2020年后扶貧開發面臨的老命題與新挑戰

2020年后扶貧開發面臨的老命題與新挑戰

◎趙?智

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?摘?要：

反貧困是一項長期而艱巨的工作，2020年現有標準下的貧困人口有望全員脫貧，并不等于為扶貧開發任務徹

底劃上句點。屆時，扶貧開發將進入“后脫貧時代”，可能會面臨脫貧成果鞏固與提升的老命題，以及貧困表征演變、扶貧

主戰場變動、扶貧開發與國家戰略融合等新挑戰。可采取措施及時應對：繼續扶持產業發展解決脫貧人口生計的脆弱性；基

于次生貧困、相對貧困、多維貧困的新特征動態調整貧困標準；關注城市新底層群體，努力做到城鄉統籌兼顧；四是構建扶

貧開發與國家發展戰略長期銜接機制。

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關鍵詞：

扶貧開發；后脫貧時代；老命題；新挑戰；路徑思考

作為全黨“兩個一百年”奮斗目標的“戰略錨點”，打2020年最后一批脫貧的群眾，這部分人口脫貧水平較低、質

贏脫貧攻堅戰是黨對人民許下的莊嚴承諾。“不平衡、不充分、量有限，經濟收入來源較少，一旦遭遇偶然事件（疾病、升學、

底子薄”的發展特征，要求各級領導干部務必清醒認識到扶災害）開支猛然加大，家庭能夠支配的經濟積累和社保底線

貧開發工作的長期性和艱巨性，做到未雨綢繆、超前部署。通常無法抹平經濟收支差值，稍有不慎，甚至可能重新滑入

隨著2020年脫貧攻堅目標達成日期的臨近，有望取得斐然貧困的泥沼。

脫貧成績的同時，2020年后的“后脫貧時代”扶貧開發工作整合

該如何規劃與開展，堪堪邁上小康大道的脫困地區和脫困群多方資源固然能夠在短期內集中力量進行“輸血”，以完成

眾要怎樣穩定發展勢頭、防止返貧等新問題，又開始擺上了2020年前脫貧攻堅任務。可是此種做法不僅存在擠占其他（非

臺面。在即將實現“2020年全面建成小康社會”目標之時，貧困，亞貧困）地域、人群和項目資金的弊端，引發社會資

進一步研究、解答這些問題并給出對策思考，就顯得尤為迫源配置公平性的爭議。而且容易使貧困人口滋生“我貧困、

切而緊要。我有理，我貧困、我有利”的錯誤思想，抑制個人發展內生動力，

（三）整合多方資源達成短期效果的可持續性。

甚至陷入貧困福利陷阱難以自拔。此外，有少部分地區出于

政治錦標賽等方面的考慮，運用政府兜底等行政手段以應對

脫貧攻堅工作考核。這種措施短平快達到考核要求的同時，脫貧地區的支

長期的財政轉移支付也讓地方財政叫苦不迭，政策可持續性柱產業不少是依靠財政轉移或社會扶持完成，原生性內在發

受到考驗，埋下了脫貧地區和脫貧群眾重新返貧的隱患。展資源與動力不足，現代產業發展依舊相對滯后，產業生態

一、2020年前延續下來的老命題：脫貧質量如

何鞏固與提升，確保2020年后脫貧的可持續性。

（一）扶貧產業體系發展尚未完全成熟。

鏈條脆弱，單獨抵御市場風險的能力較低。如，現實中農產

品滯銷的新聞報道層出不窮，不少地方主動開拓市場推銷農

產品并取得成效。可依然掩蓋不了貧困地區農產品自身競爭

力不足的問題，扶貧公益屬性仍舊是褚（時健）橙、柳（傳志）隨著社會經濟的發展，貧困的表現形態不

桃、潘（石屹）蘋果等知名扶貧農產品能立足市場的要訣之一。斷發生著轉變，次生貧困、相對貧困與多維貧困會成為新貧

倘若2020年完成脫貧攻堅目標后，相關傾斜資源貿然抽離，困標準調整的新尺度。一方面，由于歷史社會和自然原因產

會導致脫貧地區發展出現幫扶力量真空。新產業將剝離扶貧生的原生性絕對貧困頑疾被攻克，鄉村貧困會出現次生貧困、

公益屬性獨自直面復雜的市場環境，其能否順利生存尚且成相對貧困、多維貧困的新表征。“原發性絕對貧困”將在

疑，更遑論為脫貧質量的鞏固提供產業支撐了。2020年脫貧攻堅目標達成后成為歷史名詞，鄉村貧困開始出

（二）部分脫貧人口返貧壓力較大。

到2020年已經越現一系列新的表象。由于扶貧生態搬遷失據、產業轉型不成

過貧困線的人口中，發展基礎不牢靠、返貧壓力較大的脫貧功或城鄉遷移不徹底而形成的次生貧困，經濟收支不平衡、

特征，在很大程度上成為他們繼續向上發展的羈絆。如到社會基尼系數拉大、個人發展水平差異等造成的相對貧困，

二、2020年后可能出現的新挑戰：貧困表征演變，

主戰場時空變異，以及融合國家戰略。

（一）出現次生貧困、相對貧困、多維貧困等新表征考

驗貧困標準更調。

※基金項目：重慶市社會科學規劃（博士）項目“產銷平衡區的糧食安全特征、風險與應對策略研究”（2017BS66）；國家社會科學基金

西部項目“武陵山民族地區全面建成小康社會的困境與對策研究”（13XMZ012）

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以及更多發展需求考量視角下的多維貧困，將成為鄉村貧困第一，穩字當頭固本強基，保持對脫貧地區產

的主要表現形式。這些新的貧困形態就需要決策部門出臺前業發展的關注力度。到2020年脫貧攻堅取得階段性成果之時，

瞻性較強的舉措來應對，確保扶貧開發工作永遠保持在正軌依然要緊繃扶貧工作這根弦。摒棄可能產生的“松口氣、歇

之上。另一方面，貧困標準會隨著社會經濟的發展動態調整歇腳”的松懈思想，將扶貧開發定力一以貫之，扶脫貧產業

與提升。貧困標準并非一成不變的，1985年我國確定的貧困上馬后做到再送一程。還要考慮到地方“造血”功能提升，

線為200元，之后便參照CPI指數等指標進行年度微調。至穩步推進短中長期多元產業發展規劃，杜絕斷鶴續鳧透支地

2011年，貧困線標準就確定為當年2300元，并以此作為不方發展潛力的短期行為，建立起有地方優勢和特色的產業，

變價基準逐年上調，對應到2019年的貧困標準就成了3747可持續的增加脫貧群眾的經濟收入。第二，應助盡助應扶盡

元/人?年。由此推測，2020年后也將依據屆時國內外社扶應保盡保，建立起脫貧群眾基本生活保障制度體系。從完

會經濟研判，重新對貧困標準和人群進行界定，以便采取新善基本生活保障制度體系入手，解決“看病貴、升學難、看

的措施來應對貧困形勢的新變化。天吃飯”的問題，減輕脫貧群眾的經濟負擔。如，構建起多

（二）扶貧開發主戰場態勢和空間地域發生轉變。

根層次鄉村醫療衛生、基礎教育服務體系，加大對脫貧地區基

據西方發達國家的發展歷程以及我國學者對貧困發生地的研層的資源傾斜力度，整合優化城鄉醫療、教育資源配置，探

判，貧困發生空間地域與社會經濟發展階段密切相關，其主索分級診療新模式拓展脫貧地區群眾的看病渠道；著力完善

要發生地域是動態變化的，具體發生空間地域依次為鄉村、脫貧地區農業生產基礎設施，加大對土地整治、水利興修、

城鄉并行、城鎮三個階段。一方面，鄉村是原發性絕對貧困道路硬化的資金、項目和政策的傾斜力度，健全農業自然災

的聚集地。在國家長期對城市工業部門的扶持政策的影響下，害預警和應急處理機制，減少脫貧群眾因災返貧的可能。第

鄉村地區特別是脫貧鄉村地區發展背負了沉重的歷史發展欠三，革除體制弊端，繼續提升脫貧人口的發展稟賦。農村改

賬，加上客觀自然條件制約和思想意識相對保守的桎梏，共革會在“后脫貧時代”逐漸進入深水區，這一時期進一步在

同形成了脫貧鄉村地區發展的天花板。到2020年后，隨著土地、戶籍、財稅、收入分配等制度上進行優化升級，將有

黨和國家制定的脫貧攻堅目標達成，鄉村地區的原發性絕對助于減少脫貧群眾的發展制約，更好地完成扶貧開發所涉及

貧困會在扶貧開發的過程中，予以徹底消除。另一方面，城的政治、社會、經濟多重命題。如，以更加靈活、寬松、惠農、

鄉并行、城鎮為主將成為2020年后扶貧開發中長期工作的信息化、均等化的戶籍制度服務于城鄉人口流動，來給脫貧

主戰場。改革開放特別是21世紀以來，城鄉社會經濟與人人口提供多樣化發展機遇、降低農村地區的貧困人口基數。

口結構產生了巨大變革，為了追求更高層次的生活質量、更第四，調好調順調優農業結構，確保農產品市場競爭力。因

為優厚的福利待遇以及更為巨大的發展機遇，鄉村中釋放出地制宜，不斷發掘脫貧地區農業資源稟賦，開發地方特色的

的巨量農業富余勞力開始攜家帶口涌向城市。可以想象，低優質農產品，將綠色化、科技化、差異化、品牌化、電商化、

收入、高消費加上失去土地保障，以農業轉移勞動力和隨遷高效增收的農業供給側改革思路貫徹始終，提高脫貧群眾的

人口為代表的鄉村低收入群體，很可能將鄉村地區的貧困問產業發展參與度，以達到脫貧地區農業增產農民增收的目的。

題空間轉移到城鎮中來，致使鄉村轉移出的貧困問題發生城此外，脫貧地區的糧食生產也不能放松，“調結構與穩糧食”

鎮變種和固化。此外，城鎮中原有弱勢群體的貧困問題也會要兩手抓，規避農業種植結構變動中“種桑誤國”式的糧食

在城鎮化進程中被放大，這類人群在城鄉結構變革中獲得的安全風險。

額外收益，與其所承擔的社會變動外部性風險嚴重不成正比，

他們也成為下一輪扶貧開發中不容忽視的工作對象。相對于原發性絕對貧困來說，次生貧困、

（三）扶貧開發工作與國家戰略的有機融合。

扶貧開發相對貧困、多維貧困的動態性、隱蔽性和廣泛性更強，更加

是一個長期的課題，需要有足夠的戰略定力來推動。十九大需要合理把握新的貧困衡量尺度，找準“后脫貧時代”扶貧

報告指出，要堅定實施科教興國、人才強國、創新驅動發展、開發工作的著力點。一方面，落實責任防范次生貧困。發生

鄉村振興、區域協調發展、可持續發展、軍民融合發展等多次生貧困的表面原因，是貧困戶由于自身原因在新的環境中

個發展戰略。2020年后的扶貧工作就需要與這些發展戰略銜無法適應致使生計無著。細究之下，其深層次原因與地方監

接起來，有機融入整個國家的歷史發展之中。可見，如何將管責任不到位、扶貧工作方法單一不無關聯。在新產業、地

2020年后的扶貧開發工作與這些長期發展戰略有機銜接、融域轉變的過程中，脫貧群眾承擔了社會變革中的巨大風險，

合，真正建立起長中短結合、標本兼治、統籌銜接的長效機制，鄉村原有的網絡化、集體化、熟人式的生產生活狀態被打破，

亦是需要扶貧開發工作者關注的重點之一。獨自面對未來的不確定性。與此同時，不少地方卻自認完成

三、2020年后扶貧開發工作的路徑思考

（一）繼續扶持脫貧地區產業發展，穩定脫貧群體中長

期收入來源。

（二）基于次生貧困、相對貧困、多維貧困的新特征動

扶貧開發不僅僅在于簡單改變脫貧群眾的生產生活方式，急戰略銜接上，要站穩產業興旺、區域協同、城鄉統籌的落腳

切將人“哄出山、推進廠、趕上樓”，而是要充分尊重脫貧點，建立起一二三產業融合的農民增收長效機制。引導農村

群眾發展意愿的基礎上，穩步提升其新環境中的發展存量。地區人口有規劃地向城鎮地區轉移，減少鄉村發展的人口壓

另一方面，合理界定相對貧困和多維貧困。社會分配和再分力，達到生活共同富裕的目標，形成東西部、城鄉之間互動

配的不公平是相對貧困產生的重要誘因。因此，需要在要素發展的良好格局；第四，在與軍民融合發展戰略的銜接上，

收益、社會保障、基礎教育等環節加大對脫貧群眾的傾斜力適當擴大脫貧地區的兵源，為脫貧地區創造出更多地以適齡

度，在醫療衛生等資源配置上也要考慮到脫貧群眾的獲得感，青年通過參軍入伍、留軍效力、退伍安置等形式，鍛煉身心、

降低相對剝奪感對“后脫貧時代”脫貧群眾的負面影響。此提高學識、徹底走出貧困的機會。此外，還可以針對老少邊

外，還要剖析多維貧困的最新表現，參照全球多維貧困指數山窮地區的脫貧人口，展開護邊員、清潔工等非涉密、技術

（MPI）等廣為公眾認可的維度和指標，對現有的貧困標準需求相對較低公益性崗位的招聘，最大限度實現扶貧與國防

進行修訂與提升，以精準標定多維貧困人群。事業的有機統一。

（三）關注城市新底層群體，努力做到城鄉統籌兼顧。

針對貧困發生地出現的時空變異，及時調整工作的主戰場。扶貧開發不僅涉及貧困群眾和貧困地區的切身利益，還

在城鄉并重的扶貧開發工作中，除了繼續關注農村脫貧地區關系到國家社會經濟發展的戰略實現。地方政府作為扶貧開

的脫貧質量鞏固與提升外，還要尤其注重農民工、失獨老人、發的主導者，必須認識到扶貧開發工作的長期性艱巨性，在

無業大學生等城市新底層群體的合理訴求，以最大限度的克“后脫貧時代”不斷強化自身主體責任。針對扶貧開發工作

服“木桶效應”的城市發展短板。一方面，完善城市功能，中可能遇到的新狀況新問題積極作為，決策部門應及時聯合

鼓勵農業轉移人口市民化。農業轉移人口猛然進入一個陌生出臺有針對地舉措加以應對，以期提升脫貧攻堅工作的長期

的發展環境之中，難以享受同等的城市本土居民福利待遇和績效，追求城鄉之間統籌互動平衡發展和每位國人特別是困

社會話語權，經常為社會治安不靖、生態環境惡化、生活成難群眾的幸福指數、獲得感。

本飆升、公共資源緊張、文化沖突和誠信危機凸顯等負面事本研究將2020年后扶貧開發面臨的老命題新形勢進行

件“背鍋”，存有淪為城市邊緣化“二等居民”的社會風險。梳理并進行路徑思考的做法，在一定程度上模擬了扶貧開發

所以要從完善城市社會經濟功能出發，提供城鄉文化交流平工作的宏觀走向，拓展了“后脫貧時代”扶貧開發的工作思路。

臺，讓農業轉移人口真正融入城市。如，強化城市經濟功能，研究存在的不足之處，譬如：扶貧開發工作面臨的形勢是錯

優化城市差異化落戶政策，鍛造產城良性互動的產業鏈條，綜復雜的，會否存在其他重要問題及影響如何，不同地區的

創造足夠崗位以容納新市民，同時提高城市人口生態與社會工作著力點存在多大異同等，都有待在下一步的研究中得以

承載力，提升城市生產生活的品質；增強“新老市民”的深深化。

度交流，移風易俗，打破城鄉之間隱形的“文化藩籬”，讓

農業轉移人口真正成為城市的新主人翁。另一方面，自信開

放包容，提升城市本土弱勢群體的發展稟賦。將城市本土弱［1］李小云，許漢澤.2020年后扶貧工作的若干思考［J］.

勢群體的扶貧開發工作納入重要日程，進一步完善城鎮居民國家行政學院學報，2018，（1）：62-66.

社會保障體系，巧妙運用財政杠桿降低城市內部貧富差距。［2］倪彥紅.生態移民的次生貧困化問題研究——以W

引導城鎮居民放下“城里人心態”和“鄉巴佬歧視”，減少市C村為例［D］.長春：吉林大學，2017.

面對社會變革不確定所產生的心理浮躁，通過技能培訓、文［3］朱姝，馮艷芬，王芳，曾小潔.粵北山區相對貧困村

化教育增強城市本土弱勢群體自身素質，留下城鎮本土弱勢的脫貧潛力評價及類型劃分——以連州市為例［J］.自然資源

群體足夠的生存和發展空間。倡導社會各界共同做大“城市學報，2018，33（8）：16-28.

蛋糕”，讓城市本土底層弱勢群體有機會與農業轉移人口一［4］Sabina Alkire， James Foster. Counting and

起互動激勵、同步提升。multidimensional poverty measurement［J］. Journal of

（四）構建扶貧開發與國家發展戰略長期銜接機制。

第Public Economics，2011，95（7-8）：476-487.

一，在與科教興國、人才強國戰略銜接上，可以從強化脫貧［5］劉艷華，徐勇.中國農村多維貧困地理識別及類型劃

地區基礎教育、教育阻斷貧困代際傳遞的角度入手，斬斷長分［J］.地理學報，2015，70（6）：993-1007.

久不絕的貧困遺傳鏈條；第二，落實創新驅動發展戰略銜接

上，要進一步拓寬工作視野，做好全面深化改革工作，放寬

對要素流動的不必要束縛，創新管理模式以優化扶貧資源優

化配置；第三，在與鄉村振興、區域協調發展、可持續發展

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四、結語

參考文獻

●作者單位：中共重慶市委黨校經濟管理教研部

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