新公共管理理論
全球化已經賦予政治生活的傳統問題——即誰統治，怎樣統治，為了誰，要實現什么樣的目標以新的意義。國家與社會、政府與公民的關系發生了巨大變化，政府的管理理念、方式和手段也發生相應改變，社會管理模式的創新，需要從治理理論和新公共管理運動中獲得靈感。
作為一種新的理論，治理力圖在國家與社會二元對立的圖式之外，尋求政府與市場、國家與社會的互動合作，實現對公共事務的多元治理。簡言之，治理是對傳統政府統治和管理機制的超越，是一種以公共利益為目標的社會合作過程。
治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構公共責任;管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現，其核心是強調政府組織的管理技術、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認為是新公共管理運動的深化。對治理理論的此種理解和認識是其公共行政維度的體現，也表明了政治學的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學意義上，是
對國家與社會關系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變。因而，社會管理模式的創新，便是對新的人類集體行動的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理對傳統公共行政模式的批判
20世紀70年代末在西方發達國家開始的新公共管理運動(NPM)，通過將市場機制和管理主義引入公共行政，引發了公共管理模式的革命性改變。傳統的公共行政實踐模式有四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制(科層制)原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運行的最佳方式;二是公共物品及服務應由政府機構(官僚機構)來提供，即政府是公共物品的唯一提供者;三是政治(政策制定)與行政(政策執行)分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責任制的落實;四是行政被認為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任。
隨著西方世界由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變，傳統公共行政管理模式的基本原則受到了嚴峻挑戰，并在實踐中逐漸失效或被認為過時。首先，作為傳統的公共行政模式基石的官僚體制(科層制)已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業時代發展起來的官僚體制，專注于各種規章制度
及其層疊的指揮系統……變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下;它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已經不能有效地運轉了。[]其次，政府機構作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經動搖，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供，不同的政府機構也為提供相同的公共物品和公共服務而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現實的。而且，傳統的人事行政模式也已經發生了重大變化。新公共管理運動正是為了克服這些弊端而出現的，旨在為傳統的官僚制注入類似于市場機制的因素，提高公共部門的效率和服務質量。新公共管理運動在新西蘭、澳大利亞、美國等發達國家影響很大，成為改造政府治理結構、重新塑造政府形象的指導思想。其理論基礎是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”，1]以現代經濟學的方法來研究民主立憲政體的政治運作和決策的過程，以理性經濟人假設為出發點，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個人利益的總和。個人的決策是追求個人利益最大化的結果。
雖然這場運動在國家之間甚至一國內部不同時段區別很大，但有幾個共同的主題，凱特爾將其歸納為六個核心要素:生產力。改革關注的焦點是如何使政府以較少的資源維持甚至
擴張公共服務;市場化。政府運用市場機制克服傳統官僚制的弊端;服務導向。改革的一個共同目標是改善政府與公民關系，提升公共服務的顧客滿意度;分權。不只是簡單的決策權向底層的轉移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對他們的偏好更敏感，具有回應性;政策。改革運動目的是改善政府創新、完善和執行公共之策的能力;問責制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構(分散化)，采用私人部門管理、技術、工具、引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。[]奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳;社區擁有的政府：授權而不是服務;競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務中去;有使命的政府：改變按章辦事的組織;講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款;受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要;有事業心的政府：有收益而不浪費;有預見的政府：預防而不是治療;分權的政府：從等級制到參與和協作;以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。為此，必須用企業家精神去改造政府，把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業一樣提高效率。其中最重要的一點就
是以顧客為中心，即強調服務提供者應對他們的顧客負責，在提供服務過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質量的方法，授權顧客進行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點：該模式意味著傳統行政管理模式的重大改變，注重結果的實現和管理者負個人責任;一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性;明確規定組織和人事目標，以便用明確的績效指標來衡量工作業績，以及對項目進行系統評估;公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的;政府職能更有可能受市場檢驗(如合同外包)，或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可;通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。Ferlie等人在《行動中的新公共管理》中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅動模式，小型化與分權模式，追求卓越模式，公共服務取向模式。總體而論，相比傳統的官僚制，分權化、服務外包、市場化的方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當今西方國家的政府改革的潮流。
