棚改項(xiàng)目

PPP模式下棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的研究

朱海波;郭志明;龐佳麗;江訓(xùn)文

【摘要】TheapplicationofPPPmodelcaneffectivelysolvethecurrent

perdiscuss

thenecessityandfeasibilityofthePPPProjectFinancinginthetransform

ofshantytowns,andpreliminarydesignsthePPPmodeoperationprocess

inshantytownstransform,andputsforwardthepolicyrecommendations

forthedevelopmentofshantytownstransformprojectPPPmode.%在棚戶

區(qū)改pdd身價(jià) 造過程中，引入PPP模式能有效解決當(dāng)前棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資約大頭娃娃兒歌 束。本文

探討了PPP項(xiàng)目融資模式在棚戶區(qū)改造建設(shè)中的必要性和可行性，并初步設(shè)計(jì)棚

戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP模式運(yùn)作流程，針對(duì)性地提出發(fā)展棚戶區(qū)改造項(xiàng)目PPP模式的

政策建議。

【期刊名稱】《價(jià)值工程》

【年(卷),期】2016(035)032

【總頁數(shù)】3頁(P22-23,24)

【關(guān)鍵詞】棚戶區(qū)改造;PPP模式;融資約束

【作者】朱海波;郭志明;龐佳麗;江訓(xùn)文

【作者單位】武漢工程大學(xué)，武漢430074;武漢工程大學(xué)，武漢430074;武漢工

程大學(xué)，武漢430074;武漢工程大學(xué)，武漢430074

【正文語種】中文

【中圖分類】F283;F299.27

2013年，新一屆中央政府提出棚戶區(qū)改造是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民

生目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措，是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要抓手。并且政府提出

從2013年到2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶以上和改造1億人居住的城鎮(zhèn)棚

戶區(qū)和城中村，由此開啟新一輪棚改，棚戶區(qū)改造工作已上升為黨中央、國務(wù)：確

定的重大民生工程。截至2015年緣月愿日，國家開發(fā)銀行已累計(jì)發(fā)放棚改貸款

10033億元，支持了全國三十多個(gè)省（市、區(qū)）的棚戶區(qū)改造，得到了國務(wù)：和

棚改群眾的充分肯定和贊賞。然而，棚戶區(qū)改造的巨大資金缺口卻直接影響了其順

利推進(jìn)。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目需要采用一種合適的融資模式來突破這一障礙，而PPP

（Public-PrivatePartnership，公私合作伙伴關(guān)系）模式便是最佳選擇。雖然

PPP模式運(yùn)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有很多成功的案例，但是該融資方式在棚

戶區(qū)改造方面的運(yùn)用并未普及和得到應(yīng)有的重視。本文基于PPP模式相關(guān)研究，

深入研究該融資模式在棚改建設(shè)中應(yīng)用的必要性、可行性和運(yùn)作流程，以期解決棚

改建設(shè)中面臨融資難的問題。

1.1應(yīng)用PPP模式的必要性

1.1.1減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

根據(jù)國務(wù)：部署，2015年棚戶區(qū)改造新安排漫畫英文 580萬套，比2014年增加110萬，

建設(shè)資金近30000億元。由于新一輪棚改中有很多棚戶區(qū)位于商業(yè)開發(fā)價(jià)值不高

的區(qū)域，對(duì)社會(huì)資金的吸引力小，只能由政府主導(dǎo)。同時(shí)，隨著國發(fā)43號(hào)文及新

預(yù)算法的實(shí)施，政府融資去平臺(tái)化，這使得政府應(yīng)用于棚改項(xiàng)目傳統(tǒng)的融資模式難

以為繼，必須通過機(jī)制創(chuàng)新，積極探索新的融資渠道，以彌補(bǔ)棚改業(yè)務(wù)存在的巨大

資金缺口。在棚戶區(qū)改造建設(shè)中，政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與其中，實(shí)現(xiàn)棚改項(xiàng)

目投資主體多元化，從而發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿”作用，以較少的財(cái)政資金撬動(dòng)龐

大的社會(huì)資金，拓展棚改建設(shè)的融資渠道。而以公私女孩用英語怎么說 合作為特征的PPP模式，能

夠有效地實(shí)現(xiàn)政府公共部門和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，擴(kuò)大資金來源。因此，在棚戶

區(qū)改造建設(shè)過程中積極引入PPP模式可以解決資金不足的問題。

1.1.2降低和分散風(fēng)險(xiǎn)

在棚改建設(shè)PPP融資模式中，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本在項(xiàng)目的初始階段就開始介入，政府

和民營部門通過談判，確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，有效降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，提高棚改

建設(shè)的效率和效益。一方面，社會(huì)資本運(yùn)用其先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，參與項(xiàng)目的

可行性研究、風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分配，從而有效地對(duì)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，提高棚戶

區(qū)改造項(xiàng)目的建設(shè)效率。另一方面，政府公共部門發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)從整體上把控棚

改建設(shè)項(xiàng)目的布局，對(duì)棚改建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行檢查與監(jiān)督，促進(jìn)安置房的合理分配。

1.1.3擴(kuò)大社會(huì)資本的投資領(lǐng)域

通過PPP模式讓社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)政府和私營部門雙贏或

者多贏。PPP模式可以拓寬社會(huì)資本的投資渠道，獲得經(jīng)濟(jì)利益。雖然棚改項(xiàng)建

設(shè)屬于民生工程，盈利能力較低，但是政府可以通過政策補(bǔ)貼環(huán)節(jié)讓社會(huì)資本從中

獲得合理的投資回報(bào)。這些優(yōu)惠政策可以給社會(huì)資本帶來更多潛在的投資機(jī)會(huì)和利

益。棚改建設(shè)引入PPP模式可以提高社會(huì)資本的利用效率的同時(shí)也提升社會(huì)資本

的投資信心，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2應(yīng)用PPP融資模式的可行性

1.2.1良好的運(yùn)作基礎(chǔ)

PPP模式作為一種公私合作、實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的運(yùn)營機(jī)制，在20世紀(jì)

80年代就在世界范圍內(nèi)得到快速發(fā)展，并積累許多經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代至今，

PPP模式在我國的應(yīng)用領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，并且有很多成功的案例，就河南省而言，

焦作市運(yùn)用PPP融資模式改造棚戶區(qū)取得顯著效果，整個(gè)改造過程政府僅投入了

2.2億元，便撬動(dòng)了20多億元的社會(huì)資金，使得PPP融資模式真正發(fā)揮“杠桿”

作用，不僅緩解了地方財(cái)政的壓力，而且還使參與的社會(huì)資本獲得相應(yīng)的投資回報(bào)，

真正實(shí)現(xiàn)了“雙贏”。

1.2.2有利的政策導(dǎo)向

棚戶區(qū)改造建設(shè)是一項(xiàng)重要的民生工程，要想發(fā)揮政府和社會(huì)投資的合力，實(shí)現(xiàn)社

會(huì)福利最大化，需要政府出臺(tái)政策為社會(huì)資本參與民生工程營造良好的環(huán)境、推出

各種優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資本參與其中，為社會(huì)資本參與棚改建設(shè)打開了政策大門，

為棚戶區(qū)改造建設(shè)廣泛運(yùn)用PPP融資模式提供了政策支持。

1.2.3穩(wěn)定的投資回報(bào)

棚改建設(shè)能否能吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵因素是項(xiàng)目本身的盈利能力是否滿足民營投資

者的利益回報(bào)需求。只有棚改建設(shè)的收益大于社英文證明信 會(huì)資本的投資成本時(shí)，PPP模式

才能在棚改項(xiàng)目上真正得以落實(shí)。事實(shí)上，PPP模式下，社會(huì)資本參與棚改建設(shè)

是有利可圖的，政府為了使社會(huì)資本獲得合理穩(wěn)定的收益率，會(huì)從多方面提供優(yōu)惠

條件以吸引社會(huì)資本參與棚改建設(shè)。在PPP模式中，社會(huì)資本可以獲得政府直接

劃撥的土地、較高的貸款授信額度、一系列稅收減免等優(yōu)惠措施。所以，綜合起來

看，社會(huì)資本參與棚改建設(shè)能夠獲得穩(wěn)定、可觀的投資回報(bào)，這使得棚改建設(shè)過程

中運(yùn)用PPP模式具備可行性。

棚戶區(qū)改造PPP模式是指政府公共部門與社會(huì)資本以棚改項(xiàng)目為合作基礎(chǔ)，政府

公共部門支持社會(huì)資本融資，讓社會(huì)資本所掌握的的資源參與其中，從而在實(shí)現(xiàn)政

府公共部門職能的同時(shí)也為社會(huì)資本帶來利益。本文基于采用PPP模式可行性和

必要性，結(jié)合PPP的自身特征，提出PPP模式運(yùn)作流程：第一，是棚改項(xiàng)目確立

階段。政府公共部門根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對(duì)棚改項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)，完成可行性研究

報(bào)告、審批文件和招標(biāo)文件，確定投標(biāo)單位（社會(huì)資本）。第二，棚改項(xiàng)目招投標(biāo)

階段。組織招投標(biāo)，評(píng)選出候選中標(biāo)者，公共部門與候選愛的表白經(jīng)典語句 中標(biāo)者進(jìn)行詳細(xì)談判，確

定最終公司年終總結(jié)報(bào)告 的中標(biāo)者，并與其簽訂附融資期限條件的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。第三，棚改項(xiàng)目

融資階段。由中標(biāo)單位（社會(huì)資本）就棚改項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資，

這其中包括確定融資任務(wù)和目標(biāo)、設(shè)計(jì)融資結(jié)構(gòu)、確定為該項(xiàng)目提供融資貸款的銀

行或其他金融機(jī)構(gòu)，并與其簽署融資協(xié)議，同時(shí)，社會(huì)資本必須在政府公共部門所

規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，否則，政府有權(quán)取消已草簽的特許權(quán)協(xié)議，而重

新組織招標(biāo)。第四，棚改項(xiàng)目建設(shè)階段。項(xiàng)目公司與設(shè)計(jì)單位簽訂設(shè)計(jì)合同，與承

包商簽訂施工合同，由承包商按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)安置房。第五，棚改項(xiàng)目移交階段。

安置房建設(shè)完成并通過相關(guān)部門的驗(yàn)收后，項(xiàng)目公司依據(jù)特許權(quán)協(xié)議向拆遷戶提供

安置房。

3.1融資困難

棚戶區(qū)改造工程項(xiàng)目周期長，需要中長期資金支持，但實(shí)際上進(jìn)入棚改工程的中長

期資金種類非常有限，主要以國家開發(fā)性金融為主，缺乏廣泛的中長期資金來源。

當(dāng)前PPP如火如荼，財(cái)政部和省市級(jí)PPP項(xiàng)目入庫項(xiàng)目規(guī)模預(yù)計(jì)至少30萬億以

上。然而民間對(duì)PPP的“冷淡”卻是和政府部門的“熱情”形成鮮明對(duì)比。民營

資本參與PPP項(xiàng)目屈指可數(shù)。到目前為止，PPP項(xiàng)目落地率（簽約率）也不足

5%。究其原因，PPP融資難是不掙得事實(shí)。民營資本融資困局的原因主要有：融

資成本高、投資回報(bào)率限制、資產(chǎn)流動(dòng)性差，民營資本擔(dān)心被“套牢”。

3.2國內(nèi)尚缺乏完善統(tǒng)一的法律體系。

從2013年以來，PPP一詞在國內(nèi)可以說是炙手可熱，PPP不僅是一種融資模人背影圖片 式，

還是政府與企業(yè)長達(dá)數(shù)十年的權(quán)利和義務(wù)的約定，需要國家出臺(tái)一套完善、科學(xué)、

合理的法律制度規(guī)范其健康運(yùn)行。現(xiàn)有的大部分支持PPP模式的國務(wù)：部門規(guī)章、

政府政策，效力等級(jí)較低，約束性不強(qiáng)；另一方面，沒有上位法對(duì)社會(huì)資本的保護(hù)，

一旦政府違約，民營資本權(quán)益沒有法律對(duì)其提供保障。因此，國家層面立法工作迫

在眉睫。

3.3政府難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

在PPP模式下，政府追求的是社會(huì)效益和環(huán)境效益，社會(huì)資本追求的是經(jīng)濟(jì)利益，

二者之間存在差異。當(dāng)前的規(guī)定雖然從市場(chǎng)準(zhǔn)入、完善特許權(quán)經(jīng)營制度、運(yùn)行安全、

產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格與收費(fèi)、成本等方面對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，但由于缺少可

操作性的政策支持，政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管只有籠統(tǒng)的規(guī)定，并未涉及到監(jiān)管過程中責(zé)

任的分擔(dān)及相應(yīng)的法律后果，導(dǎo)致政府監(jiān)管基本上形同虛設(shè)。而在政府監(jiān)管缺位的

情況下，社會(huì)資本出于節(jié)省成本考慮很可能會(huì)影響服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量。如，在政府監(jiān)

管不到位的情況下，社會(huì)資本方為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，可能在安置房建設(shè)中發(fā)生

偷工減料的行為、影響房屋的建筑質(zhì)量等。

4.1積極創(chuàng)新融資方式

做好PPP模式下棚改工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)采取多樣化融資手段，針對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)

計(jì)和完善金融產(chǎn)品和融資方式。第一，豐富融資手段。通過各類的保函，各類基金

（包括引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)基金、PDF基金等）、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)⒅衅谄睋?jù)、

資管計(jì)劃和險(xiǎn)資計(jì)劃、融資租賃等金融工具的靈活組合，降低融資成本，擴(kuò)大資金

來源；第二，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提前介入，PPP各參與方應(yīng)充分考慮項(xiàng)目融資落地的

可行性，同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)則積極提出緩解風(fēng)險(xiǎn)的條款建議，爭(zhēng)取通過PPP合同有

效地化解和轉(zhuǎn)移融資風(fēng)險(xiǎn)；第三，政府建立有效的金融體系，擴(kuò)大商業(yè)銀行的貸款

力度，即棚改項(xiàng)目公司可以直接獲得銀行提供的開發(fā)貸款，甚至采用財(cái)政補(bǔ)貼來減

小社會(huì)資本的利息負(fù)擔(dān)。

4.2完善法律法規(guī)并提供人才支持

政府應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的PPP法律制度體系，如國家應(yīng)確立PPP項(xiàng)目適用于民商法，通

過法律，界定PPP應(yīng)用范圍，明確政府主管部門及審批程序，合理確定政府部門

和社會(huì)資本的主要權(quán)利和義務(wù)，明確合同框架、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)管、社會(huì)資本參

與及退出機(jī)制等以改善政府與企業(yè)雙方不對(duì)等的關(guān)系，從法律的角度明確各級(jí)政府

在保障公民居住權(quán)利方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。另一方面，為配合PPP項(xiàng)目的順

利進(jìn)行，省、市政府應(yīng)培養(yǎng)一批熟悉PPP業(yè)務(wù)的專業(yè)人員，可委托專業(yè)的咨詢機(jī)

構(gòu)對(duì)從事PPP項(xiàng)目的行政人員進(jìn)行培訓(xùn)，也可以雇傭?qū)I(yè)的咨詢?nèi)藛T，以增強(qiáng)政

府從事PPP項(xiàng)目的能力。

4.3政府出臺(tái)棚改優(yōu)惠政策，吸引微信怎么設(shè)置分組 社會(huì)資本積極參與

政府應(yīng)提供相應(yīng)的金融支持，建立有效的金融體系，如擴(kuò)大商業(yè)銀行的貸款力度，

以及采用財(cái)政補(bǔ)貼利率等方式來吸引社會(huì)資本參與。所以，在PPP模式中需要包

括政府補(bǔ)貼的環(huán)節(jié)。政府補(bǔ)貼可采取資金補(bǔ)貼、稅費(fèi)補(bǔ)貼和捆綁開發(fā)等多種形式。

積極利用住房公積金貸款，擴(kuò)大其業(yè)務(wù)范圍，增加其貸款種類，既能為棚改建設(shè)提

供資金支持，也能滿足住房公積金自身增值的需要，政府應(yīng)創(chuàng)造條件為棚改建設(shè)的

項(xiàng)目公司發(fā)行債券開通“綠色通道”，緩解融資難題。

PPP模式能夠廣泛吸引社會(huì)資本參與棚改項(xiàng)目建設(shè)、減輕政府負(fù)擔(dān)，拓寬棚改融

資渠道，而且還能夠通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)降低各方風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)雙贏。因此，引入PPP模

式是突破棚戶區(qū)改造建設(shè)資金缺口障礙的最佳選擇。目前，PPP模式在棚戶區(qū)改

造建設(shè)中尚未得到廣泛的應(yīng)用，要大力發(fā)展該融資模式在棚改中的應(yīng)用，就需要政

府從法律、稅收和金融方面提供政策支持，進(jìn)一步推動(dòng)棚戶區(qū)改造建設(shè)。

【相關(guān)文獻(xiàn)】

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