新公共管理的理論淵源
綜觀近年來國(guó)內(nèi)外研究成果及新公共管理的實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)新公共管理的產(chǎn)生和發(fā)展起支撐作用的理論流派主要有公共選擇理論、委托代理理論以及治理理論。
1、公共選擇理論
二戰(zhàn)以后，凱恩斯國(guó)家干預(yù)理論日益盛行，政府大規(guī)模介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域保證了資本主義經(jīng)濟(jì)近30年的持續(xù)“繁榮”。然而，20世紀(jì)60年代末，西方國(guó)家開始出現(xiàn)以低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、通貨膨脹、財(cái)政赤字、高失業(yè)率為特征的“滯脹”現(xiàn)象。人們逐步發(fā)現(xiàn)，如同市場(chǎng)會(huì)失靈一樣，政府同樣會(huì)失靈；市場(chǎng)解決不好的問題，9政府也不一定能解決得好。公共選擇理論正是在這樣的背景下形成和發(fā)展起來的。在公共選擇理論作為—個(gè)獨(dú)立的學(xué)科出現(xiàn)之前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)缀鯖]有認(rèn)真地思考過這樣的重大問題：政府真的能夠以有效率的方式做到人們期望它做的事情嗎？政府真的會(huì)創(chuàng)造出一個(gè)公正的社會(huì)嗎?經(jīng)濟(jì)學(xué)家之所以很少思考這樣的問題，是因?yàn)樗麄円呀?jīng)自覺或不自覺地采用兩套標(biāo)準(zhǔn)來判斷市場(chǎng)活動(dòng)與政府活動(dòng)。人們傾向于認(rèn)為市場(chǎng)活動(dòng)的主體是經(jīng)濟(jì)人，只受狹隘的個(gè)人利益驅(qū)策；而政府活動(dòng)的主體是政治官員和公務(wù)員，他們是控制集體利益的代表，只遵循公共利益行事，別無他求。公共選擇理論對(duì)曾經(jīng)流行的這種觀念提出了挑戰(zhàn)：同樣的人怎么可能僅僅因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)市場(chǎng)轉(zhuǎn)入政治市場(chǎng)之后就由一心求利的利己者轉(zhuǎn)
變成為“大公無私”的利他者呢?這是絕對(duì)不可能的。基于這種認(rèn)識(shí)，公共選擇理論沿用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，以嚴(yán)格的“自利”措辭來塑造所有公共選擇者，以此為基點(diǎn)，把政治舞臺(tái)模擬為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市場(chǎng)，分析個(gè)人在政治市場(chǎng)上對(duì)不同的決策規(guī)則和集體制度的反應(yīng)，以期闡明并構(gòu)造一種真正能把個(gè)人的自利行為導(dǎo)向公共利益的政治秩序。公共選擇理論對(duì)新公共管理的影響在于它提出了一種“政府失敗理論”，它與20世紀(jì)30年代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)所發(fā)展起來的“市場(chǎng)失敗理論”構(gòu)成了鮮明對(duì)照。正像人們根據(jù)理想化的標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)市場(chǎng)在資源配置上的效率時(shí)，發(fā)現(xiàn)以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)體制在某些方面顯示出缺陷一樣，當(dāng)人們同樣根據(jù)理想化的標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)政府工作的效率和公平時(shí)，發(fā)現(xiàn)以追求公共利益為目標(biāo)的政府體制在某些方面也同樣存在著缺陷。政治家、公務(wù)員與其他人沒有兩樣，而“政治”本質(zhì)上與市場(chǎng)一樣，也是一系列制度安排下的游戲，許多目標(biāo)迥異的游戲者在其中互動(dòng)，以至于產(chǎn)生出一系列依照任何標(biāo)準(zhǔn)來衡量可能是既無內(nèi)在的一致性也缺乏效率的結(jié)果。①既然存在政府失敗，那么市場(chǎng)的缺陷就不是將問題轉(zhuǎn)交給政府處理的充分條件，相反，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制倒為克服政府失敗提供了可能。在公共選擇理論的指導(dǎo)與影響下，新公共管理強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場(chǎng)這只“看不見的手”來克服公共部門的弊端，對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)導(dǎo)向的改革，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量來實(shí)現(xiàn)有效的公共管理。根據(jù)公共選擇理論，公共部門的市場(chǎng)化改革應(yīng)該包括兩個(gè)相互聯(lián)系的方面，首先，把所有可能由私人部門完成的活動(dòng)和決策都盡量交給私人部門去完成，為此，要進(jìn)行公共部門的私有化改革，限制政府活動(dòng)范圍、縮小政府規(guī)模、提高公共部門①俞可平.治理與善治[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：2—310效率；其次，在公共部門內(nèi)部引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重建競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，打破政府對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的壟斷。
2、委托代理理論
簡(jiǎn)單的說，委托代理理論是指在所有權(quán)、控制權(quán)兩權(quán)分離和利益分割的狀況下，代理人能否按照契約規(guī)定的權(quán)限和委托人的意愿，來代替委托人采取行動(dòng)。委托代理理論的基本思想包括以下方面：（1）委托人和代理人之間存在著明顯的信息不對(duì)稱，即委托人對(duì)代理人的行動(dòng)細(xì)節(jié)并不了解或保持著“理性的無知”；（2）由于（1）的存在，在報(bào)酬由委托人支付的情況下，代理人從自身的利益出發(fā)，可能采取某些機(jī)會(huì)主義的行為，使自身效用最大化并降低自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)由于信息不對(duì)稱，雙方都可能存在著不道德的欺詐行為，甚至違法行為，而監(jiān)控不道德行為的成本又非常高；（3）委托人預(yù)期效用的實(shí)現(xiàn)，依賴于代理人的行動(dòng)，同時(shí)也取決于委托人在契約中的制度供給、彼此的承諾、相互信任、激勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制與監(jiān)督制度的安排等；（4）由于上述條件的存在，對(duì)代理人的行為予以激勵(lì)與監(jiān)控，建立契約執(zhí)行的規(guī)則和良好的合作關(guān)系，就成為委托代理理論關(guān)注的焦點(diǎn)問題。從委托代理理論的基本觀點(diǎn)中，不難發(fā)現(xiàn)，代理人的利益與委托人的利益未必一致，他可能去追求個(gè)人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以犧牲委托人的利益為代價(jià)。在公共選擇領(lǐng)域，選民和政治家、政治家和官僚構(gòu)成委托代理關(guān)系。官僚作為代理人負(fù)責(zé)公共服務(wù)的供給，必須忠實(shí)執(zhí)行委托人的意愿。但是在實(shí)際的運(yùn)作中，由于公共產(chǎn)品的非市場(chǎng)性質(zhì)、利潤(rùn)激勵(lì)的缺乏和官僚機(jī)構(gòu)的實(shí)際壟斷地位，政府機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的委托代理問題。官僚追求自身利益，在一定程度上與委托人的利益相沖突。同時(shí)，官僚與政治家擁有的公共物品和公共服務(wù)供給信息的種類和數(shù)量不同，官僚在這種信息不對(duì)稱中處于優(yōu)勢(shì)地
位。政治家要減少官僚的投機(jī)行為，必須獲取足夠的信息，這將大大增加代理成本。官僚利用其擁有的不對(duì)稱信息，追求自身效用最大化，在實(shí)質(zhì)上逃避了委托人的監(jiān)督和控制。委托代理理論認(rèn)為，解決委托代理問題的關(guān)鍵在于如何設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，誘導(dǎo)代理人去追求委托人的目標(biāo)，使其行為符合委托人的利益，達(dá)到“激勵(lì)兼容”。委托代理理論對(duì)新公共管理的影響，主要在于它通過對(duì)公共行政領(lǐng)域的委托代理問題的分析，為減少公共部門的委托代理問題指出了方向：首先，縮減政府規(guī)模，將公共服務(wù)簽約外包。委托代理理論認(rèn)為，私營(yíng)部門的委托代理問題比公11共部門的較輕，因此可以通過供給與生產(chǎn)相分離、簽約外包等方式將公共部門委托代理問題轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門中去，從而減少公共部門的委托代理問題；其次，強(qiáng)化公共部門之間的競(jìng)爭(zhēng)。委托代理理論認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)能減少委托人所面臨的代理成本，而提高代理人從事投機(jī)行為的成本；再次，制定激勵(lì)契約。委托代理理論認(rèn)為，固定報(bào)酬制度不能對(duì)個(gè)體產(chǎn)生有效的激勵(lì)效果，反而會(huì)強(qiáng)化官僚的偷懶動(dòng)機(jī)。采取績(jī)效工資制可以有效激勵(lì)個(gè)人，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與共同利益的相容。
3、治理理論
