方面有相似之處，有時容易混淆，應當認真加以區分：

1．行政處罰與刑罰的區別：制裁的性質不同；適用的違法行為不同；懲罰程度及適用的程序不同；

制裁機關不同；處罰形式不同。

2．行政處罰與行政處分的區別：制裁的對象不同；制裁的行為性質不同；制裁的原則不同；懲罰

的范圍和程度不同；采取的形式不同；兩者的救濟途徑不同。

二、行政處罰的原則

行政處罰的原則有以下幾項：

(一)處罰法定原則

處罰法定原則是行政合法性原則在行政處罰行為中的集中體現。主要內容是：

1．處罰依據是法定的；

2．實施處罰的主體是法定的；

3．實施處罰的職權是法定的；

4．處罰程序是法定的。

(二)處罰公正、公開原則

處罰公正原則要求行政主體在行政處罰中必須依法裁判，公平地處罰違法行為人。既不能同等情況

給予不同處罰，也不能不同情況給予相同處罰。另外，還不能違反公正的程序。

處罰公開原則是指行政處罰的依據及處罰中的有關內容必須公開。

(三)處罰與違法行為相適應的原則

實施的行政處罰，必須與受罰人的違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度相適應，亦即行政

處罰的種類、輕重程度及其減免均應與違法行為相適應。

(四)處罰與教育相結合的原則

行政處罰是法律制裁的一種形式，但又不僅僅是一種制裁，它兼有懲戒與教育的雙重功能。處罰不

是目的，而是手段，通過處罰達到教育的目的。行政機關在行政處罰的適用中應當始終堅持教育與處罰

相結合。

(五)不免除民事責任、不取代刑事責任原則

行政相對方因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應當依法承擔民事責任。違法行

為嚴重構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。不得以已給予行政處罰而免于追究其民事責任或刑事責任。

因為行政制裁與民事制裁、刑事制裁的性質及對象等是不同的。

(六)救濟原則

在行政處罰中必須提供充分的救濟，才能真正保障相對方的權利。相對方對行政主體給予的行政處

罰依法享有陳述權、申辯權；對行政處罰決定不服的，有權申請復議或者提起行政訴訟。相對方因違法

行政處罰受到損害的，有權提出賠償要求。

三、行政處罰的種類

行政處罰的種類，主要是指行政處罰機關對違法行為的具體懲戒制裁手段。

根據《行政處罰法》和其他法律、法規的規定，我國的行政處罰可以分為以下幾種：

(一)人身罰

人身罰也稱自由罰，是指特定行政主體限制和剝奪違法行為人的人身自由的行政處罰。這是最嚴厲

的行政處罰。人身罰主要是指行政拘留和勞動教養。

1．行政拘留。也稱治安拘留，是特定的行政主體依法對違反行政法律規范的公民，在短期內剝奪

或限制其人身自由的行政處罰。

2．勞動教養。是指行政機關對違法或有輕微犯罪行為，尚不夠刑事處罰且又具有勞動能力的人所

實施的一種處罰改造措施。

(二)行為罰

行為罰又稱能力罰，是指行政主體限制或剝奪違法行為人特定的行為能力的制裁形式。它是僅次于

人身罰的一種較為嚴厲的行政處罰措施。

1．責令停產、停業。這是行政主體對從事生產經營者所實施的違法行為而給予的行政處罰措施。

它直接剝奪生產經營者進行生產經營活動的權利。只適用于違法行為嚴重的行政相對方。

2．暫扣或者吊銷許可證和營業執照。這是指行政主體依法收回或暫時扣留違法者已經獲得的從事

某種活動的權利或資格的證書。目的在于取消或暫時中止被處罰人的一定資格、剝奪或限制某種特許的

權利。

(三)財產罰

財產罰是指行政主體依法對違法行為人給予的剝奪財產權的處罰形式。它是運用最廣泛的一種行政

處罰。

1．。指行政主體強制違法者承擔一定金錢給付義務，要求違法者在一定期限內交納一定數量

貨幣的處罰。

2．沒收財物(沒收違法所得、沒收非法財物等)。是指行政主體依法將違法行為人的部分或全部違

法所得、非法財物包括違禁品或實施違法行為的工具收歸國有的處罰方式。

(四)申誡罰

申誡罰又稱精神罰、聲譽罰，是指行政主體對違反行政法律規范的公民、法人或其他組織的譴責和

警戒。它是對違法者的名譽、榮譽、信譽或精神上的利益造成一定損害的處罰方式。

1．警告。指行政主體對違法者提出告誡或譴責。

2．通報批評。是對違法者在榮譽上或信譽上的懲戒措施。通報批評必須以書面形式作出，并在一

定范圍內公開。

四、行政處罰的設定

行政處罰的設定是指國家有權機關在行政處罰立法上的權力配置。

根據《行政處罰法》和其他法律、法規的規定，行政處罰的設定權限劃分如下：

1．全國人民代表大會及其常務委員會是國家最高權力機關和立法機關，可以設定任何種類行政處

罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。

2．國務院是最高行政機關，可以依法設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經

作出行政處罰規定的，行政法規不得超越法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍另行作出

行政處罰規定。

3．地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律、行政法規對

違法行為已經作出行政處罰規定的，地方性法規不得超越法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、

種類和幅度的范圍另行作出行政處罰規定。

4．國務院各部、委制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的

范圍內作出具體規定；尚未制定法律、行政法規的，部委規章可以設定警告或者一定數量的行政處

罰。的限額由國務院規定。國務院可以授權具有行政處罰權的直屬機構按照本條的情形規定行政處

罰。

5．省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府、經國務院批準的較

大的市以及經濟特區市人民政府制定的規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度

的范圍內作出具體規定；尚未制定法律、法規的，上述人民政府制定的規章可以設定警告或者一定數量

的行政處罰。的限額由省級人大常委會規定。

6．除上述規定外，其他任何規范性文件不得設定行政處罰。

五、行政處罰的主體

行政處罰必須由享有法定權限的行政機關或法律、法規授權的組織實施。

在我國，只有法律、法規規定享有行政處罰權的行政機關和法律、法規授權行使行政處罰權的組織

才是行政處罰的主體。限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。

在行政處罰實踐中，受享有行政處罰權的行政機關委托的組織也可以行使某些行政處罰權，但他們

是以委托的行政機關的名義進行活動，其行為后果也由委托的行政機關承擔。因此，受委托的組織不能

成為行政處罰的主體。

六、行政處罰的適用條件

行政處罰適用是指行政主體在認定相對方行為違法的基礎上，依法決定對相對方是否給予行政處罰

和如何科以處罰的活動。

行政處罰的適用必須具備以下條件：

1．行政處罰適用的前提是公民、法人或其他組織的行政違法行為客觀存在。

2．行政處罰適用的主體是享有法定的行政處罰權的行政機關或法律法規授權的組織或行政機關委

托的組織。

3．行政處罰適用的對象是違反行政管理秩序的行政違法者，且具有一定的責任能力。

4．行政處罰適用的時效，是指對行為人實施行政處罰，還需其違法行為未超過追究時效。

七、行政處罰的程序

行政處罰是對違法行為人的權利和利益的限制甚至剝奪，是一種較嚴厲的制裁行為，因此，行政處

罰的適用必須遵守嚴格的程序。

(一)簡易程序

行政處罰的簡易程序又稱當場處罰程序，指行政處罰主體對于事實清楚、情節簡單、后果輕微的行

政違法行為，當場作出行政處罰決定的程序。

1．適用簡易程序的行政處罰必須符合以下條件：

(1)違法事實確鑿；

(2)對該違法行為處以行政處罰有明確、具體的法定依據；

(3)處罰較為輕微，即對個人處以50元以下的或者警告，對組織處以1000元以下的或者

警告。

2．行政執法人員當場作出行政處罰決定的，應遵守以下程序：

(1)出示執法證件，表明執法人員身份；

(2)告知作出行政處罰決定的事實、理由和根據；

(3)聽取當事人的陳述和申辯；

(4)填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書；

(5)將行政處罰決定書當場交付當事人。

(二)一般程序

一般程序是行政機關進行行政處罰的基本程序。

一般程序適用于處罰較重或情節復雜的案件以及當事人對執法人員給予當場處罰的事實認定有分

歧而無法作出行政處罰決定的案件。

一般程序的具體內容有：

1．調查取證；

2．告知處罰事實、理由、依據和有關權利；

3．聽取陳述、申辯或者舉行聽證會；

4．作出行政處罰決定；

5．作出行政處罰決定書。

根據《行政處罰法》的規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額等

行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽

證。

(三)緊急狀態下的行政處罰聽證程序

緊急狀態之下，出于公共利益的需要及效率的考慮，行政機關在作出正常狀態下應舉行聽證的三類

行政處罰決定(責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額)之前，是否可以不經相應的聽證程

序就作出處罰決定，應當由法律預先規定，授權行政機關根據緊急狀態的程度并遵循比例原則予以確定，

在強調保障公共目的實現的同時，應兼顧公民基本權利的保護。處于高度緊急狀態中的地區，行政權力

作為緊急權力的主要承擔者其表現形式應為行政強制；而處于低度緊急狀態中的地區，行政機關在進行

行政處罰時，應遵循行政程序，在涉及需要聽證的行政處罰時，必須進行聽證。

八、行政處罰的執行

行政處罰的執行應當遵守下列原則：

1．當事人自覺履行原則；

2．行政復議和行政訴訟期間，行政處罰決定不停止執行原則；

3．決定與收繳相分離原則。

當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取加處、拍賣查封或

扣押的財物、劃撥凍結的存款、申請人民法院執行等措旋。

第十六章行政監督

學習重點問題

一、行政監督的概念及其與監督行政行為的關系

(一)行政監督的概念

行政監督就是行政機關實施的法律監督。即行政系統內部上下級之間的法律監督以及行政系統內部

設立的專門監督機關的法律監督。通常，前者稱為“一般行政監督”，后者稱“專門行政監督”。

(二)行政監督與監督行政行為的聯系

1．監督的對象相同。都是以行政機關及其公務員為主要對象。

2．監督的內容相同。都是監督行政機關的行政行為是否合法合理。

3．監督的目的相同。都是保障國家法律、政策的統一和正確實施，保護國家、社會和公民的合法

權益。

(三)行政監督與監督行政行為的區別

1．監督的主體不同。行政監督的主體是行政機關，且只能是行政機關，主體單一；監督行政行為

的主體是行政機關以外的國家機關，主體呈多樣性。

2．監督對象的范圍不同。監督行政行為的監督對象只是國家行政機關及其公務員；行政監督的對

象則不僅是行政機關及其公務員，而且還包括部分行政機關主管的企業、事業單位及由行政機關任命的

企事業單位的負責人。

3．監督程序不同。行政監督的程序通常是立案、調查(或查賬)、結論、處分等；監督行政行為則

通常是聽取匯報、評議、視察、質詢、批評、審判等。

4．監督的權力依據不同。行政監督的權力依據是行政權；監督行政行為的權力依據則是立法權、

監督權、審判權、檢察權、公民的申訴控告權等。

5．行為的屬性不同。行政監督屬于行政行為；監督行政行為則屬于行政行為之外的行為。

二、一般行政監督的概念、種類和方式

(一)一般行政監督的概念、種類

一般行政監督是指根據行政隸屬關系，上級行政機關對下級行政機關、各級人民政府對所屬工作部

門所進行的監督。包括以下幾種：

1．上級國家行政機關對下級行政機關的層級監督；

2．下級政府對上級政府的監督；

3．政府各工作部門之間的監督。

(二)一般行政監督的方式

1．報告工作；

2．執法監督檢查；

3．審查批準；

4．備案；

5．行政復議；

6．懲戒。

三、行政監察的概念和特征

行政監察就是指國家各級行政監察機關依法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其

他人員執行國家法律、法規、政策和決定、命令的情況以及違法違紀行為進行監督、糾舉、懲戒，具有

行政法律效力的專門活動。

行政監察具有以下特征：

1．它是由政府內專門機關進行的活動；

2．它的對象是國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員；

3．它是一種統一的、全面性的監督；

4．它是一種經常性的、直接的監督形式。

四、監察機關的任務、職責及權限

(一)行政監察機關的主要任務

1．檢查監督對象貫徹執行國家法律、法規、政策以及遵守政紀的情況，反對腐敗，進行廉政建設。

2．監督并處理行政機關及其公務員違反國家法律、法規、政策和政紀的行為，反對官僚主義，進

行勤政建設。

3．監督與處理行政違紀案件。

4．受理行政機關及其公務員不服行政處分的申訴，監督行政機關行政行為是否合法合理。

5．開展遵紀守法、反腐倡廉、勤政為民的自律教育等等。

(二)監察機關的職責

1．對監察對象的執法情況進行監督檢查。

2．受理對監察對象違法違紀行為的檢舉和控告。

3．調查處理監察對象的違紀行為。

4．受理監察對象不服行政處分的申訴及法律、法規規定的其他由監察機關受理的申訴。

5．法律、法規規定由監察機關履行的其他職責。

(三)監察機關的權力

1．程序性監察權：(1)會議列席權；(2)查詢權；(3)要求提供材料、查閱材料權；(4)要求解釋、

說明權；(5)責令停止違法違紀行為權；(6)暫扣、封存證據權；(7)責令不得變賣、轉移財物權；(8)責

令解釋、說明權；(9)提請法院采取保全措施權；(10)提請行政協助權。

2．實體性監察權：(1)提出監察建議權；(2)作出監察決定權；(3)獎勵權。

五、審計監督的概念、要素及種類

審計監督就是國家審計機關根據國家法律法規的規定、會計記錄等經濟資料，審核和稽查被審計單

位的財政財務收支活動、經濟效益和財政法紀的遵守情況，作出客觀公正的評價，并提出審計報告，以

維護國家財政經濟秩序，促進廉政建設的專門活動。

審計監督的要素包括：

1．審計的本質是一種經濟監督活動。

2．審計的主體主要是國家審計機關或政府授予認可的其他財會機構。

3．審計的客體是經濟中的財政財務收支活動。

4．審計的手段是依法進行審核、稽查。

5．審計的對象主要是會計資料，包括會計憑證、會計賬簿和會計報表以及各種經濟業務、資金運

動和所體現的經濟關系。

審計監督的種類，可以從不同的角度、按不同的標準來劃分：

1．按照審計的目的，可分為財政、財務審計，經濟效益審計和財政法紀審計三種。

2．按照審計的體制，可分為國家審計、內部審計和社會審計三種。

3．按照審計的時間，可以分為事前審計、事中審計和事后審計三種。

4．按照審計的范圍，可以分為一般審計和專項審計兩種。

六、審計機關的職責與權限

(一)審計機關的職責

1．對國家各級財政收支進行審計監督。

2．對金融機構的財務收支進行審計監督。

3．對國有企業的財務收支進行審計監督。

4．對國家的事業單位組織的財務收支進行審計監督。

5．對國家投資建設項目的財務收支進行審計監督。

6．對社會公共資金和國外援助、貸款項目的財務收支進行審計監督。

(二)審計機關具有的權力

1．要求報送權；

2．檢查權；

3．調查權；

4．制止并采取措施權；

5．通報權；

6．處理權。

第十七章行政責任

學習重點問題

一、行政違法、行政不當的概念及行政違法的特征

行政違法是指行政主體及其執行公務的人員，在行政管理過程中，違反行政法律規范的行為。

行政違法具有以下特征：

1．行政違法是行政主體及其執行公務的人員的違法。

2．行政違法必須是行政主體及其執行公務的人員違反行政法律規范的行為。

3．行政主體及其執行公務的人員對行政違法行為在主觀上有過錯。

行政不當也叫行政失當，指行政主體及其執行公務的人員，在執行行政管理過程中作出的行政行

為雖然合法但不合理。

行政不當通常發生在行政主體行使自由裁量權作出行政行為的場合。該行政行為雖然沒有違反行

政法律規范的羈束規定，但在內容和客觀事實上不合理，違背了立法的真正目的和意圖，不符合行政合

理性原則的要求。

二、行政責任的概念及構成要件

行政責任是指行政主體及其執行公務的人員因行政違法或行政不當，違反其法定職責和義務而應依

法承擔的否定性的法律后果。

行政責任的構成要件是：

1．行政責任的主體是行政主體及其執行公務的人員。

2．行政責任產生的前提條件是行政違法或行政不當。

3．行政責任必須為行政法律規范所確認，是一種法律責任。

4．承擔行政責任須有主觀上的故意或過失。

第十八章行政救濟概述

學習重點問題

一、行政救濟的概念與特征

行政救濟是指公民、法人或其他組織認為具體行政行為直接侵害其合法權益，而請求有權的國家機

關依法對行政違法或行政不當行為實施糾正，并追究其行政責任，以保護行政相對方的合法權益的一種

法律制度。

行政救濟具有以下特征：

1．行政救濟以行政相對方的請求為前提；

2．行政救濟以行政爭議為基礎；

3．行政救濟的最終目的是保護相對方的合法權益。

二、行政救濟的途徑

我國行政救濟的途徑主要有兩種：

1．行政機關救濟——行政復議；

2．司法機關救濟——行政訴訟。

此外，行政賠償也是行政救濟中的重要組成部分。

第十九章行政復議

學習重點問題

一、行政復議的概念與特征

行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，按照法定

的程序和條件向作出該具體行政行為的上一級行政機關提出申請，由受理申請的行政機關對該具體行政

行為依法進行審查并作出處理決定的活動。它是行政機關系統內部自我監督的一種重要形式。

行政復議的特征是：

1．行政復議是行政機關的行政行為；

2．行政復議是以行政爭議為處理對象的行為；

3．行政復議是由行政相對方提起的一種依申請而產生的行為；

4．行政復議是一種行政司法行為。

二、行政復議的原則與作用

(一)行政復議的原則

行政復議的原則是指貫穿行政復議全過程、對行政復議具有普遍指導意義的行為準則。

根據《行政復議法》的規定，行政復議的原則是：

1．合法原則；

2．公正原則；

3．公開原則；

4．及時原則；

5．便民原則。

(二)行政復議的作用

1．保護公民、法人和其他組織的合法權益。

2．保障行政機關依法行使職權。

3．監督行政機關依法行使職權。

三、行政復議參加人的范圍

行政復議參加人是指行政爭議的當事人和與行政爭議有利害關系的人。包括行政復議申請人、被

申請人和第三人。

行政復議申請人是指認為自己的合法權益受到具體行政行為侵害，依法以自己的名義提出復議申

請的公民、法人或者其他組織。

復議被申請人是指因公民、法人或者其他組織對其作出的具體行政行為提出復議申請的行政機關。

第三人是指同申請復議的具體行政行為有利害關系，經復議機關批準而參加復議的公民、法人或者

其他組織。

四、行政復議的范圍

行政復議的范圍是指行政機關受理行政復議案件的范圍。

根據《行政復議法》的規定，我國行政復議的范圍包括下列具體行政行為和抽象行政行為：

(一)具體行政行為

1．行政處罰行為。如行政拘留、、沒收違法所得、責令停產停業等。

2．行政強制措施。如強制傳喚、強制扣押、強制劃撥等。

3．行政決定行為。如關于許可證、執照等證書的變更、中止、撤銷的決定，關于土地、礦藏、水

流等自然資源的所有權或使用權的確認等。

4．行政侵權行為。如侵犯合法的經營自主權，變更或廢止農村承包合同，侵犯相對方合法權益，

違法集資、征收財物、攤派費用等。

5．行政不作為行為。如不依法頒發許可證、執照等證書，不依法履行保護人身權利、財產權利等

法定職責，不依法發放撫恤金、社會保險金等。

6．其他侵犯相對方合法權益的行為。

(二)抽象行政行為

1．下列被認為不合法的規定(不含部門規章和地方政府規章)：

(1)國務院部門的規定。

(2)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定。

(3)鄉、鎮人民政府的規定。

規章的審查按照法律、行政法規辦理。

2．根據《行政復議法》的規定，下列事項不能申請行政復議：

(1)行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定。

(2)行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理。

此外，對國防、外交等國家行為不服的，也不能申請復議。

五、行政復議的管轄

行政復議管轄是指不同行政復議機關之間受理復議案件的權限和分工。

1．對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，可以向該部門的本級人民政府

或者上一級主管部門申請行政復議。

對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，

向上一級主管機關申請行政復議。

2．對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級人民政府申請行政復議。對省、自治區

人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政

復議。

3．對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行

為的國務院部門或省級人民政府申請行政復議。

4．對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關的具體行政行為不服的，向設立該派出機關的人

民政府申請行政復議。

對政府工作部門依法設立的派出機構根據法律、法規和規章規定以自己的名義作出的具體行政行為

不服的，向設立該派出機構的部門或該部門所在的本級地方人民政府申請行政復議。

5．對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地

方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議。

6．對兩個或兩個以上行政機關以共同名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上—級人民政府

或者共同上—級人民政府指定的行政機關申請行政復議。

7．對被撤銷的行政機關在撤銷前作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上

一級行政機關申請行政復議。

8．對派出機關、派出機構、被授權組織或被撤銷的行政機關作出的具體行政行為以及共同行政行

為不服的，申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，并由其轉送有

關行政復議機關。

行政復議機構是指行政復議機關內設置的專門負責復議工作的機構。

六、行政復議的基本程序

行政復議程序分為申請、受理、審理、決定和執行五個階段。

(一)申請

1．申請復議的期限：一般為60日；法律規定超過60日的，依照規定。

2．申請復議的形式：既可書面申請，也可口頭申請。

(二)受理

行政復議機關接到復議申請后，應在5日內進行審查，并根據審查結果決定受理或不予受理。

(三)審理

行政復議的審理實行書面復議的原則。

行政復議決定作出前，申請人可以撤回復議申請，復議終止。

行政復議期間，具體行政行為不停止執行。但有下列情形之一的，可以停止執行：

1．被申請人認為需要停止執行的；

2．行政復議機關認為需要停止執行的；

3．申請人申請停止執行，行政復議機關認為其要求合理，決定停止執行的；

4．法律規定停止執行的。

(四)決定

行政復議機關對申請復議的具體行政行為所依據的事實、證據和法律規范進行審查后，應對具體

行政行為是否合法和是否適當作出復議決定。

作出復議決定的期限一般是自受理申請之日起60日內；經批準延長的，延長期限不得超過30日。

(五)執行

被申請人應當履行行政復議決定；被申請人不履行或者無正當理由拖延履行的，復議機關或者有關

上級行政機關應當責令其限期履行。

申請人逾期不起訴又不履行行政復議決定，或者不履行終局的行政復議決定的，分別處理：

1．維持具體行政行為的復議決定，由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行，或者申請人民

法院強制執行。

2．變更具體行政行為的復議決定，由行政復議機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行。

第二十章行政賠償

學習重點問題

一、行政賠償的概念與特征

行政賠償又稱行政侵權賠償，是指行政主體及其工作人員，在行使行政職權過程中，因其行為違

法而侵犯了公民、法人或其他組織的合法權益并造成了損害，由行政主體給予賠償的法律制度。

行政賠償具有以下特征：

1．行政賠償實質上是一種國家賠償；

2．行政賠償的起因是行政侵權損害行為；

3．行政賠償的義務主體只能是侵權行政機關；

4．行政賠償范圍以具體行政行為造成的侵權損害為限；

5．行政賠償的責任形式是損害賠償；

6．行政賠償的法律責任主體是行政主體。

二、行政賠償責任的構成要件

行政賠償責任的構成必須具有下述三方面的條件：

(一)行政侵權行為

這是構成行政賠償責任的首要條件。包括三個要素：

1．實施行政侵權行為的人必須是國家行政機關的公務員或其他被授權或受委托行使國家行政管理

職能的人員；

2．行政侵權行為必須是執行行政職務的行為；

3．行政侵權行為必須是違法侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成損害的行為。

(二)損害事實

這是指當事人的合法權益受到了行政侵權行為的客觀損害。認定損害事實應注意以下幾點：

1．損害必須是已經發生的、確實存在的損害；

2．受損害的權益必須是合法的、受法律保護的權益；

3．損害事實包括物質損害事實、人身損害事實和精神損害事實。

(三)侵權行為與損害事實之間有因果關系

這是行政主體對損害承擔法律責任的前提和基礎。只有侵權行為與損害事實之間存在著邏輯上的直

接聯系，行為人才能對侵權損害承擔責任。

三、行政賠償責任的歸責原則

行政賠償責任的歸責原則有多種主張。主要的有：

1．過錯責任原則。只有行政主體及其公務員因過錯造成損害才能由國家承擔賠償責任。

2．危險責任原則。不論行政主體及其公務員有無過錯，只要是執行職務侵犯了相對方合法權益并

造成損害，國家即應承擔賠償責任。

3．違法責任原則。只有行政主體及其公務員執行職務時的違法行為侵犯相對方合法權益造成損害，

國家才承擔賠償責任。

我國國家賠償的歸責原則是違法責任原則。

四、行政賠償的范圍

行政賠償的范圍就是指具體行政行為的受損者對哪些具體行政行為可以請求國家賠償的范圍。

根據《國家賠償法》的規定，公民、法人或其他組織對行政主體及其公務員的下列違法行政行為造

成的損害，有權請求國家賠償：

(一)侵犯人身權的違法行政行為

主要包括以下幾種具體行為：

1．違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施；

2．非法拘禁或以其他方法非法剝奪公民人身自由的行為；

3．以毆打等暴力行為或唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的違法行為；

4．違法使用武器、警械造成公民身體傷害或死亡的違法行為；

5．造成公民身體傷害或死亡的其他違法行為。

(二)侵犯財產權的違法行政行為

主要有以下幾種行為：

1．違法實施、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰行為；

2．違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的行為；

3．違反國家規定征收財物、攤派費用的行為；

4．違法侵犯財產權造成損害的其他行為。

五、行政賠償責任的例外

公民、法人或其他組織在下列情形下遭受損害的，無權請求國家賠償。這也就是行政賠償責任的例

外：

1．行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為；

2．因公民、法人或其他組織自己的行為致使損害發生的；

3．法律規定的其他情形。如軍事行為、不可抗力等。

六、行政賠償請求人的資格與范圍

根據(國家賠償法>的規定，行政賠償請求人的資格是以其合法人身權或財產權受到行政主體及其工

作人員的違法行政行為的侵犯造成損害為條件的。

在我國，合法權益受到損害的公民、法人或其他組織有資格要求賠償；上述公民死亡，其繼承人和

與其有扶養關系的親屬有權要求賠償；上述法人或其他組織終止，承受其權利的法人或其他組織也有資

格要求行政賠償。

具體說來，在我國，行政賠償請求人包括下列三類：

1．自然人、公民。自然人包括我國公民、外國公民，還有無國籍人。我國公民包括：受害的公民

本人或其法定代理人；受害公民的繼承人和其他有扶養關系的親屬。

2．法人。包括企業法人、機關法人、事業法人、團體法人等或其終止后承受其權利的法人。

3．其他組織。指不符合法人條件或不具有法人資格的其他組織或其終止后承受其權利的其他組織。

七、行政賠償義務機關

行政賠償義務機關就是負有行政賠償義務的行政主體。

我國行政賠償義務機關包括以下幾類：

(一)實施侵害的行政機關

1．行政機關違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織合法權益造成損害的，該行政機關為行政賠

償義務機關。

2．行政機關的工作人員違法行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該

工作人員所在的行政機關為賠償義務機關。

(二)法律、法規授予行政權的組織

法律、法規授予行政權的組織在行使授予的行政權時，侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成

損害的，該被授權的組織為行政賠償義務機關。如果該組織是行使其固有職權或所授予的非行政權時侵

犯公民、法人或其他組織合法權益造成損害則不發生行政賠償問題。

(三)委托的行政機關

受行政機關委托的組織或個人在行使受委托的權力時侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成損

害的，委托的行政機關為行政賠償義務機關。

(四)行政復議機關

經復議機關復議的，最初造成侵權行為的行政機關為賠償義務機關；復議機關的復議決定加重損

害的，復議機關就加重的部分而言為賠償義務機關。

(五)上述賠償義務機關被撤銷后的賠償義務機關

1．繼續行使被撤銷的賠償義務機關職權的行政機關。

2．撤銷該賠償義務機關的行政機關。

八、行政賠償的程序

行政賠償程序即行政賠償請求人向國家行政賠償義務機關請求行政賠償，行政賠償義務機關給予行

政賠償以及通過人民法院解決行政賠償糾紛的方式、方法和步驟。

行政賠償程序包括非訴訟程序(行政程序)和訴訟程序(司法程序)兩大部分。備有其具體的步驟和方

法。總體上行政賠償程序實行“行政先行處理”原則。

行政先行處理是指在行政賠償請求人向法院單獨提起行政賠償訴訟之前，應先向行政賠償義務機關

要求賠償，由行政機關依法進行處理。如果行政處理未能解決爭端，則請求人可提起賠償的訴訟程序。

(一)行政賠償的非訴訟(行政)程序

1．行政賠償請求人向賠償義務機關提出賠償請求。

2．賠償義務機關受理賠償請求并依法予以賠償或者拒絕賠償。

(二)行政賠償的訴訟(司法)程序的基本內容

1．行政賠償請求人經過行政先行處理后不服而向法院提起行政賠償訴訟。

2．有權管轄的人民法院經過審查后決定受理或不受理行政賠償訴訟。

3．人民法院依法進行審理并作出裁判或調解。原告負部分舉證責任。賠償訴訟可適用調解。

4．裁判的執行。

九、行政追償的概念、要件及追償人與被追償人

追償就是國家向行政賠償請求人支付賠償費用后，依法責令有故意或重大過失的公務員、受委托

組織和人員承擔邵分或全邵賠償費用的法律制度。

國家行政機關行使追償權，必須具備兩個條件：

1．賠償義務機關已經向受損失的公民、法人和其他社會組織支付了賠償金、返還了財產或恢復了

原狀；

2．行政機關工作人員及受委托的組織和個人對加害行為有故意或重大過失。

追償人就是賠償義務機關。

被追償人則是實施加害行為的行政機關工作人員或受委托的組織和個人。

十、我國國家賠償的方式

根據我國《國家賠償法》的規定，我國的國家賠償以金錢賠償為主要方式，以返還財產、恢復原

狀以及恢復名譽、賠禮道歉、消除影響等方式為補充。

1．金錢賠償。即將受害人的各項損失折算成一定的金額，以金錢折抵受損害人的損失。但如果采

用其他方式更便捷易行，則適用其他賠償方式。金錢賠償的適用，應當以不能返還財產或恢復原狀為前

提。

2．返還財產。即國家機關將違法取得的財產(一般是指原物及其孳息物)返還給受害人。此種方式

只能適用于物質損害，尤其是在物品失去控制的情況下，而且只有在比金錢賠償更便捷時才適用。

3．恢復原狀。即將被國家機關違法行為侵害的相對人的財產或權利恢復到受損害前的形狀、性能

或狀態。此種方式只有在比金錢賠償更便捷的情況下才能適用。

4．其他國家賠償方式。即恢復名譽、賠禮道歉、消除影響等賠償方式。通常適用于國家機關違法

行使職權限制或剝奪公民人身自由、侵犯公民人身權利，并在一定范圍內造成對公民名譽權和榮譽權的

損害的情況下。國家機關在糾正違法行為時，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復

名譽，賠禮道歉。

十一、我國國家賠償的計算標準

(一)人身權損害賠償的計算標準

人身權的損害包括侵犯公民人身自由權和侵犯公民生命健康權兩類，具體包括限制和剝奪人身自

由、損害人格權、損害健康致人傷殘，致人死亡。其損害賠償計算標準分別為：

1．人身自由權損害賠償的計算標準：一般以受害人被羈押的時間乘以每日賠償金額計算。每日賠

償金按照國家上年度職工日平均工資計算。“上年度”應當是指賠償義務機關、復議機關作出賠償決定

時或者人民法院賠償委員會維持的原賠償決定作出時的上年度。日平均工資數額應當以職工年平均工資

除以全年法定工作日數的方法計算。

2．生命健康權損害賠償的計算標準：(1)造成身體損害的，應當支付醫療費及賠償因誤工減少的收

入。減少的收入每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算，最高額為國家上年度平均工資的5

倍。(2)造成部分或全部喪失能力的，應當支付醫療費及殘疾賠償金。殘疾賠償金根據喪失勞動能力的

程度確定：部分喪失勞動能力的最高額為國家上年度職工年平均工資的10倍；全部喪失勞動能力的為

國家上年度職工年平均工資的20倍；造成全部喪失勞動能力的，對其扶養的無勞動能力的人，應當支

付生活費。(3)造成公民死亡的，應當支付死亡賠償金、喪葬費。總額為國家上年度職工年平均工資的

20倍。對死者生前扶養的無勞動能力的人還應當支付生活費。

(二)財產權損害賠償的計算標準

根據《國家賠償法》的規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的處理辦法與賠償標準

如下：

1．對于、罰金、追繳、沒收財產或者違反國家規定征收財物、攤派費用的，應當返還財產。

2．查封、扣押、凍結財產的，應當解除對財產的查封、扣押、凍結；應當返還的財產損壞的，能

夠恢復原狀的恢復原狀，不能恢復原狀的，按照損害程度給付相應的賠償金；應當返還的財產滅失的，

給付相應的賠償金。

3．對財產實行違法強制措施后，財產已經拍賣的，給付拍賣所得價款。

4．吊銷許可證和執照、責令停產停業造成損害的，賠償停產停業期間必要的經常性費用開支。

5．對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。

十二、國家賠償費用

國家賠償費用是指國家機關賠償受害人損失所需的費用。

國家賠償費用由國家撥款支出，列入各級財政預算，具體辦法由國務院規定。

國家賠償費用由賠償義務機關先從本單位預算經費和留歸本單位使用的資金中向請求權人支付，支

付后再向同級財政機關申請核撥。賠償義務機關、復議機關和人民法院不得向賠償請求人收取任何費用，

對賠償請求人取得的賠償金也不予征稅。

第二十一章行政訴訟法概述

學習重點問題

一、行政訴訟的概念和特征

行政訴訟是解決行政爭議的重要法律制度。所謂行政爭議，是指行政機關和法律法規授權的組織因

行使行政職權而與另一方發生的爭議。行政爭議有內部行政爭議和外部行政爭議之分。行政訴訟與行政

復議是我國解決外部行政爭議的兩種主要法律制度。

在我國，行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和法律法規授權的組織作出的具體行

政行為侵犯其合法權益，依法定程序向人民法院起訴，人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參加下，

對具體行政行為的合法性進行審查并作出裁決的制度。

我國的行政訴訟具有如下特征：

1．行政案件由人民法院受理和審理。

2．人民法院審理的行政案件只限于就行政機關作出的具體行政行為的合法性發生的爭議。

3．行政復議不是行政訴訟的前置階段或必經程序。

4．行政案件的審理方式原則上為開庭審理。

二、行政訴訟案件的構成要件

在我國，行政訴訟案件的構成應當具備以下五個要件：

1．原告是認為行政機關及法律、法規授權組織作出的具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人

或者其他組織。行使行政職權的行政機關或者法律法規授權的組織不能充當原告。

2．被告是作出被原告認為侵犯其合法權益的具體行政行為的行政機關及法律、法規授權組織。

3．原告提起行政訴訟必須是針對法律、法規規定屬于法院受案范圍內及屬于受訴法院管轄的行政

爭議。

4．原告必須是在法定期限內起訴。

5．法律、法規規定起訴前必須經過行政復議的，已進行了行政復議；自行選擇行政復議的，復議

機關已作出復議決定或者逾期未作出復議決定。

三、行政訴訟與民事訴訟的關系

行政訴訟與民事訴訟是兩種相互聯系又有重大差異的司法活動。

一般說來，行政訴訟是從民事訴訟中分離出來的，其發展之初，往往適用民事訴訟程序。而且許多

司法原則是共同的，如公開審判、回避制度、兩審終審制、合議制等。所以二者存在著緊密的聯系。但

行政訴訟與民事訴訟畢竟是兩種不同的訴訟程序，他們之間存在著許多差異，主要的有：

1．案件性質不同。民事訴訟解決的是平等主體之間的民事爭議；行政訴訟解決的是行政主體與作

為行政管理相對方的公民、法人或者其他組織之間的行政爭議。

2．適用的實體法律規范不同。民事訴訟適用民事法律規范，如民法通則等；行政訴訟適用行政法

律規范，如行政處罰法、治安管理處罰條例等。

3．當事人不同。民事訴訟發生于法人之間、自然人之間、法人與自然人之間；行政訴訟只發生在

行政主體與公民、法人或者其他組織之間。

4．訴訟權利不同。民事訴訟中雙方當事人的訴訟權利是對等的，如一方起訴，另一方可以反訴；

行政訴訟雙方當事人的訴訟權利是不對等的，如只能由公民、法人或者其他組織一方起訴，行政主體一

方沒有起訴權和反訴權。

5．起訴的先行條件不同。行政訴訟要求以存在某個具體行政行為為先行條件；民事訴訟則不需要

這樣的先行條件。

6．是否適用調解不同。通過調解解決爭議，是民事訴訟的結案方式之一；行政訴訟是對具體行政

行為的合法性進行審查，因而不可能通過被告與原告相互妥協來解決爭議。

四、行政訴訟法的概念和特征

（一）行政訴訟法的概念

行政訴訟法是指有關調整人民法院和當事人及其他訴訟參與人在審理行政案件過程中所進行的各

種訴訟活動以及所形成的各種訴訟關系的法律規范的總和。簡言之，行政訴訟法就是調整行政訴訟法律

關系的法律規范的總和。

行政訴訟法有狹義和廣義之分。通常所說的行政訴訟法是指狹義的行政訴訟法即行政訴訟法典。但

在實際行政訴訟中所稱行政訴訟法則是指廣義的行政訴訟法，既包括行政訴訟法典，也包括其他法律、

法規中有關或者適用于行政訴訟的原則、制度和一些具體規定等。

（二）行政訴訟法的特征

行政訴訟法以行政訴訟關系為調整對象，由此決定了它具有以下特點：

1．行政訴訟法是我國法律體系中的重要法律部門。行政訴訟法是我國的三大訴訟法之一。行政訴

訟法作為全國人大制定的基本法律，決定了其在我國法律體系中的重要地位。

2．行政訴訟法是一種訴訟程序法。行政訴訟法是具體規范行政爭議的裁判過程及人民法院和訴訟

參加人在訴訟過程中各種活動的準則。

（三）行政訴訟法的作用（立法目的）

行政訴訟法具有以下三個方面的作用（立法目的）：

1．保證法院正確、及時地審理行政案件。

2．保障公民、法人或者其他組織的合法權益。

3．維護和監督行政機關依法行使行政職權。

五、行政訴訟法的淵源

我國廣義即實質意義的行政訴訟法的淵源主要有：

1．《中華人民共和國行政訴訟法》。

2．單行法律、法規中有關行政訴訟問題的規定。

3．《民事訴訟法》中可以適用于行政訴訟的規定。

4．和最高人民檢察院關于審理行政案件的司法解釋。

5．國際條約和行政協定中有關行政訴訟的規定（我國聲明保留的條款除外）。

六、行政訴訟的基本原則

行政訴訟法基本原則是指行政訴訟法規定的，貫穿于行政訴訟的主要過程，對行政訴訟活動起支配

作用的基本行為準則。

行政訴訟法基本原則對行政訴訟活動有拘束力。無論是人民法院還是訴訟當事人、其他訴訟參與人

都要遵循。

行政訴訟法基本原則主要包括以下具體原則：

（一）人民法院依法獨立行使審判權原則

人民法院依法對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉：

1．行政審判權由人民法院統一行使。

2．就具體案件的審判來說，各人民法院的審判權獨立。

3．審判人員獨立。

（二）以事實為根據、以法律為準繩原則

人民法院審理行政案件，以事實為根據，以法律為準繩：

1．以事實為根據要求人民法院審理行政案件，作出裁判之前將相關的事實調查清楚。

2．以法律為準繩要求人民法院審理行政案件時，不管是對被訴具體行政行為合法性進行審查、判

斷還是作裁定或決定，均應依法進行。

（三）具體行政行為合法性審查原則

只有在公民、法人或者其他組織對具體行政行為的合法性提出異議時，才能通過行政訴訟的方式解

決，而行政機關在法律、法規授予的行政自由裁量權范圍內作出的具體行政行為是否合理、適當的問題，

原則上只能通過行政復議由行政機關自行判斷和處理。

（四）當事人地位平等原則

行政訴訟中當事人雙方法律地位是平等的，當事人有平等的訴訟權利和訴訟義務。但這并非指原、

被告訴訟權利和義務完全對應。

（五）民族語言文字原則

在少數民族聚居或者多民族共同居住的地區，人民法院應當用當地民族通用的語言、文字進行審理

和發布法律文書，應當為不通曉當地民族通用語言、文字的訴訟參與人提供翻譯。

（六）當事人有權辯論原則

在行政訴訟中，當事人有權針對案件事實的有無，證據的真偽，適用法律、法規的正確與否諸方面

進行辯論。

（七）合議、回避、公開審判及兩審終審制

行政案件技術性、知識性較強，而且行政訴訟當事人一方為行政機關，獨任審判難以勝任，采用合

議制有利于行政案件的公正解決。

為保證案件的公正審理，行政訴訟同民事、刑事訴訟一樣，堅持回避原則和公開審判原則，并實行

兩審終審制。

（八）人民檢察院實行法律監督原則

人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督，以保障行政訴訟活動依法進行。

第二十二章行政訴訟的受案范圍

學習重點問題

一、行政訴訟受案范圍的含義

行政訴訟的受案范圍，又稱法院的主管范圍，是指法院受理并審理行政爭議的范圍。

從法院與行政機關的關系而言，行政訴訟的受案范圍是指法院對行政機關的哪些行政行為擁有司法

審查權；從公民、法人或者其他組織的角度而言，行政訴訟的受案范圍是指對行政機關的哪些行政行為

不服時可以向法院起訴，以尋求司法救濟。

二、行政訴訟受案范圍的確立方式

行政訴訟受案范圍的確立方式決定著受案范圍的寬窄。世界各國所采取的確定方式主要有3種：一

是列舉式，二是概括式，三是結合式。我國的《行政訴訟法》采取的是結合式的確定方式，但又具有我

國的特：

1．總的概括規定。《行政訴訟法》規定，人民法院總的受案范圍為因具體行政行為發生的爭議，排

除了因抽象行政行為發生的行政爭議的可訴性。

2．限定的概括規定。《行政訴訟法》規定，人民法院的受案范圍限于具體行政行為的合法性，排除

了因具體行政行為是否合理發生的爭議的可訴性。

3．肯定式分類列舉。《行政訴訟法》列舉了8類因具體行政行為合法性發生的爭議為受案范圍，排

除了除此之外的其他具體行政行為合法性發生的爭議的可訴性。

4．肯定式個別列舉。《行政訴訟法》規定，人民法院除受理上述8類行政案件外，還受理法律、法

規規定可以提起訴訟的其他行政案件。這一規定為將來通過單行法律、法規列舉的方式逐漸擴大人民法

院的受案范圍提供了法律依據。

5．否定式分類列舉。《行政訴訟法》列舉了因4類事項發生的爭議不屬于人民法院的受案范圍之內。

三、行政訴訟受案范圍的確定標準

根據《行政訴訟法》的規定，行政訴訟受案范圍的設定標準有下述三項：

1．具體行政行為標準。即人民法院只受理因行政機關的具體行政行為引起的爭議案件。所謂具體

行政行為，是指行政機關基于法律、法規的授權，針對特定的人或事作出具體處理決定，并對其權利義

務產生實際影響，也即與該行為存在法律上利害關系的行為（包括不作為行為）。

2．人身權、財產權標準。即《行政訴訟法》明確列舉的七類可訴的侵犯行政相對人人身權、財產

權的具體行政行為以外行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其他人身權、財產權（如政治權利、

勞動權、休息權、文化權以及受教育權等）的，也屬于行政訴訟的受案范圍。

3．法律上利害關系標準。即與具體行政行為有法律上利害關系的行政相對人對該行為不服的，可

以依法提起行政訴訟。所謂法律上利害關系，是指具體行政行為的作出直接影響到行政相對人法律上的

權利義務關系。根據司法解釋的規定：有下列情形之一的，行政相對人可以依法提起行政訴訟：(1)被

訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；(2)與被訴的行政復議決定有法律上利害關系或者

在復議程序中被追加為第三人的；(3)要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的；(4)與撤銷或變更

具體行政行為有法律上利害關系的。

四、人民法院應予受理的行政訴訟案件

根據《行政訴訟法》的規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織對下列幾類具體行政行為不服

提起的行政訴訟：

（一）行政處罰案件

行政處罰行為是行政機關對相對人的一種懲處，是典型的具體行政行為。不服行政處罰行為而提起

行政訴訟亦是實踐中的典型現象。

行政處罰行為主要有以下幾種：

1．申誡罰。包括警告和通報兩種方式。

2．財產罰。包括、沒收違法所得和沒收非法財物。

3．行為罰。包括兩種：一是責令停產停業和暫扣許可證、執照；二是吊銷許可證、執照。

4．人身自由罰。主要指行政拘留和勞動教養。

（二）行政強制措施案件

行政強制措施是行政機關根據需要對有關人員的人身或財產施加限制的強制性手段，如強制管束醉

酒者、強制預備人員服兵役、強制劃撥銀行存款等。通常而言，對行政強制措施不服而提起行政訴訟應

以該行政強制措施所執行的具體行政行為為訴訟標的；只有在行政強制措施執行錯誤如超范圍劃撥時方

可單獨起訴執行行為。

（三）侵犯法律規定的經營自主權案件

經營自主權是市場主體依法享有的自主調配和使用其人力、財產和物力的權利。實踐中侵犯市場主

體經營自主權的主要表現形式有：強行上繳稅收利潤；強制變更企業名稱、改變企業性質；強行聯營、

分立或者兼并、改變企業隸屬關系；強行簽訂、變更、解除合同，非法確認合同的效力；干預、限制供

銷渠道，撤換依法應由職工代表大會或股東大會或董事會選舉或聘任的企業領導人、法定代表人等。行

政相對人對以上諸種行為不服的，均可以提起行政訴訟。

（四）行政許可案件

不服行政許可行為的行政訴訟是指相對人認為符合條件申請行政機關頒發許可證，行政機關拒絕頒

發或不予答復而提起的訴訟。只要行政相對人提出了許可申請，行政機關拒絕頒發許可證或執照或者遲

遲不予答復，申請人即可提起行政訴訟。

（五）不履行法定職責案件

保護行政相對人的人身權、財產權是許多行政機關的法定職責。行政機關不履行法定職責，影響行

政相對人權益的實現或者給行政相對人的人身權、財產權造成實際損害的，行政相對人即可提起行政訴

訟，要求行政機關繼續履行職責或者予以行政賠償。

（六）撫恤金案件

撫恤金是軍人、國家機關工作人員、參戰民兵、民工等因公犧牲或者因病傷殘、死亡后，國家為死

者家屬或者傷殘者本人設立的一項基金，用以補助他們的生活，維持其本人或家屬的日常生活的有關款

項。行政機關不依法發給撫恤金或者救濟金、福利金、保險金、獎勵金等的，行政相對人可以提起行政

訴訟。

（七）違法要求履行義務的案件

行政相對人在行政法上的義務是由法律、法規設定，如納稅、繳費、服兵役等。行政機關違法要求

行政相對人履行法定外義務的，行政相對人有權提起行政訴訟。行政機關要求行政相對人履行的義務通

常包括財物上的義務和行為上的義務。

（八）其他侵犯人身權、財產權案件

行政機關的具體行政行為有許多種類，諸如行政裁決行為、行政確認行為、行政檢查行為、行政獎

勵行為、行政征收行為等等。因這些具體行政行為而引發的爭議，在滿足受案范圍的確定標準并且又不

為行政訴訟法所明確排除的，均屬于行政訴訟的受案范圍。

（九）法律、法規規定可以起訴的其他行政案件

《行政訴訟法》規定：人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。包括兩類：一

是《行政訴訟法》制定以前出臺的單行法律、法規規定對行政機關的某些行為不服可向法院提起訴訟的；

二是《行政訴訟法》實施以后制定的單行法律、法規規定可以提起行政訴訟的。這里的法律、法規，是

指法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等，不包括行政規章及其他規范性文件。

五、人民法院不予受理的案件

（一）國家行為

國家行為，是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名

義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態、實施戒嚴和總

動員等行為。行政相對人對國防、外交等國家行為提起的訴訟人民法院不予受理。

（二）抽象行政行為

行政相對人對行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟

人民法院不予受理。“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適

用的行政規范性文件。

（三）行政機關對其工作人員的獎懲、任免等決定

人民法院不受理行政相對人就行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。行政

機關對其工作人員的獎懲、任免等決定，是行政機關的內部人事管理決定，屬于內部行政行為。

（四）法律規定由行政機關最終裁決的行政行為

人民法院不受理行政相對人對法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為提起的訴訟。行政終局

裁決行為有兩種類型：一類是可以申請復議也可以直接向法院起訴，但如果申請復議，則復議決定為最

終裁決，不能再向法院起訴；另一類是當事人不服行政決定，只能向有關行政機關申請復議，復議決定

為最終決定，不能向法院起訴。這里的“法律”，是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的

規范性文件。

（五）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為

人民法院不受理行政相對人對公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為提起的

訴訟。公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法規定實施的行為不屬于具體行政行為，而是刑事司法行為。

（六）行政機關的調解和仲裁行為

人民法院不受理行政相對人對調解行為以及法律規定的仲裁行為提起的訴訟。

行政機關的調解不是嚴格意義上的具體行政行為，而是當事人雙方一致的意思表示，這種調解行為

對行政機關本身和當事人并不具有必然的拘束力。因此，不能以行政機關為被告提起行政訴訟。

仲裁是法律規定的機構以中立者的身份對當事人之間的民事糾紛，依照一定的程序作出具有法律拘

束力的判定的法律制度。選擇仲裁這種糾紛解決方式，意味著雙方自愿接受“一裁終局”的結果，放棄

向人民法院起訴的權利。

（七）不具有強制力的行政指導行為

行政指導是行政機關在其所管轄的事務范圍內，根據國家的政策規定，或者法律原則，針對特定的

行政相對人，用非強制性的方法或手段，取得該行政相對方的同意或協助，有效地實現一定的行政目的

的主動的管理行為。行政機關與行政相對人之間不產生法定的權利義務關系。行政相對人對不具有強制

力的行政指導行為提起的訴訟人民法院不予受理。

（八）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為

人民法院不受理行政相對人對駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為提起的訴訟。重復處

理行為，也稱為重復處置行為，是指接受申訴的行政機關經審查對申訴人給予維持原決定的答復行為。

（九）對公民、法人或其他組織的權利義務不產生實際影響的行為

行政相對人的合法權益未受到侵害，不能提起行政訴訟。行政相對人對其權利義務不產生實際影響

的行為提起的訴訟人民法院不予受理。

第二十三章行政訴訟的管轄

學習重點問題

一、行政訴訟管轄的概念及種類

行政訴訟管轄是指上下級法院之間和同級法院之間受理第一審行政案件的分工和權限。換言之，它

所解決的是公民、法人或者其他組織認為屬于法院受案范圍的具體行政行為侵犯了自己的合法權益時，

向哪一級哪一個法院起訴的問題。

行政訴訟管轄分為級別管轄、地域管轄和裁定管轄三類，其中級別管轄和地域管轄是由法律明確規

定的，又合稱為“法定管轄”：

1．級別管轄與地域管轄。級別管轄解決不同審級法院之間管轄權的劃分；地域管轄解決行政案件

由哪個地區的法院受理的問題。

2．法定管轄與裁定管轄。法定管轄是指由法律直接確定的管轄；裁定管轄是指在特殊情況下，由

法院以移送、指定等行為確定的管轄，具體包括指定管轄、管轄權轉移和移送管轄等三種。

3．共同管轄與單一管轄。共同管轄是指兩個以上法院同時對一個案件均有管轄權；單一管轄則是

只有一個法院有管轄權。

二、級別管轄的含義及內容

級別管轄是指上下級人民法院受理第一審行政案件的分工和權限。

級別管轄是從縱向上解決哪些第一審行政案件應由哪一級法院受理和審理的問題。《行政訴訟法》

關于級別管轄的規定是：

1．基層人民法院的管轄。基層人民法院管轄除上級人民法院管轄的第一審行政案件以外的其他第

一審行政案件。

2．中級人民法院的管轄。中級人民法院管轄三類案件：(1)確認發明專利權的案件和海關處理的案

件；(2)對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府所作出的具體行政行為提起訴訟的案件；(3)

本轄區內重大、復雜的案件。有下列情形之一的，屬于“本轄區內重大、復雜的案件”：被告為縣級以

上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件；社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件；重大涉外

或者涉及香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區的案件；其他重大、復雜案件。

3．高級人民法院的管轄。高級人民法院管轄本轄區內重大、復雜的第一審行政案件。

4．的管轄。管轄全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件。

三、地域管轄的含義及內容

地域管轄，又稱“區域管轄”，是指同級人民法院之間受理第一審行政案件的分工和權限。

地域管轄是在級別管轄確定的前提下，對管轄權的深化。主要是根據人民法院的轄區與當事人所在

地或者與訴訟標的所在地的關系確定第一審行政案件的管轄。

地域管轄分為一般地域管轄和特殊地域管轄：

1．一般地域管轄。又稱“普通地域管轄”，是指按照最初作出具體行政行為的行政機關所在地確

定的管轄。根據行政訴訟法的規定，以下兩種情況下，由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民

法院管轄：(1)凡是未經復議而直接向人民法院起訴的；(2)經過復議，復議機關維持原決定的。

2．特殊地域管轄。又稱“特別管轄”，是指根據具體行政行為的特殊性或者標的物所在地來確定

管轄的人民法院。又分為：（1）因不動產提起訴訟的，由不動產所在地人民法院管轄。（2）對限制人身

自由的行政強制措施不服而提起訴訟的，由被告所在地或原告所在地人民法院管轄。“原告所在地”，

包括原告的戶籍所在地、經常居住地和被限制人身自由地。所謂經常居住地，是指公民離開住所地連續

居住滿1年以上的地方。所謂被限制人身自由所在地，是指公民被羈押、限制人身自由的場所的所在地。

3．共同管轄。即兩個或者兩個以上的人民法院對同一行政案件都有管轄權。包括三種情況：

（1）經過復議，復議機關改變原具體行政行為的，由最初作出具體行政行為的行政機關所在地或

者由復議機關所在地的人民法院管轄。所謂“改變原具體行政行為”，包括三種情況：第一，改變原來

具體行政行為所認定的主要事實和證據的；第二，改變原具體行政行為所適用的規范依據且對定性產生

影響的；第三，撤銷、部分撤銷或者變更原具體行政行為處理結果的。

（2）對限制人身自由的行政強制措施不服提起的行政訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法

院管轄。

（3）臨界不動產案件（如因臨界庫區、保護區而發生的案件），有關行政區域的人民法院都有權管

轄。

上述情況下，原告可以選擇兩個或兩個以上有管轄權的人民法院中的一個起訴。如果原告同時向兩

個或兩個以上有管轄權的人民法院起訴的，由最先收到起訴狀的人民法院管轄。

四、裁定管轄的含義及內容

裁定管轄是指人民法院在某些特殊情況下，以裁定的方式確定行政案件的管轄法院。

裁定管轄是法定管轄的補充。具體分為：

1．移送管轄。即指某一人民法院受理行政案件后，發現本院對該案件沒有管轄權，將案件移送給

有管轄權的法院審理。接受移送的法院如果認為移送的案件也不屬于自己管轄，應說明理由，報請共同

上一級法院，由其指定某個下級法院管轄。

2．指定管轄。即指上級人民法院以裁定的方式指定某一下級人民法院管轄某一行政案件。適用于

以下兩種情況：(1)由于特殊原因，有管轄權的人民法院無法行使管轄權。(2)人民法院之間對管轄權發

生爭議，協商不成的。

3．管轄權的轉移。即指行政案件的管轄權在上下級人民法院之間的移動。這種移動必須具備三個

條件：(1)移交的人民法院審理的第一審行政案件；(2)移交的人民法院對該案件有管轄權；(3)移交的

人民法院與接受移交的人民法院之間具有上下級審判監督關系。

管轄權的轉移包括三種情形：(1)上級人民法院審理下級人民法院管轄的第一審行政案件；(2)上級

人民法院把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審理；(3)下級人民法院把自己管轄的第一審

行政案件報請上級人民法院審理。

4．管轄權異議。即指當事人向受訴人民法院提出的該院對于案件沒有管轄權的主張。

當事人提出管轄異議，必須符合下列條件：第一，提出異議的主體是本案的當事人，案件的當事人

包括原告、被告；第二，管轄權異議的客體是第一審行政案件的管轄權；第三，提出管轄權異議的時間

須在接到人民法院應訴通知之日起10內；第四，必須以書面形式提出異議。

第二十四章行政訴訟參加人

學習重點問題

一、行政訴訟參加人的概念及范圍

行政訴訟參加人是指參加行政訴訟的當事人和訴訟代理人。其中，當事人包括原告、被告、共同訴

訟人、第三人。

行政訴訟參加人與行政訴訟參與人不同。行政訴訟參與人是指除審判人員、書記員、執行人員以外

的參與行政訴訟的人；除訴訟參加人以外，還包括證人、鑒定人和翻譯人員等。行政訴訟參與人的范圍

比行政訴訟參加人的范圍更為廣泛。

二、行政訴訟當事人的概念及特征

行政訴訟中的當事人，是指因具體行政行為發生糾紛，以自己的名義進行訴訟，案件審理結果與其

有法律上的利害關系，并受人民法院裁判約束的人。

行政訴訟當事人具有以下特征：

(1)行政權利義務發生糾紛。這是當事人最基本的特征。

(2)以自己的名義進行訴訟。這是區別于訴訟代理人的一個重要特征。

(3)與案件審理結果有直接的或者法律上的利害關系。

(4)受人民法院裁判的約束。

三、行政訴訟當事人的訴訟權利能力與訴訟行為能力

訴訟權利能力又稱“當事人能力”，是指能夠享有行政訴訟權利和承擔行政訴訟義務的資格。只有

具備了這種法律資格，才能以自己的名義到人民法院起訴、應訴和參加訴訟，從而成為行政訴訟當事人。

公民的訴訟權利能力自出生時開始，至死亡時消滅；法人和行政機關的訴訟權利能力，自依法成立

時開始，至解散、撤銷、宣告破產時消滅；其他組織的訴訟權利能力，自經主管機關許可或者批準成立

時開始，至解散、撤銷時消滅。

訴訟行為能力又稱“訴訟能力”，是指以自己的行為行使訴訟權利和履行訴訟義務的資格。無訴訟

行為能力的當事人，不能親自進行訴訟活動，必須由法定代理人代為進行。

公民的訴訟行為能力自年滿18周歲時開始；年滿16周歲，依靠自己的勞動收入生活的公民也具有

訴訟行為能力。未滿18周歲(上述年滿16周歲的公民除外)和雖年滿18周歲但患有精神病的公民無訴

訟行為能力。法人和其他組織以及行政機關的訴訟行為能力和訴訟權利能力是一致的，即從它們成立時

開始，至撤銷、解散或者宣告破產時終止。

四、行政訴訟當事人的訴訟權利與訴訟義務

當事人均享有的訴訟權利主要有：(1)有使用本民族語言文字進行訴訟的權利；(2)在訴訟中有進行

辯論的權利；(3)可以委托訴訟代理人進行訴訟的權利；(4)經人民法院許可，可以查閱本案的庭審材料，

但涉及國家秘密或者個人隱私的材料除外；(5)在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，可以向人

民法院申請證據保全；(6)有權申請財產保全；(7)有申請回避權，對人民法院作出的回避決定不服時，

可以申請復議；(8)經審判長許可，有向證人、鑒定人和勘驗人員發問的權利；(9)有查閱并申請補正庭

審筆錄的權利；(10)不服人民法院第一審裁判時，可以在法定期限內提起上訴；(11)對已生效的裁判，

認為有錯誤的，有提出申訴的權利。

一方當事人享有的訴訟權利主要有：(1)對人民法院已生效的裁判，如果敗訴一方當事人在法定期

限內拒絕履行義務的，勝訴一方當事人可以申請人民法院強制執行；(2)公民、法人或者其他組織有向

人民法院提起行政訴訟的權利；(3)原告有權申請人民法院裁定停止具體行政行為的執行；(4)原告有放

棄、變更、增加訴訟請求的權利；(5)原告有權申請先行給付；(6)被告有應訴和答辯的權利；(7)被告

在第一審程序中有改變被訴具體行政行為的權利。

當事人在享有上述訴訟權利的同時，必須履行下列訴訟義務：(1)當事人必須依法正確行使訴訟權

利，不得濫用訴訟權利；(2)當事人必須遵守訴訟秩序，服從法庭的指揮，不得實施妨害訴訟秩序的行

為；(3)當事人應當自覺履行人民法院已經生效的判決；(4)被告行政機關在行政訴訟中負有舉證責任；

(5)被告行政機關在訴訟過程中，不得自行向原告和證人收集證據。

五、訴訟代表人的訴訟地位及類型

訴訟代表人是司法解釋所確定的一項新制度。就訴訟地位而言，訴訟代表人兼有當事人和代理人的

雙重屬性。從類型來看，訴訟代表人可以分為：（1）組織的代表人和集團訴訟的代表人；（2）推選的代

表人和指定的代表人；（3）單一的代表人和多個代表人等。

訴訟代表人的情形有：（1）合伙企業的訴訟代表人。合伙企業提起行政訴訟的，應當以核準登記的

字號為原告，由執行合伙事務的合伙人作為訴訟代表人。（2）其他組織的主要負責人作為代表人。不具

備法人資格的其他組織提起訴訟的，由該組織的主要負責人作訴訟代表人；如果沒有主要負責的人，可

以由推選的負責人作訴訟代表人。（3）集團訴訟的訴訟代表人。一方原告為5人以上的，應推選1-5名

訴訟代表人參加訴訟；如果在法院指定的期限內沒有選定訴訟代表人的，則由法院依職權指定訴訟代表

人。

六、行政訴訟原告的概念、特征及原告資格的確認與轉移

（一）原告的概念與特征

行政訴訟原告是指對具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規定向人民法院起訴的利害關系人。

行政訴訟原告的特征即取得原告資格的法定條件有以下幾點：

1．必須是行政管理相對一方的行政相對人。行政機關作為管理一方時屬于行政主體，故不具備原

告資格。

2．必須有法律上的利害關系，即承擔具體行政行為法律后果或受其影響。