憲法是治國安邦的總章程(一)

憲法是治國安邦的總章程(一)

今年是現行憲法頒布實施二十周年。同志說，"憲法是治國安邦

的總章程"，"要在公民中深入開展法制宣傳教育，特別要注意進行憲法

教育，普及憲法知識，使廣大干部和眾嚴格遵守憲法，把憲法的各

項規定落到實處"。我準備分三部分對憲法作些介紹。

憲法是國家的根本大法

1954年中央人民政府委員會討論我國第一部憲法草案時，同志

有一段話，他說："一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，

憲法就是一個總章程，是根本大法"。他還說："用憲法這樣一個根本大

法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條

清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，

就可以提高全國人民的積極性。"

起草1982年憲法的時候，全國各族人民非常關心，總結"文化大革命"

的教訓，希望對憲法的地位、作用作出規定。1982年憲法序言的最后

一段，就是根據全國各族人民的這個意見，對憲法的地位、作用所作

的規定："本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定

了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效

力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、

各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲

法尊嚴、保證憲法實施的職責。"憲法是國家的根本大法，因為：第一，

從內容上說，憲法規定國家的根本制度和根本任務。如國家的性質、

國家的根本政治制度和經濟制度、國家的根本任務、公民的基本權利

和義務、國家機構，這些都是國家生活中最根本最重要的問題。其他

法律只是規定某一方面的問題。第二，憲法具有最高的法律效力。一

切法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸，否則無效。第

三，憲法是根本的活動準則。這是總結建國幾十年經驗，特別是"文化

大革命"教訓得出的結論。

新中國建立以來，先后頒布了四部憲法。1949年全國政協制定的《共

同綱領》，雖然不是憲法，但它總結了人民革命的經驗，確定了我們國

家各方面的總政策，起到了臨時憲法的作用。第一部憲法是1954年第

一屆全國人民代表大會第一次會議通過頒布的。這部憲法是一部很好

的憲法，總結了我國長期革命的經驗，特別是建國五年來的經驗，把

人民民主和社會主義原則，把黨提出的過渡時期的總路線，用憲法的

形式肯定下來。"文化大革命"期間，在1975年頒布了第二部憲法，這

部憲法是在國家政治生活很不正常的情況下產生的，反映了"文化大革

命"很多錯誤的觀點，拋棄了1954年憲法中很多正確的東西。粉碎"四

人幫"以后，在1978年又頒布了第三部憲法。1982年頒布的憲法是第

四部。

1980年8月，中共中央向五屆全國人大三次會議主席團建議，對1978

年憲法進行系統的修改。為什么1978年憲法才頒布了兩年多，就要進

行系統的修改？中央給大會主席團的建議信和葉劍英同志在第一次憲

法修改委員會上的說明講得很清楚，主要原因是：第一，1978年憲法

是粉碎"四人幫"以后不久頒布的，由于當時歷史條件的限制，還來不及

對建國三十年來社會主義革命和建設的經驗，進行全面總結，來不及

徹底清理"文化大革命"期間某些"左"的思想對憲法的影響。第二，十一

屆三中全會總結歷史經驗教訓，撥亂反正，全黨把工作重點轉移到社

會主義現代化建設上來，同時作出了實行改革開放的戰略決策，我們

國家的政治、經濟、文化生活都發生了重大變化。1979年五屆全國人

大二次會議、1980年五屆全國人大三次會議雖然對1978年憲法作了一

些修改（二次會議把革委會改成人民政府，縣以上地方人大設常委會，

把直接選舉擴大到縣；三次會議取消了"四大"），但是總的來說，已經

不能適應社會主義現代化建設的客觀要求。對憲法進行全面系統修改

的目的和指導思想是，根據十一屆三中全會精神，總結歷史經驗，頒

布一部能夠符合新歷史時期進行四化建設需要的、比較長期穩定的憲

法。十一屆三中全會以后四年撥亂反正和改革的實踐經驗，十一屆六

中全會通過的《關于建國以來若干歷史問題的決議》以及1982年召開

的黨的十二次全國代表大會，都為憲法修改提供了重要依據。1982年

憲法頒布后，隨著情況的發展，又進行過三次修改。第一次是1988年

七屆全國人大一次會議，第二次修改是1993年八屆全國人大一次會議，

第三次修改是1999年九屆全國人大二次會議。可以說，我國憲法是一

部具有中國特的、能夠適應新的歷史時期社會主義現代化建設需要

的憲法。

憲法關于國家根本制度和根本任務的規定

憲法是根本大法，規定國家的根本制度和根本任務。我對以下九個問

題做一些介紹。

一、關于社會主義初級階段的基本路線

1982年憲法把黨在社會主義初級階段的基本路線，用憲法形式肯定下

來，成為全國各族人民共同奮斗的綱領。

同志在十四大報告中指出，"我們黨在十一屆三中全會上毅然拋

棄’以階段斗爭為綱’這個不適用于社會主義社會的’左’的錯誤方針，把

黨和國家的工作中心轉移到經濟建設上來。這是政治路線的撥亂反正。

在確定工作中心轉移的同時，作出了實行改革開放的偉大決策，并針

對撥亂反正過程中出現的錯誤思潮，旗幟鮮明地強調必須堅持社會主

義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列

寧主義思想。’一個中心、兩個基本點’的思想開始形成，奠定了

新時期黨的基本路線的基礎"。

1982年憲法根據"一個中心、兩個基本點"的精神規定："今后國家的根

本任務是集中力量進行社會主義現代化建設。中國各族人民將繼續在

中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、思想指引下，堅持人

民民主專政，堅持社會主義道路，不斷完善社會主義的各項制度，發

展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實

現工業、農業、國防和科學技術的現代化，把我國建設成為高度文明、

高度民主的社會主義國家"（憲法序言第七自然段）。

社會主義初級階段"一個中心，兩個基本點"的基本路線，在黨的十一屆

三中全會后就開始形成了，隨著改革的不斷深化，認識不斷提高。與

此相適應，全國人大對此又做了兩次修改，一次是1993年八屆全國人

大一次會議，根據黨的十四大精神，在"國家的根本任務是"之后，加了

"根據建設有中國特社會主義的理論"；在"不斷完善社會主義的各項

制度"之前，加了"堅持改革開放"，同時明確規定了"我國正處于社會主

義初級階段"。1999年九屆全國人大二次會議根據十五大精神，又進一

步做了修改，主要是在"馬克思列寧主義、思想"之后，加了"鄧

小平理論"；將"正處于社會主義初級階段"改為"將長期處于社會主義初

級階段"；在"堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度"之后，加

了"發展社會主義市場經濟"。經過這兩次修改，憲法進一步明確了鄧小

平理論的指導地位，對社會主義初期階段基本路線的闡述，更加全面、

深刻，使全國人民對此有一個更加完整、清晰的認識。

憲法確定了中國共產黨在國家生活中的領導地位。起草1982年憲法時，

對黨的領導地位如何表述，當時有各種各樣的意見和不同的認識。怎

么統一思想？實踐是檢驗真理的惟一標準，從總結歷史經驗入手，憲

法序言回顧了一百多年來中國革命的歷史。20世紀我國發生了翻天覆

地的變化，有四件最重大的歷史事件，第一件大事是孫中山領導的辛

亥革命，第二件大事是推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的

統治，建立了中華人民共和國，第三件大事是實現了由新民主主義到

社會主義的過渡，建立了社會主義制度，第四件大事是經濟建設取得

重大成就，基本上形成獨立的、比較完整的社會主義工業體系。除了

辛亥革命外，"中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是

中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、思想的指

引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的"，今后"中國

各族人民將繼續在中國共產黨的領導下"，把我國建設成為富強、民主、

文明的社會主義國家（憲法序言）。憲法序言是憲法的組成部分，是具

有憲法效力的，這就在憲法中，確定了黨在國家生活中的領導地位。

所以說，堅持共產黨的領導，是不以人們意志為轉移的客觀規律，是

中國人民總結歷史經驗得出的基本結論，是億萬人民在長期斗爭中作

出的決定性選擇。

二、國家的性質

國家的性質由國體來決定。同志講過："國體問題，清朝末年起，

鬧了幾十年還沒有鬧清楚。其實，它只是指的一個問題，就是社會各

階段在國家中的地位。"憲法第一條規定："中華人民共和國是工人階級

領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。"這條規

定了我們國家的性質和各階級在國家中的地位。

共同綱領和1954年憲法都寫的是"人民民主專政"。1975年憲法改為"

無產階級專政"，1978年憲法延用了這個提法。1982年憲法又改為"人

民民主專政"，為什么？從我們國家的情況看，工人階級是領導階級，

但是百分之八十的人口是農民，另外還有其他廣大的人民，寫"工人階

級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政"更符合我國的實際情況，

更能表明我們民主的基礎，也可以防止"文化大革命"期間那種對無產階

級專政的歪曲和濫用。1982年憲法寫"人民民主專政"，不能理解為只

是簡單地恢復1954年憲法的提法和內容，因為現在與1954年相比，

各個階級的情況和國家的主要任務，都有明顯的變化。

關于知識分子的問題，討論得很熱烈。對知識分子的地位和作用，憲

法作了充分、突出的規定。憲法序言專門寫了，建設社會主義要三個

依靠，"社會主義的建設事業必須依靠工人、農民和知識分子，團結一

切可以團結的力量"。第二十三條還專門規定："國家培養為社會主義服

務的各種專業人才，擴大知識分子隊伍，創造條件，充分發揮他們在

社會主義現代化建設中的作用。"

三、根本經濟制度

我們國家的根本制度是社會主義制度，憲法對此作了明確規定："社會

主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞

社會主義制度"。（憲法第一條第二款）

黨的十五大報告提出："理論堅持科學社會主義理論和實踐的基

本成果，抓住’什么是社會主義、怎樣建設社會主義’這個根本問題，深

刻地揭示社會主義的本質，把對社會主義的認識提高到新的科學水平"，

"十一屆三中全會以來，黨正確地分析國情，作出我國還處于社會主義

初級階段的科學理論"，"在中國，真要建設社會主義，那就只能一切從

社會主義初級階段的實際出發，而不能從主觀愿望出發，不能從這樣

那樣的外國模式出發"。前面已經介紹了，經過1993年八屆全國人大

一次會議和1999年九屆全國人大二次會議對憲法的修改，在憲法中規

定了"我國將長期處于社會主義初級階段"，這就明確了我們是在什么情

況下建設社會主義。

什么是社會主義初級階段有中國特的社會主義經濟制度？十五大報

告指出："建設有中國特社會主義的經濟，就是在社會主義條件下發

展市場經濟，不斷解放和發展生產力。這就要堅持和完善社會主義公

有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度；堅持和完善

社會主義市場經濟體制，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎

性作用；堅持和完善按勞分配為主體的多種分配方式，允許一部分地

區、一部分人先富起來，帶動和幫助后富，逐步走向共同富裕；堅持

和完善對外開放，積極參與國際經濟合作和競爭。保證國民經濟持續

快速健康發展，人民共享經濟繁榮成果"。

1982年憲法規定，要"不斷完善社會主義的各項制度"（憲法序言），"

完善經濟管理體制和企業經營管理制度"（憲法第十四條）等。隨著改

革的不斷深化，根據黨的十三大、特別是十四大、十五大的精神，全

國人大三次對憲法修改的一個主要方面，就是增加有關社會主義初級

階段經濟制度的內容。1982年憲法和后來的修改，對這些問題作了明

確規定，主要有：

第一，"中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會

主義公有制，即全民所有制和勞動眾集體所有制。社會主義公有制

消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。"（憲法第六

條第一款）

第二，"國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經

濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并

存的分配制度。（"憲法第六條第二款）"在法律規定范圍內的個體經濟、

私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。""

國家保護個體經濟、私營經濟的合法權利和利益。國家對個體經濟、

私營經濟實行引導、監督和管理"。（憲法第十一條）這是后來修改時

規定的。

第三，我國實行什么經濟體制，有個認識的過程。1993年八屆全國人

大一次會議根據十四大精神，將憲法第十五條"國家在社會主義公有制

基礎上實行計劃經濟。國家通過經濟計劃的綜合平衡和市場調節的輔

助作用，保證國民經濟按比例地協調發展。""禁止任何組織或者個人擾

亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃。"修改為："國家實行社會主義市

場經濟。""國家加強經濟立法，完善宏觀調控"。"國家依法禁止任何組

織或者個人擾亂社會經濟秩序。"

第四，"中華人民共和國允許外國的企業和其他經濟組織或者個人依照

中華人民共和國法律的規定在中國投資，同中國的企業或者其他經濟

組織進行各種形式的經濟合作。""在中國境內的外國企業和其他外國經

濟組織以及中外合資經營的企業，都必須遵守中華人民共和國的法律。

它們的合法的權利和利益受中華人民共和國法律的保護。"（憲法第十

八條）這表明對外開放是我們國家的一項重要基本政策。

四、根本政治制度

每個國家都有國體和政體。國體是指各個階級在國家中的地位，它決

定和體現國家的本質。同時，不管什么性質的國家，統治階段都要采

取一定的政權組織形式來管理國家，以實現其統治，這就是政體，也

就是政治制度。國體非常重要，是決定性的，但沒有一定的與之相適

應的政體，就不能很好地實現統治階級管理國家的權力，政體是保障、

有利統治階級實現其統治的，所以實行什么政治制度，是一個國家帶

有根本性的重大問題。

不同性質的國家，采取的政治制度是不同的。一個國家采取什么樣的

政治制度，最根本的是由這個國家的國體決定的，同時，在具體形式

上，也與每個國家的政治、經濟、文化、民族等具體情況有關系。奴

隸主國家、封建主國家政治制度的原則是專制主義，他們的理論是"君

權神授"，也就是說，國王的權力是神授予的，因此，實行君主集權制，

立法權也好，行政權也好，司法權也好，都集中在君主手中。資產階

級革命針對封建專制主義，提出了三權分立，采取共和制，實行議會

制度。在封建社會，資產階級處于被統治地位，他們在反封建斗爭中，

首先要求有立法權，進而要求從司法方面來限制封建君主的權力，主

張立法權、行政權、司法權互相制衡。這個理論在反封建專制的資產

階級革命中，是有進步意義的。在資產階級掌握政權后，立法權也好，

行政權也好，司法權也好，都掌握在大資產階級手中，議會、政府、

司法機關都是資產階級統治人民的工具。1871年法國無產階級革命，

在巴黎創建了嶄新的無產階級政權－－巴黎公社。馬克思高度評價巴

黎公社的創舉，他說："公社是由于巴黎各區普選選出的城市代表組成

的。這些代表對選民負責，隨時可以撤換。其中大多數自然都是工人，

或者是公認的工人階級的代表。公社不應當是議會式的，而應當是同

時兼管行政和立法的機關。"巴黎公社的組織原則是民主集中制。

我國人民在長期的革命斗爭中，創建了革命的政權。1940年同

志在《新民主主義論》中就指出，我國的政體是實行民主集中制原則

的人民代表大會制度。民主集中制是我國政治制度的根本原則，這與

巴黎公社的原則是一樣的，但在具體形式上又與巴黎公社有所不同，

這是根據我國實際情況決定的。新中國成立后，《共同綱領》確定實行

人民代表大會制度，但人民代表大會制度的建立，也經歷了不同的階

段，開始由全國政協代行全國人大的職權，地方先是召開代表會議，

到1953年全國進行普選，在普選基礎上召開了地方和全國的人民代表

大會。

起草1982年憲法時，大家在總結歷史經驗，特別是"文化大革命"的教

訓時，對實行什么政治制度有各種各樣的意見，也有的提出實行西方

三權分立的政治制度，有的主張兩院制，等等。中央和同志非

常明確，必須堅持人民代表大會制度。同志強調指出，"在政治

體制改革方面，有一點可以肯定，就是我們要堅持人民代表大會制度"。

為什么會發生"文化大革命"？不是人民代表大會制度不好，而是民主、

法制遭到破壞。三屆全國人大一次會議后，從1966年發生"文化大革

命"一直到1975年，全國人大和人大常委會就沒有開過會，地方各級

人大也不存在了，而是被"革委會"所取代。所以，總結這段歷史教訓，

不是不要人民代表大會制度，而是要堅持人大制度并加以完善。

憲法第二條、第三條將人民代表大會制度作為我國的根本政治制度。

我國為什么要實行人民代表大會制度？這是由我國的國體決定的。憲

法規定："中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人

民民主專政的社會主義國家。"(憲法第一條)"中華人民共和國的一切權

力屬于人民。"(憲法第二條第一款)一切權力屬于人民，人民是國家的

主人，這是我國政治制度的核心和本質。我國有十多億人口，廣大人

民根據什么原則組織起來管理國家事務呢？就是實行民主集中制的原

則。憲法規定，"中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。

"(憲法第三條第一款)為了保證廣大人民當家作主，管理國家事務，根

據民主集中制的原則，從我國的實際情況出發，把人民代表大會制度

作為國家的根本政治制度。憲法規定，"人民行使國家權力的機關是全

國人民代表大會和地方各級人民代表大會。"(憲法第二條第二款)"全國

人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負

責，受人民監督。"(憲法第三條第二款)"國家行政機關、審判機關、檢

察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。"(憲法第三條第

三款)從以上規定可以看出，人民代表大會制度的基本內容是：

第一，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使國家權

力的機關，它們都由人民民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。

各級人大是由代表組成的，它們代表人民行使管理國家的權力。因此，

民主選舉十分重要，要把真正能夠代表人民利益和意志的人選為代表。

同時，代表當選后還要對人民負責，受人民監督，代表人民認真履行

職務，如果不代表人民利益，那么選民和選舉單位有權依照法律規定

的程序予以罷免。(憲法第七十七條、第一百零二條)這與西方議會制度

是不同的，西方資本主義國家的議員當選后，在任期內選民是不能撤

換的，因此在競選時可以講得天花亂墜，向選民許愿，當選后不履行

諾言，選民也沒有辦法。

第二，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，

對它負責，受它監督。在我國，一切權力屬于人民，各級人大是人民

行使國家權力的機關。這樣規定行政機關、審判機關、檢察機關與權

力機關的關系，目的是保證人民的決定能夠得到貫徹施行，使人民政

府依照人民的意愿行使行政權，法院、檢察院依照人民意愿行使審判

權、檢察權。而資本主義國家實行三權分立，議會只是立法機關，在

美國，總統對議會制定的法律可以否決，在日本，首相雖然對議會負

責，但可以解散議會。

所以說，我國實行民主集中制原則的人民代表大會制度的優越性，就

是可以使人民真正掌握國家的、民族的、自己的命運。黨的十五大報

告指出，"社會主義民主的本質是人民當家作主。國家一切權力屬于人

民。我國實行的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體是人

民奮斗的成果和歷史的選擇，必須堅持和完善這個根本政治制度，不

照搬的模式，這對于堅持黨的領導和社會主義制度、實

現人民民主具有決定意義。"