美國(guó)新移民法案人才政策及其對(duì)我國(guó)的潛在影響

美國(guó)新移民法案人才政策及其對(duì)我國(guó)的潛在影響

陳濤

【摘 要】2013年4月，美國(guó)參議院“八人黨”正式向國(guó)會(huì)提交《2013年邊境安

全、經(jīng)濟(jì)機(jī)遇及移民現(xiàn)代化法案》。目前該法案已在參議院獲得通過(guò)，進(jìn)入眾議院

審議階段。該法案重點(diǎn)制定了一系列吸引高技術(shù)移民和創(chuàng)業(yè)人才的措施，內(nèi)容涉及：

取消對(duì)美急需人才移民簽證的配額限制，增加高級(jí)人才在移民簽證中的比例，設(shè)立

創(chuàng)業(yè)移民簽證，實(shí)施績(jī)效評(píng)分的移民簽證制度，大幅提高專(zhuān)業(yè)技能工作簽證配額等。

新法案一旦獲得通過(guò)實(shí)施，會(huì)對(duì)美國(guó)帶來(lái)積極影響，但對(duì)我國(guó)發(fā)展會(huì)造成潛在的負(fù)

面影響，因此，我們應(yīng)積極跟蹤發(fā)達(dá)國(guó)家的人才政策，學(xué)習(xí)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做

法。%In April 2013, Gang of Eight in US Senate submitted the Congress a

new immigration act called Border Security, Economic Opportunity and

Immigration Modernization Act of 2013, which had been approved by the

Senate and is being reviewed by the Hou. A ries of provisions

【年(卷),期】2014(000)001

【總頁(yè)數(shù)】5頁(yè)(P1-4,29)

【關(guān)鍵詞】美國(guó);移民法案;人才政策

【作 者】陳濤

【作者單位】中國(guó)科學(xué)技術(shù)部基礎(chǔ)研究管理中心，北京 100862

【正文語(yǔ)種】中 文

【中圖分類(lèi)】D998.371.2;G316

美國(guó)奧巴馬政府將移民改革作為其第二任期的重點(diǎn)工作之一。在2013年2月的國(guó)

情咨文中，奧巴馬總統(tǒng)再次呼吁國(guó)會(huì)應(yīng)推動(dòng)全面移民改革[1]。同年4月，一個(gè)由

民主與共和兩黨八名參議員組成的“八人黨”正式向美國(guó)國(guó)會(huì)提交名為《2013年

邊境安全、經(jīng)濟(jì)機(jī)遇及移民現(xiàn)代化法案》（Border Security, Economic

Opportunity and Immigration Modernization Act of 2013）[2]（簡(jiǎn)稱(chēng)《移民

法案》），就加強(qiáng)邊境安保、非法移民合法化、吸引高技術(shù)移民與創(chuàng)業(yè)人才等問(wèn)題

提供了一攬子解決方案。

新《移民法案》除普遍關(guān)注非法移民政策外，重點(diǎn)制定了一系列吸引高技術(shù)移民與

創(chuàng)業(yè)者的措施，將為美國(guó)社會(huì)急需人才提供更多移民和非移民簽證機(jī)會(huì)。該法案一

旦通過(guò)，將增加美國(guó)對(duì)高技術(shù)人才和創(chuàng)業(yè)人才的吸引力，并有可能對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

走向帶來(lái)新變化，對(duì)我國(guó)發(fā)展造成潛在的負(fù)面影響。本文對(duì)美國(guó)新移民法案人才政

策進(jìn)行解讀，以期我國(guó)在研究制定符合我國(guó)國(guó)情并適應(yīng)新時(shí)期人才競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的政策

措施時(shí)有所借鑒。

1.1 取消對(duì)美急需人才移民簽證的配額限制

《移民法案》規(guī)定，符合如下條件之一者申請(qǐng)美國(guó)移民簽證可不受名額限制：在科

學(xué)、藝術(shù)、教育、商業(yè)或體育上具有特殊才能的人才；杰出教授和杰出研究人員；

跨國(guó)公司高級(jí)管理人員；在任何領(lǐng)域獲得美國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)授予的博士學(xué)位者；某些醫(yī)

生；滿足上述條件人才的配偶子女等。

1.2 增加高級(jí)人才在移民簽證中的比例

《移民法案》將把職業(yè)移民簽證份額中的40%分配給美國(guó)企業(yè)急需且在科學(xué)、藝

術(shù)、商業(yè)等領(lǐng)域的高級(jí)學(xué)位獲得者，以及在美國(guó)大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)獲得科學(xué)、技術(shù)、

工程或數(shù)學(xué)（SтEм）等相關(guān)專(zhuān)業(yè)碩士學(xué)位以上并在美國(guó)相關(guān)行業(yè)獲得工作的外國(guó)

人。

1.3 設(shè)立創(chuàng)業(yè)移民簽證

《移民法案》將設(shè)立一種全新的創(chuàng)業(yè)移民簽證，用于吸引和鼓勵(lì)符合條件的人員赴

美國(guó)創(chuàng)業(yè)。外國(guó)人可申請(qǐng)非移民簽證赴美國(guó)開(kāi)創(chuàng)實(shí)業(yè)——如果能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)

獲得一定數(shù)量具有美國(guó)合法資質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)投資，創(chuàng)造若干就業(yè)崗位并保持相當(dāng)?shù)臓I(yíng)收，

那么此人將可以申請(qǐng)移民簽證。

1.4 實(shí)施績(jī)效評(píng)分的移民簽證制度

《移民法案》將在其實(shí)施5年后開(kāi)始啟動(dòng)移民簽證評(píng)分制度，按照申請(qǐng)人的教育

程度、就業(yè)情況、在美居住年限及其他條件進(jìn)行綜合評(píng)分，分?jǐn)?shù)高者優(yōu)先獲得移民

簽證。該制度初始簽證數(shù)為12萬(wàn)/年，可依據(jù)情況逐步增加至最高25萬(wàn)/年。

1.5 大幅提高專(zhuān)業(yè)技能工作簽證配額

《移民法案》提出：將現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)技能工作簽證（н1B）的數(shù)量，由6.5萬(wàn)/年提高

到11萬(wàn)/年，并可根據(jù)需求狀況按照一定幅度增加，最高不超過(guò)18萬(wàn)/年；將從

美國(guó)學(xué)校SтEм相關(guān)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)并獲高級(jí)學(xué)位人員н1B簽證的限額，從2萬(wàn)/年提高

到2.5萬(wàn)/年；為н1B簽證持有者提供60天寬限期，用于更換工作。

多年來(lái)，美國(guó)企業(yè)界，特別是高技術(shù)企業(yè)對(duì)現(xiàn)行移民政策詬病頗多，認(rèn)為這些政策

設(shè)定的移民和專(zhuān)業(yè)技能工作簽證限制，造成了企業(yè)高技能人才用工難的困境，束縛

了美國(guó)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。臉書(shū)（Fасеbооk）聯(lián)合創(chuàng)始人、首席執(zhí)行官馬克·扎克

伯格及其他多名科技行業(yè)領(lǐng)袖，為此專(zhuān)門(mén)成立了兩黨政治倡導(dǎo)組織[3]，

旨在通過(guò)這些高技術(shù)企業(yè)的影響力，推進(jìn)美國(guó)移民、教育和科學(xué)研究等領(lǐng)域中的立

法改革。

美國(guó)社會(huì)各界對(duì)此次移民改革寄予厚望。《移民法案》內(nèi)容一經(jīng)曝光便受到廣泛關(guān)

注，部分媒體認(rèn)為，這是美國(guó)過(guò)去30年來(lái)最徹底的一次移民改革計(jì)劃。一些民間

團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)，對(duì)《移民法案》涉及高技術(shù)和創(chuàng)業(yè)人才方面的內(nèi)容表示歡迎。目

前，國(guó)會(huì)關(guān)于《移民法案》的辯論焦點(diǎn)主要集中邊境安全和非法移民合法化條款上，

似乎在高技術(shù)和創(chuàng)業(yè)人才移民方面并無(wú)太大分歧。奧巴馬同樣表達(dá)了對(duì)《移民法案》

的支持，他發(fā)表講話稱(chēng)：該法案雖然與他的初衷并非完全吻合，但已經(jīng)涵蓋了當(dāng)前

移民政策需要改革的基本要點(diǎn)，作為一個(gè)兩黨妥協(xié)的方案，《移民法案》將是兩黨

共同推動(dòng)移民改革的良好開(kāi)端[4]。

美國(guó)各界的支持，反映了對(duì)《移民法案》中高技術(shù)人才和創(chuàng)業(yè)人才政策“千呼萬(wàn)喚

始出來(lái)”的期盼，其帶來(lái)的積極影響將使美國(guó)在未來(lái)受益匪淺。

2.1 增加美國(guó)對(duì)外國(guó)人才吸引力，提升美國(guó)的人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

美國(guó)憑借其領(lǐng)先的高等教育體系和科技能力，每年吸引并培養(yǎng)一大批優(yōu)秀的留學(xué)生。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，美國(guó)培養(yǎng)的科學(xué)與工程類(lèi)碩士以上研究生中27%為留學(xué)生，博

士以上研究生中33% 為留學(xué)生，其中，工程類(lèi)博士畢業(yè)生中留學(xué)生比例高達(dá)

57%[5]。然而，長(zhǎng)期以來(lái)美國(guó)н1B工作簽證和移民簽證配額十分有限，往往每年

在美國(guó)公民及移民服務(wù)局發(fā)布申請(qǐng)通知后幾天內(nèi)簽證就會(huì)告罄。雖然這些畢業(yè)生很

才留在美國(guó)，將進(jìn)一步加大美國(guó)的人才優(yōu)勢(shì)，鞏固其人才強(qiáng)國(guó)的地位。

2.2 為創(chuàng)新型高技術(shù)企業(yè)提供緊缺人才，推動(dòng)美國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

與美國(guó)整體失業(yè)率高企不同，以智力密集為特點(diǎn)的創(chuàng)新型行業(yè)無(wú)需為接近于零的失

業(yè)率擔(dān)心，相反，卻飽受高技能人才短缺的困擾。據(jù)微軟相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前，

僅微軟美國(guó)公司工作崗位空缺就達(dá)到6300個(gè)，其中，3300個(gè)為核心研發(fā)崗位。

另外，IBм、因特爾、甲骨文和高通等幾家企業(yè)，高技術(shù)崗位的空缺合計(jì)超過(guò)1萬(wàn)

個(gè)[5]。更多高科技初創(chuàng)企業(yè)由于沒(méi)有行業(yè)巨鱷雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)影響，面臨

的用人窘境有過(guò)之而無(wú)不及。造成這一現(xiàn)象，很大一部分原因是受美國(guó)現(xiàn)行移民和

工作簽證政策限制，企業(yè)無(wú)法招收足夠的具有專(zhuān)業(yè)技能的外國(guó)人加盟。新《移民法

案》將為那些求賢若渴的企業(yè)帶來(lái)更多急需的人才，為它們的發(fā)展提供人才支持。

此外，新推出的創(chuàng)業(yè)簽證，也將吸引更多富有創(chuàng)新精神和專(zhuān)業(yè)技能的人才到美國(guó)創(chuàng)

業(yè)。高技術(shù)人才簽證和創(chuàng)業(yè)簽證相得益彰，將助力更多充滿創(chuàng)新活力的初創(chuàng)企業(yè)在

美國(guó)扎根發(fā)展。

2.3 為美國(guó)創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇

《移民法案》除幫助廣大高科技企業(yè)尋找到更多合適的高技能人才，鼓勵(lì)初創(chuàng)企業(yè)

的發(fā)展外，還可利用這些企業(yè)強(qiáng)有力的帶動(dòng)作用拉動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)研究，高技

術(shù)工作崗位對(duì)整體就業(yè)具有顯著帶動(dòng)效應(yīng)——每一個(gè)高技術(shù)工作可以帶來(lái)4.3個(gè)

其他就業(yè)機(jī)會(huì)[6]。初創(chuàng)企業(yè)和小企業(yè)是美國(guó)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的重要力量，據(jù)統(tǒng)計(jì)，

每年全美約1/3的新增就業(yè)崗位由它們創(chuàng)造，平均每個(gè)初創(chuàng)企業(yè)可提供4.9個(gè)工

作崗位[7]。如按照新《移民法案》增加的工作和移民簽證數(shù)量計(jì)算，新增留美工

作的高技術(shù)人才和創(chuàng)業(yè)人才，每年將為美國(guó)帶來(lái)幾十萬(wàn)的額外就業(yè)機(jī)會(huì)，隨著簽證

數(shù)量的增加這一數(shù)字將可能進(jìn)一步提升。對(duì)于經(jīng)濟(jì)緩慢恢復(fù)中的美國(guó)，這些就業(yè)將

是一針強(qiáng)心劑，刺激美國(guó)經(jīng)濟(jì)加快復(fù)蘇。

2.4 幫助重振美國(guó)制造業(yè)，改善美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

在總結(jié)金融危機(jī)教訓(xùn)中，美國(guó)政府將制造業(yè)衰落、經(jīng)濟(jì)去實(shí)心化作為導(dǎo)致危機(jī)的一

條重要原因。重振美國(guó)世界制造業(yè)霸主地位，成為奧巴馬政府改革的核心內(nèi)容之一。

在德勤公司和美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力協(xié)會(huì)發(fā)布的《2013年全球制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)》中，影響國(guó)

家制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的首要原因是依托高素質(zhì)人才的創(chuàng)新活動(dòng)[8]，高質(zhì)量的科研人員、

工程師和高技能勞動(dòng)力被制造業(yè)企業(yè)家們視為最關(guān)鍵的競(jìng)爭(zhēng)要素。外國(guó)高技能人才

在美國(guó)制造業(yè)中發(fā)揮了重要作用，僅卡特彼勒公司在美國(guó)就雇傭了超過(guò)1700名持

有非移民工作簽證和移民簽證的外國(guó)科學(xué)家、工程師和Iт人才[9]。《移民法案》

為美國(guó)制造業(yè)企業(yè)提供更多雇傭外籍高技能SтEм領(lǐng)域人才的空間。這些新增簽證

將為美國(guó)制造業(yè)輸入新鮮的創(chuàng)新血液，幫助美國(guó)在全球制造業(yè)（特別是先進(jìn)制造業(yè)）

競(jìng)爭(zhēng)中，重新奪回領(lǐng)跑地位，使美國(guó)經(jīng)濟(jì)再次“實(shí)心化”。

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和綜合國(guó)力的提升，中美兩國(guó)的交流與合作不斷深化，與之

伴隨的是兩國(guó)在各領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。美國(guó)新移民政策在為美國(guó)吸引人才、重塑

經(jīng)濟(jì)等方面“松綁”的同時(shí)，將有可能影響我國(guó)在人才引進(jìn)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、

制造業(yè)升級(jí)等方面的進(jìn)展。

3.1 影響我國(guó)赴美留學(xué)人員回流

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)是我國(guó)出國(guó)留學(xué)人員首選國(guó)。據(jù)報(bào)道，我國(guó)在外留學(xué)生120多萬(wàn)

人中約40%在美國(guó)留學(xué)。自2011以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)成為美國(guó)最大的留學(xué)生生源國(guó)，

2012年赴美留學(xué)人數(shù)近20萬(wàn)。在這些赴美留學(xué)生中，83.2%正在攻讀大學(xué)本科

和研究生，其中攻讀碩士以上學(xué)位者占總數(shù)的45.8%[10]。就學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)而言，我國(guó)

赴美留學(xué)生大部分選擇了SтEм相關(guān)專(zhuān)業(yè)。因此，這些留學(xué)生如果畢業(yè)后在美國(guó)找

到工作，絕大部分都將進(jìn)入《移民法案》吸引高技能人才政策的適用范圍。可以想

象，這些新增的簽證中將有相當(dāng)部分被中國(guó)留學(xué)生占據(jù)。尤其是在不受?chē)?guó)家移民簽

證配額限制后，我國(guó)赴美留學(xué)生將更加容易獲得移民簽證。留學(xué)生回國(guó)意愿將可能

降低，優(yōu)先選擇留在美國(guó)工作以獲得移民機(jī)會(huì)。

3.2 導(dǎo)致我國(guó)高技能人才和資金流向美國(guó)

據(jù)《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告（2012）》報(bào)道，2011年，中國(guó)對(duì)世界幾個(gè)主要的移民國(guó)

家移民超過(guò)15萬(wàn)人，其中獲得美國(guó)永久居留權(quán)的人數(shù)近9萬(wàn)人，占據(jù)中國(guó)國(guó)際移

民總數(shù)大半[11]。這些新移民以我國(guó)的社會(huì)精英為主，呈現(xiàn)“高學(xué)歷、高凈值”的

特點(diǎn)，與《移民法案》積極尋求的人才特點(diǎn)吻合。美國(guó)跨國(guó)企業(yè)也已開(kāi)始謀劃利用

《移民法案》新政策從全世界招募人才。微軟公司明確表示已著手部署其全球子公

司在所在國(guó)幫助美國(guó)總公司物色、招聘短缺人才[5]。身處國(guó)內(nèi)和世界其他國(guó)家的

中國(guó)籍高技能人才無(wú)疑是其重要目標(biāo)之一。因此，美國(guó)移民新政將可能導(dǎo)致更多中

國(guó)高技能人才流向美國(guó)，使中美人才爭(zhēng)奪延伸到中國(guó)甚至世界其他地方。《移民法

案》中的創(chuàng)業(yè)移民條款則可能吸引更多中國(guó)資金和創(chuàng)業(yè)型人才赴美投資。

3.3 進(jìn)一步增加我國(guó)對(duì)美國(guó)高新技術(shù)引進(jìn)的難度

憑借良好的投資環(huán)境、巨大的市場(chǎng)和豐富廉價(jià)的人力資源，多年來(lái)，我國(guó)吸引了大

量世界高技術(shù)企業(yè)在華開(kāi)辦分公司，并承接許多高技術(shù)外包服務(wù)合同，客觀上為我

國(guó)發(fā)展自己的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)引進(jìn)了技術(shù)、培養(yǎng)了人才，積累了經(jīng)驗(yàn)。如果新《移民法

案》通過(guò)，美國(guó)高技術(shù)企業(yè)的用人困境得到緩解，其技術(shù)轉(zhuǎn)移和外包意愿可能降低。

加之，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，高技能人才相比美國(guó)的勞動(dòng)力成本比較優(yōu)勢(shì)越來(lái)越

小。這些因素都可能導(dǎo)致我國(guó)引進(jìn)美國(guó)高新技術(shù)的難度進(jìn)一步增大。

3.4 加劇美國(guó)與我國(guó)在制造業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，我國(guó)制造業(yè)從勞動(dòng)密集型的低端向智力密集型

高票通過(guò)還是胎死腹中，目前還難見(jiàn)分曉。然而，從美國(guó)朝野和社會(huì)各界對(duì)該法案

中涉及高技術(shù)和創(chuàng)業(yè)人才內(nèi)容的反應(yīng)，我們可以看到，美國(guó)試圖進(jìn)一步發(fā)揮其作為

最大移民國(guó)家對(duì)人才的吸引力，招募更多急需人才幫助實(shí)現(xiàn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，維持世

界領(lǐng)先地位的強(qiáng)大決心。相信，即使此次《移民法案》因各種政治因素夭折，美國(guó)

政府依然會(huì)通過(guò)其他途徑繼續(xù)推進(jìn)移民改革，吸引優(yōu)秀人才為他所用。

21世紀(jì)，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)歸根到底是人才的競(jìng)爭(zhēng)。早在美國(guó)開(kāi)展新移民改革之前，

加拿大、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已各自推出吸引高技能人才和創(chuàng)業(yè)人才的移民新政。在人

類(lèi)社會(huì)進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)為重要驅(qū)動(dòng)力的新時(shí)期，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)全球高級(jí)人才爭(zhēng)奪日趨白

熱化。當(dāng)前，我國(guó)正處于謀求社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要階段，這些國(guó)家的新

移民政策不可避免對(duì)我國(guó)下一階段發(fā)展產(chǎn)生一些負(fù)面影響。我們對(duì)當(dāng)前國(guó)際人才競(jìng)

爭(zhēng)應(yīng)給予高度關(guān)注，積極跟蹤發(fā)達(dá)國(guó)家的人才政策，學(xué)習(xí)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和方法，研究

制定符合我國(guó)國(guó)情并適應(yīng)新時(shí)期人才競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的政策措施，系統(tǒng)謀劃高級(jí)人才培養(yǎng)

和引進(jìn)工作，加強(qiáng)各級(jí)政府部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成全社會(huì)尊重人才，高度重視人才

的氛圍。■

【相關(guān)文獻(xiàn)】

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In Aрril 2013, Gаng оf Eight in US Sеnаtе submittеd thе Cоngrеss а nеw immigrаtiоn асt

саllеdBorder Security, Economic Opportunity and Immigration Modernization Act of 2013,

whiсh hаd bееn аррrоvеd bу thе Sеnаtе аnd is bеing rеviеwеd bу thе ноusе. A sеriеs оf

рrоvisiоns rеgаrding high-skillеd tаlеnts аnd stаrtuр еntrерrеnеurs’ rесruitmеnt wеrе

highlightеd in thе nеw асt, suсh аs, саll оff thе US’s immigrаtiоn quоtа limitаtiоn оn

muсh-nееdеd tаlеnts, inсrеаsе thе рrороrtiоn оf high-lеvеl tаlеnts in thе tоtаl immigrаnt

visа, sеt а nеw immigrаnt visа fоr еntrерrеnеurs, imрlеmеnt thе immigrаtiоn rеfоrm

bаsеd оn реrfоrmаnсе sсоrеs, grеаtlу bооst thе visа quоtа оn sресiаlizеd skills. тhis

аrtiсlе mаinlу studiеd thеsе рrоvisiоns аs wеll аs thеir роsitivе infuеnсе tо US, аnаlуzеd

thе роtеntiаl imрасt оf thе асt tо Chinа аnd рrороsеd sеvеrаl suggеstiоns.

Kеу wоrds:US；immigrаtiоn асt；tаlеnt роl(xiāng)iсу