易地扶貧搬遷:歷史演進、現實邏輯與風險防范

易地扶貧搬遷：歷史演進、現實邏輯與風

險防范

作者：吳振磊 李鉞霆

來源：《學習與探索》 2020年第2期

吳振磊，李鉞霆

（西北大學 經濟管理學院，西安 710127）

摘要：易地扶貧搬遷是攻克深度貧困地區脫貧難題的一項有效途徑。改革開放以來，我國

易地扶貧搬遷經歷了初步探索階段、試點推進階段、全面推進階段、攻堅鞏固階段四個時期。

當前，在已經基本解決絕對貧困的基礎上，在精準扶貧、精準脫貧攻堅的決戰時刻，要重點運

用四種措施防范四大風險：一是多途徑促進搬遷移民生計接續，規避移民生計風險；二是多渠

道拓展搬遷移民社會關系網絡，降低移民融入風險；三是多維度完善扶貧產業市場化機制，把

控扶貧產業面臨的市場風險；四是多層次健全公共服務保障體系，削弱移民心理依賴風險。

關鍵詞：反貧困；易地扶貧搬遷；全面小康；精準扶貧

中圖分類號：F323.8文獻標志碼：A文章編號：1002-462X(2020)02-0131-07

基金項目：國家社會科學基金項目“西部地區扶貧移民適應期反貧困的可持續機制研究”

（16CJL052）

作者簡介：吳振磊，1982年生，西北大學經濟管理學院院長、教授，經濟學博士。

反貧困是人類必須面對的重要挑戰，新中國成立70年來，我國扶貧事業經歷了收入分配和

社會發展減貧、體制改革主導的農村扶貧、解決溫飽的開發式扶貧、鞏固溫飽的全面扶貧和現

階段正在進行中的全面小康精準扶貧五個階段［1］。當前，我國扶貧開發事業正處于鞏固成果、

攻堅拔寨的沖刺階段。2015年，中央扶貧開發工作會議決定開展“五個一批”工程攻克艱巨的

扶貧難題，利用“易地搬遷脫貧一批”這一“頭號工程”，應對“一方水土養不活一方人”的

“硬骨頭”，以確保從根本上滿足深度貧困人群“挪窮窩、斬窮根”的迫切需求。與此同時，

也可以促使遷出地的生態恢復平衡、保護自然環境，形成多方受益的良好局面。在已經基本解

決絕對貧困的基礎上，在精準扶貧、精準脫貧攻堅的決戰時刻，如何穩步推進精準扶貧事業以

達到全面脫貧的偉大目標，如何更好地發揮易地移民搬遷工程的優勢，防范好可能出現的風險，

是急需面對和解決的問題。本文回顧了我國易地扶貧搬遷的發展歷程，分析了易地扶貧搬遷的

內在邏輯及精準扶貧未來可能面對的風險挑戰，為高效率高質量實現貧困人口全面脫貧同全國

人民共同邁入小康社會的目標提供了政策參考。

一、改革開放以來我國易地扶貧搬遷的歷史演進

改革開放以來，我國易地扶貧搬遷已走過近40年歷程，呈現出由地方自發實踐到中央統籌

1.“三西”扶貧搬遷初探。我國政府最早成功組織的農民自愿移民搬遷可以追溯到20世紀

70年代。直到1982年實施的“三西”區域性移民，才將移民搬遷作為一項治理貧困的措施。

在“興河套之利，濟西海固之貧”的總方針指導下，當地政府組織引導生活在生態環境脆弱、

生存條件惡劣地區的農民向水、土、光、熱等資源豐富的地區遷移，以解決溫飽和環境的雙重

難題。這成為我國扶貧移民的初始探索，也是我國最早的有組織、有計劃的區域性扶貧搬遷項

目。為了幫助甘肅定西和寧夏西海固等環境惡劣地區擺脫貧困落后的困境，中央政府為該項目

設立專項基金予以支持，并臨時成立“三西”地區農業建設領導小組，進行“三西”地區的農

業開發建設，采取挖潛式的分散安置和開發式的集中安置并舉的模式，鼓勵當地農民采取“有

水走水路，水陸不通走旱路，旱路不通另找出路”的方法克服一切困難開展移民工作，三路并

進地解決了甘肅和寧夏干旱地區700多萬人的生態貧困問題。1998年底，該項目已順利完成特

困地區新開發灌區63萬人的搬遷重任，實現100多萬畝新灌區開發［2］。這一時期形成了以

“吊莊”吊莊是把特困區或因為建設需要的移民整體（按照村莊）集體搬遷到有條件安置的地

區。和“拉吊莊”拉吊莊具體途徑有兩條：一是鼓勵定西、西海固等地貧困農民自愿流向河西、

河套謀生，遷出地和遷入地政府提供相應支持；二是通過以工代賑有計劃地從甘肅中部和西海

固招民工在河西、河套新建水利工程，工程結束后愿意留下的可選擇就地安家落戶。移民為代

表的典型經驗。20世紀80年代，除了“三西”農業建設計劃所涉及的甘肅、寧夏兩省區外，

其他貧困地區尚未開始實施易地扶貧移民。

2.八七扶貧攻堅計劃下開發式移民的探索。進入20世紀90年代，經過黨和國家的不懈努

力，借助體制改革提高農民群體的整體收入，推動減貧事業不斷發展，我國絕對貧困人口數額

大幅下降，全國范圍內未能完全解決溫飽問題的貧困人口銳減至8000萬左右。參見《國務院關

于印發國家八七扶貧攻堅計劃的通知》，

/art/2016/7/14/art_343_。基于過去的實踐探索，我國扶貧

從純粹的救濟式扶貧向經濟開發式扶貧轉變，更加注重為貧困群體創造穩固的脫貧條件以防止

返貧的發生。這一階段，貧困人口大多散布在中西部的深山區、石山區、高寒山區、黃土高原

區、荒漠區等生態脆弱難以實現可持續生計的偏遠地區。為了在貧困問題上有所突破，國務院

決心力爭用7年左右的時間，基本解決當前全國8000萬農村貧困人口的最基本的吃飯穿衣問題。

在此政策引導下，各地采取多元化的幫扶措施，因地制宜，分類指導，政策明確指出“對于那

些極少數生存和發展條件特別困難的村莊和農戶，實行開發式移民”，加快建設基礎設施，逐

步解決貧困人口可持續生計困難的問題。至此，我國正式在中央政策文件中將移民搬遷列為農

村扶貧開發工作的一項基本途徑，加以推行實施，作為緩解生態承載力不足、人口過載地區貧

困問題的手段。

中央政策發布后，中西部一些省區借鑒“三西”扶貧的成功經驗，制定和出臺了相關扶貧

搬遷政策，以期順利實現扶貧攻堅目標。自1993年以來，廣西壯族自治區政府先后印發了若干

關于當地移民安置點問題的省級文件，決心在7年的時間限度內搬遷安置深山地區特困人口25

萬人。自政策實施以來到1998年廣西已取得初步成功，累計建立了200多個安置點，搬遷20

萬貧困人口［2］。1996年起，廣東、湖北、陜西、吉林、山西五省開始相繼部署易地扶貧移

民項目，各地方根據自身實際情況制定計劃政策，并有序展開行動。至此，全國范圍內已有六

省區（甘肅、寧夏、廣東、湖北、陜西、廣西）設定了共計224.5萬貧困人口移民搬遷的目標。

（二）易地扶貧搬遷試點推進階段（2001—2010年）

進入21世紀，我國扶貧事業穩步向前，有序推進，基本完成了八七扶貧計劃所設定的農村

貧困人口脫貧的工作任務，僅20多年時間，在黨中央正確領導、地方政府認真落實下，基本解

決了2億多人口的吃飯穿衣難題，但這只是階段性勝利，尚未解決溫飽問題的特困人口大都集

中生活在自然環境惡劣地區，接下來的扶貧工作將更加艱難。為鞏固溫飽成果、解決遺留問題，

并在此基礎上實現小康，中央政府于2001年制定并實施《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010

年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》為21世紀初十年的扶貧開發工作做出整體部署，指出

對于居住在自然條件惡劣地區的特困人口，應結合退耕還林還草實行扶貧搬遷，將自愿搬遷正

式作為一項基本扶貧途徑，標志著我國扶貧移民從地方探索走向國家層面整體規劃和設計的新

階段。中央政策出臺不久，有關部門立即響應，制定具體措施，2001年國家計委提出將寧夏、

云南、貴州和內蒙古四省(區)確立為試點項目區，開展易地扶貧搬遷試點工作。要求試點地區

一邊利用易地移民搬遷解決貧困人口脫貧、恢復遷出地生態平衡，一邊總結歸納易地扶貧搬遷

的途徑、方式和經驗啟示。試點工作堅持要求“政府引導、群眾自愿、政策協調、講求實效”

的方針，遵循群眾自愿、扶貧與生態建設結合、統籌安排、先開發后搬遷、因地制宜、循序漸

進的基本原則，激發群眾重建美好生活的熱情，鼓勵經濟發達省市適當吸納搬遷人口，做好相

關配套政策，落實搬遷人群后續的生計發展支持工作，破除搬遷移民的后顧之憂。在中央和政

府的共同努力下，2001—2005年間易地搬遷的國債投資累計56億元，順利完成122萬余貧困

人口的自愿搬遷。參見中華人民共和國國家發展和改革委員會：《易地扶貧搬遷“十一五”規

劃》，/zcfb/201610/t20161031_。

隨著扶貧開發工程的推進，中央越發重視生存在自然資源匱乏、生態環境脆弱地區的貧困

人口脫貧問題，2006年全國人大將易地扶貧搬遷確定為“中央政府投資支持的重點領域”，隨

后，國家于2007年制定出臺《易地扶貧搬遷“十一五”規劃》，對“十一五”期間西部地區國

家扶貧開發工作重點縣的扶貧搬遷做出詳細的政策指導。計劃在2006—2010年搬遷農村貧困人

口150萬，改善安置區的基礎設施和生產設備，建設安置住房及其他生活設施，在安置區內建

設學校、衛生所、超市、文化館等公共服務設施，為搬遷人口提供就業技能培訓。“十一五”

期間，國家累計安排中央預算內投資76億元，連同地方投資總投資106億元，搬遷162.7萬人。

參見中華人民共和國國家發展和改革委員會：《易地扶貧搬遷“十二五”規劃》，

/web/?id=1506。2010年，我國政府對將近770萬貧

困群眾實行了搬遷，卓有成效地改善了搬遷人口的住房、交通、水電等生活條件。參見中華人

民共和國國務院新聞辦公室：《中國農村扶貧開發的新進展》，

/gzdt/2011-11/16/content_。

（三）易地扶貧搬遷全面推進階段（2011—2015年）

經過易地扶貧搬遷試點推進階段，我國扶貧事業積累了豐富的經驗，脫貧工作成效顯著。

然而對于這樣一項漫長又繁雜的項目，仍然存在限制農村貧困地區生產發展的更深層次因素。

2011年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出，將集中連片特

殊困難地區作為主戰場，全面推行以工代賑和易地扶貧搬遷項目。隨后，國務院出臺《中國農

村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，確定了截至2020年穩步實現貧困人口“兩不愁三保障”

的總目標，將易地扶貧搬遷舉措放在專項扶貧的突出位置加以強調，非農安置方式在政策文件

中首次被提到，同時首次將移民搬遷與城鎮化相結合。2012年，中央發改委發布《易地扶貧搬

遷“十二五”規劃》，對“十二五”時期扶貧移民工程進行規劃布置，統籌安排扶貧資金及其

他資金，將搬遷安置就業創業問題與產業扶貧相結合，力爭在5年內對生存條件惡劣地區的

240萬農村貧困人口實施移民搬遷，幫助移民人口增加收入，改善生計。

“十二五”時期，國家加大資金投入，中央預算內投資共計231億元，并帶動其他中央部

門資金、地方投資和群眾自籌資金近800億元，5年間累計搬遷394萬人，搬遷成效大幅提升。

參見中華人民共和國國家發展和改革委員會：《易地扶貧搬遷“十三五”規劃》，

/zcfb/201610/t20161031_。通過實施易地扶貧搬遷工程，

大幅改善了貧困地區的生產生活條件，改變了特困地區人口“貧困——環境退化——進一步貧

困”惡性循環的生產狀況，實現了脫貧致富與生態環保“雙贏”局面。

（四）易地扶貧搬遷攻堅與鞏固階段（2016—2020年）

2015年開始中央決議用5年時間解決約1000萬“一方水土養不起一方人”地區貧困群眾

脫貧問題，這也成為“五個一批”中最難啃的“硬骨頭”，成為精準扶貧中的攻堅任務。2015

年底，國務院組織召開全國易地扶貧搬遷工作電話會議，對新一輪易地扶貧搬遷工作進行了全

面的指示安排。

1.新時期易地扶貧搬遷全面推進期（2016—2017年）。《全國“十三五”易地扶貧移民搬

遷規劃》指示，要通過“挪窮窩”“斷窮業”“拔窮根”從根本上解決1000萬建檔立卡貧困人

口脫貧問題。各地根據國家要求制定搬遷移民規劃，從總體思路、搬遷區域與搬遷對象、搬遷

方式與安置方式、主要建設任務、資金測算與籌措、資金運作模式、搬遷進度及投資安排、建

檔立卡搬遷人口脫貧發展、保障措施等方面對未來五年搬遷進行規劃。為從根本上杜絕返貧，

實現搬遷戶可持續發展，各地緊密結合當地特色，有效整合各方資源形成了獨具特色的易地扶

貧搬遷模式，在各地探索基礎上形成了陜西平利社區工廠扶貧模式、恒大企縣結對幫扶的“大

方模式”等典型模式，兩年來全國共完成589萬人的搬遷任務。中華人民共和國國家發展和改

革委員會：《中國的易地扶貧搬遷政策》，

/gzdt/201803/t20180330_。

2.新時期易地扶貧搬遷攻堅克難期（2018—2019年）。從易地扶貧移民的任務角度出發，

2018和2019年是解決深度貧困地區移民搬遷的攻堅期與沖刺期。有些地區基礎設施薄弱、公

共服務欠缺，發展十分落后，搬遷安置任務艱巨。從易地扶貧搬遷工作看，有些地方仍然存在

不同程度的形式主義、官僚主義、弄虛作假等負面因素，一些地方待整改規模大、范圍廣、程

度深，影響了整體工作的有效推進。從易地扶貧搬遷階段性特征看，建設工作進入決戰階段，

后續脫貧逐步上升為最主要任務，亟待破解促進搬遷群眾實際入住、舊宅基地騰退復墾、土地

增減掛鉤等難題，將工作重心轉移到提高脫貧質量、實效和后續的銜接工作等現階段較為薄弱

的環節。

2018年是承上啟下的關鍵節點，既要完成既定的搬遷任務，也要完成配套服務設施建設，

不斷跟進搬遷群眾后續脫貧致富與安置社區后續管理建設等工作，為最終實現“搬得出、穩得

住、能脫貧并逐步致富”目標打下堅實基礎。2019年是沖刺之年，也是“十三五”易地扶貧搬

遷取得全面勝利的決戰之年。到2019年底，全面完成安置房建設和配套基礎設施建設的任務，

安置房全部達到國家入住標準，搬遷家庭實際入住實現預定目標，安置區各類脫貧措施全覆蓋，

人崗精準對接全覆蓋，還款準備金制度初步建立并運行，搬遷群眾權益保障和公共服務保障不

斷夯實。

3.新時期易地扶貧搬遷鞏固提升期（2020年）。2020年是“十三五”易地扶貧搬遷實現圓

滿收官的提升之年，也是前期成果鞏固提升的關鍵之年，更是確保搬遷群眾同步步入小康的實

現之年。到2020年底，將實現1000萬建檔立卡貧困人口的搬遷安置，一方面，確定搬遷對象

的基本生活得到保證，住房得到合理安排，安置區用水衛生、交通便利、供電充足、通訊設施

1.從根本上解決貧困是易地扶貧搬遷的出發點。易地扶貧搬遷起源于對深度貧困地區反貧

困的實踐，主要是針對資源環境承載力較低的區域而采取的一種扶貧舉措。這些地區不具備獲

得可持續生計的條件，多處于生存條件惡劣的偏遠深山，長此以往導致當地發展受阻，增收艱

難，生活貧苦，因災致貧返貧、因病致貧返貧的現象時有發生，是全面脫貧工作中的重點和難

點。這些貧困人群借助整體搬遷的方式，徹底改善生存環境，才能從源頭突破自然環境制約，

加速脫貧的節奏。

2.從源頭上解決環保難題是易地扶貧搬遷的長遠謀劃。易地扶貧搬遷的貧困群眾大都對自

然資源過度依賴，或者仍處于傳統的生產生活方式。多數貧困人群分布在國家生態保護功能區，

屬于限制或禁止開發的區域。脆弱的生態環境與過度的資源依賴矛盾不斷升級，陷入了持續貧

困和環境破壞的雙重境地。對散居在生態脆弱地區的群眾實施整體搬遷，集中安置，將大幅地

降低對山林、水土的破壞，從根本上解決環境保護所面臨的問題，促使遷入地和遷出地通過優

化人口布局，最終實現全面協調可持續發展。

三、易地扶貧搬遷面臨的主要風險

（一）移民生產體系重建、生活成本加大，面臨生計風險

在生產方面，移民急需重建生產體系。對于有土安置的移民，需要盡快適應安置地的生產

模式，加快適應和融入新的經營環境；對于無土安置的移民，需要盡快提升自身技能、尋找新

的就業崗位、加速融入當地市場。在生活方面，移民在原居住地自給自足的消費模式轉向搬遷

后市場化采購的消費模式，生活成本提升、生活壓力不斷加大。能否盡快調整生計策略、謀得

生計資源，獲得可持續的收入，避免返貧，是規避生計風險的關鍵。

一是加強扶貧扶志，激發搬遷群眾內生脫貧動力。通過扶志宣講與典型示范轉變移民群眾

長期以來存在的“等、靠、要”依賴心理，激發其自力更生、自我奮斗的精神，堅定脫貧致富

的決心與信心。二是守住搬遷和裝修都不能舉債的底線，不僅要嚴守人均住房面積和人均自籌

標準的紅線，還要加強裝修引導和管理，鼓勵地方探索以中介服務等方式統一裝修降成本，減

輕群眾負擔。三是用活金融支持政策。針對極端貧困的人口，政府應加強兜底保障，增加搬遷

戶土地騰退、舊房拆遷的補貼力度，并通過提供公益性崗位與最低生活保障，為極端貧困搬遷

戶創建穩定的收入渠道，以維持最基本的衣食住行。而對于有一定人力資本潛力的搬遷戶，可

降低信貸門檻，為其提供貸款以解決短暫性的資金不足問題。四是扎實幫扶搬遷移民提升就業

技能。圍繞扶貧產業發展和搬遷戶就業需要，摸底搬遷戶人力資本開發潛力，有針對性地安排

實用、易學、市場前景廣闊的技能培訓和崗前教育。

［1］汪三貴、殷浩棟、王瑜：《中國扶貧開發的實踐、挑戰與政策展望》，《華南師范大

學學報》(社會科學版)2017年第4期。

［2］白南生、盧邁：《中國農村扶貧開發移民：方法和經驗》，《管理世界》2000年第3

期。

［責任編輯：曾博］