國有企業(yè)混改的法律法規(guī)

國企混改的法律適用、一般流程及混改上市法律要點(diǎn)

2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，

明確了國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的總體要求、核心思路、配套措施，

并提出了組織實(shí)施的工作要求，提出了分類、分層、分部推進(jìn)國企混改的

總方針。至此，國企混改被提到了新的政治高度，并在全國范圍內(nèi)如火如

荼地開展起來。

2017年底，國務(wù)院國資委透露，2017年以來國企改革重點(diǎn)難點(diǎn)問題

陸續(xù)取得突破，其中公司制改制全面提速，中央企業(yè)集團(tuán)層面公司制改制

方案已全部批復(fù)完畢，各省級(jí)國資委出資企業(yè)改制面達(dá)到%。2018年1月

2日，中國航油公司制改革有關(guān)工作方案已經(jīng)獲得國務(wù)院國資委研究同意，

中國兵器裝備集團(tuán)公司也于近期完成了公司制改制，國資改革進(jìn)入提速階

段。本文對(duì)國企混改的法律適用、一般流程及混改上市法律要點(diǎn)進(jìn)行了研

究并作簡要剖析。

一、國企混改定義

所謂“國企混改”，即指國有獨(dú)資、控股企業(yè)通過引入非公有資本、

集體資本或外資，進(jìn)行混合所有制改革，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、

相互促進(jìn)、共同發(fā)展。從交易實(shí)質(zhì)來看，國企混改主要包括履行出資人職

責(zé)的機(jī)構(gòu)、國有及國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)轉(zhuǎn)讓其對(duì)企業(yè)各種形

式出資所形成權(quán)益的方式（以下簡稱“股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式”）和國有及國有控

股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)增加資本的方式（此處主要指非公有資本、集

經(jīng)筆者梳理，國企混改適用的主要法律法規(guī)、部門規(guī)章及政策性文件

如下：

主要法律法

頒布部門、施

規(guī)、部門規(guī)章及主要內(nèi)容

行時(shí)間

政策性文件

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其他獲授

全國人大常

《中華人民權(quán)機(jī)構(gòu)代表國家及地方人民政府履行出

委會(huì)

共和國企業(yè)國有資人職責(zé)，對(duì)國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)

2009年5月1

資產(chǎn)法》 收益、參與重大決策和選擇管理者等出資

日

人權(quán)利。

公司包括有限責(zé)任公司和股份有限

公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，以

全國人大常

其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。公司

《中華人民委會(huì)

共和國公司法》 2014年3月1

日

級(jí)管理人員組成的“三會(huì)一層”治理結(jié)

構(gòu)。

國有獨(dú)資企業(yè)、公司的分立、合并、

破產(chǎn)、解散、增減資本、發(fā)行公司債券等

重大事項(xiàng)由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定，

《企業(yè)國有國務(wù)院 其中重要的國有獨(dú)資企業(yè)、公司的重大事

企業(yè)國有資產(chǎn)交易應(yīng)當(dāng)遵守國家法

國資委、財(cái)政律法規(guī)和政策規(guī)定，有利于國有經(jīng)濟(jì)布局

《企業(yè)國有

部 和結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，充分發(fā)揮市場配置資源

資產(chǎn)交易監(jiān)督管

2016年06月作用，遵循等價(jià)有償和公開公平公正的原

理辦法》

24日 則，在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)

行，國家法律法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。

堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持社會(huì)

主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，適應(yīng)市場化、現(xiàn)

《中共中中共中央、國

央、國務(wù)院關(guān)于務(wù)院

深化國有企業(yè)改2015年08月

代化、國際化新形勢，以解放和發(fā)展社會(huì)

生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，以提高國有資本效率、增

強(qiáng)國有企業(yè)活力為中心，完善產(chǎn)權(quán)清晰、

革的指導(dǎo)意見》 24日

權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企

業(yè)制度，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。

通過深化國有企業(yè)混合所有制改革，

推動(dòng)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治

《國務(wù)院關(guān)理結(jié)構(gòu)；提高國有資本配置和運(yùn)行效率，

國務(wù)院

于國有企業(yè)發(fā)展優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局；促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)

1、制定轉(zhuǎn)讓方案：轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略做好轉(zhuǎn)讓的可行性

研究和方案論證；涉及職工安置事項(xiàng)的，安置方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或

職工大會(huì)審議通過。

2、內(nèi)部決議：轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)章程和內(nèi)部管理制度進(jìn)行決策，

形成書面決議；國有控股和國有實(shí)際控制企業(yè)中國有股東委派的股東代表，

應(yīng)當(dāng)按照委派單位的指示發(fā)表意見、行使表決權(quán)。

3、國資委/政府審批：國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核國家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)

讓事項(xiàng)；其中，因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓致使國家不再擁有所出資企業(yè)控股權(quán)的，須由

國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

4、審計(jì)、評(píng)估：轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)經(jīng)批準(zhǔn)后，由轉(zhuǎn)讓方委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)

轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行審計(jì)；涉及參股權(quán)轉(zhuǎn)讓不宜單獨(dú)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)的，轉(zhuǎn)讓

方應(yīng)當(dāng)取得轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)最近一期年度審計(jì)報(bào)告；對(duì)按照有關(guān)法律法規(guī)要

求必須進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)

查、特許經(jīng)營權(quán)、國有劃撥土地使用權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)等政府審批事項(xiàng)

的，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；受讓方為境外投資者的，應(yīng)當(dāng)符合外商投資產(chǎn)業(yè)

指導(dǎo)目錄和負(fù)面清單管理要求，以及外商投資安全審查有關(guān)規(guī)定。

以浦東科投為例，2017年7月12日，上工申貝、ST新梅、萬業(yè)企業(yè)

同時(shí)公告稱，浦東科投于2017年6月召開股東會(huì)，審議通過上實(shí)資產(chǎn)、

浦東投控分別將其持有的浦東科投10%、1%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給宏天元?jiǎng)?chuàng)投。上

述事項(xiàng)完成后，宏天元?jiǎng)?chuàng)投持有浦東科投51%股份，成為其控股股東；朱

旭東、李勇軍、王晴華等浦東科投管理團(tuán)隊(duì)通過宏天元?jiǎng)?chuàng)投控制浦東科投，

成為其實(shí)際控制人。本次權(quán)益變動(dòng)前，上海國資委與浦東國資委合計(jì)間接

持有浦東科投60%股權(quán)；變動(dòng)之后，國資方面合計(jì)持股比例降至49%。浦

東科投混改加碼，讓渡國資控股權(quán)，具有地方混改標(biāo)桿意義。

（二）增資方式的一般流程及操作要點(diǎn)

1、制定增資方案：增資企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略做好增資的可行

性研究和方案論證；增資后企業(yè)的股東數(shù)量須符合國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)

定。

2、內(nèi)部決議：增資企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)章程和內(nèi)部管理制度進(jìn)行決策，

形成書面決議；國有控股和國有實(shí)際控制企業(yè)中國有股東委派的股東代表，

應(yīng)當(dāng)按照委派單位的指示發(fā)表意見、行使表決權(quán)。

3、國資委/政府審批：國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核國家出資企業(yè)的增資行

為；其中，因增資致使國家不再擁有所出資企業(yè)控股權(quán)的，須由國資監(jiān)管

機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

4、審計(jì)、評(píng)估：增資事項(xiàng)經(jīng)批準(zhǔn)后，由增資企業(yè)委托具有相應(yīng)資質(zhì)

的中介機(jī)構(gòu)開展審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估；增資企業(yè)原股東同比例增資等特定情形

時(shí)可以依據(jù)評(píng)估報(bào)告或最近一期審計(jì)報(bào)告確定企業(yè)資本及股權(quán)比例。

5、產(chǎn)權(quán)市場公開征集：通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對(duì)外披露信息公開征

集投資方；通過資格審查的意向投資方數(shù)量較多時(shí)，可以采用競價(jià)、競爭

性談判、綜合評(píng)議等方式進(jìn)行多輪次遴選；以資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合

意向投資方的條件和報(bào)價(jià)等因素審議選定投資方。

6、簽署交易合同、登記：增資協(xié)議簽訂并生效后，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)

當(dāng)出具交易憑證，通過交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對(duì)外公告結(jié)果；增資企業(yè)按照工商登

記相關(guān)要求辦理登記備案。

7、特殊事項(xiàng)：涉及已上市國有公司增資的，應(yīng)當(dāng)遵守上市公司國有

股權(quán)管理以及證券監(jiān)管相關(guān)規(guī)定；涉及交易主體資格審查、反壟斷審查、

特許經(jīng)營權(quán)、國有劃撥土地使用權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)等政府審批事項(xiàng)的，

按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；投資方為境外投資者的，應(yīng)當(dāng)符合外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)

目錄和負(fù)面清單管理要求，以及外商投資安全審查有關(guān)規(guī)定。

安徽省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院（以下簡稱“設(shè)計(jì)總院”）系通過增資

方式進(jìn)行國企混改的案例。設(shè)計(jì)總院的前身是安徽省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)院，伴

隨著國有企業(yè)改革的深入推進(jìn)，設(shè)計(jì)總院一步步完成公司制改造、股份制

改造、推進(jìn)員工持股、首發(fā)上市的改革進(jìn)程。根據(jù)設(shè)計(jì)總院招股說明書披

露，2010年9月，安徽省國資委同意原安徽省交投集團(tuán)（后與省高速控股

年，該公司又先后兩次增資，實(shí)現(xiàn)公司經(jīng)營團(tuán)隊(duì)共196人持股。上市前公

司股權(quán)結(jié)構(gòu)為：安徽省交控集團(tuán)持股%，其余股份由196名員工共同持有。

四、國企混改謀求上市過程中的法律要點(diǎn)

《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》指出，鼓勵(lì)國有

企業(yè)充分運(yùn)用整體上市等方式，積極引入各類投資者，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、

股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的經(jīng)營機(jī)制。通過國企混改

進(jìn)一步規(guī)范公司治理、整合業(yè)務(wù)資源以實(shí)現(xiàn)上市，通過上市引入戰(zhàn)略投資

機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)投資機(jī)構(gòu)及公眾投資者、借力資本市場以深化國企改革，可見，

國企混改與上市可以互為手段，共同服務(wù)于夯實(shí)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的

微觀基礎(chǔ)這一目標(biāo)。

那么，在國企混改以謀求上市的過程中有哪些法律要點(diǎn)呢？筆者結(jié)合

本團(tuán)隊(duì)近年來為多家公司在滬深交易所上市提供法律服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，簡

要總結(jié)如下：

（一）關(guān)于股權(quán)

國企混改首先就是股權(quán)的多元化，因此我們先談關(guān)于股權(quán)的問題。在

上市的過程中，對(duì)于股權(quán)的核查重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面。

1、對(duì)于股東出資是否足額、及時(shí)，公司股權(quán)是否真實(shí)、不存在爭議，

歷次轉(zhuǎn)讓、增資是否合法合規(guī)、真實(shí)有效的核查。具體到國企混改上市，

尤其需要關(guān)注在股權(quán)方面是否符合關(guān)于國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和國有資產(chǎn)交易監(jiān)

管的相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章及政策性文件的規(guī)定，是否按照相關(guān)規(guī)定履

行了決議、審計(jì)、評(píng)估、審批程序，以及交易方式、價(jià)格等的合規(guī)性。

2、對(duì)于控股股東及實(shí)際控制人在報(bào)告期內(nèi)是否發(fā)生了變更的核查。

根據(jù)上市相關(guān)要求，如欲申請?jiān)谥靼寤蛑行“迳鲜校瑢?shí)際控制人在最近三

年內(nèi)不得變更；如欲申請?jiān)趧?chuàng)業(yè)板上市，實(shí)際控制人在最近兩年內(nèi)不得變

更。因此，在國企混改上市的過程中，還要關(guān)注上市申報(bào)期的確定和實(shí)際

控制人穩(wěn)定性的問題。

（二）關(guān)于業(yè)務(wù)

國企混改不是為了混改而混改，混改的一個(gè)重要目的是為了實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)

和資源的優(yōu)勢整合。而對(duì)于業(yè)務(wù)的整合或分拆，在謀求上市的過程中應(yīng)重

點(diǎn)關(guān)注如下三個(gè)問題。

1、根據(jù)上市相關(guān)要求，擬上市公司的經(jīng)營范圍和主營業(yè)務(wù)在報(bào)告期

內(nèi)應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性，如欲申請?jiān)谥靼寤蛑行“迳鲜校?/span>主營業(yè)務(wù)應(yīng)突出，

最近三年內(nèi)不存在重大變化；如欲申請?jiān)趧?chuàng)業(yè)板上市，則只能主要經(jīng)營一

種業(yè)務(wù)，最近兩年內(nèi)不能存在重大變化。

2、同業(yè)競爭是上市紅線，在上市申報(bào)前必須清理完畢。同業(yè)競爭主

要指控股股東、實(shí)際控制人及其近親屬或其控制的企業(yè)與擬上市公司存在

經(jīng)營相同或相似業(yè)務(wù)且存在競爭關(guān)系的情形。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)流傳的2017年保

代培訓(xùn)記錄，同業(yè)競爭的認(rèn)定主要關(guān)注是否具有替代性，雖不具有替代性，

但共用采購或銷售渠道的也會(huì)被認(rèn)定為同業(yè)競爭，同時(shí)同業(yè)不競爭、以地

域或檔次來劃分市場等辯解不被接受。

3、關(guān)聯(lián)交易定價(jià)應(yīng)公允，決策程序應(yīng)合規(guī)，同時(shí)應(yīng)具有合理性和必

要性，并應(yīng)控制關(guān)聯(lián)交易的比例，逐步減少關(guān)聯(lián)交易，避免因關(guān)聯(lián)交易影

響擬上市公司的獨(dú)立性。

綜合考慮上述三個(gè)問題，國企混改上市過程中既要關(guān)注業(yè)務(wù)整合或分

拆是否會(huì)造成主營業(yè)務(wù)的重大變化，又要將相同或相似業(yè)務(wù)進(jìn)行整合或分

拆以免構(gòu)成同業(yè)競爭，同時(shí)還應(yīng)關(guān)注其中關(guān)聯(lián)交易的公允性和必要性。

2017年12月7日，經(jīng)中國證監(jiān)會(huì)并購重組委第69次會(huì)議審核，國望高科

127億借殼東方市場的交易被否。作為2017年唯一一例因?yàn)殛P(guān)聯(lián)交易以及

經(jīng)營模式重大變化被否的上市公司并購重組案例，卻也生動(dòng)說明了在國企

混改上市過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注業(yè)務(wù)整合或分拆是否會(huì)觸及主營業(yè)務(wù)重大變

化、同業(yè)競爭及關(guān)聯(lián)交易的問題。

（三）關(guān)于資產(chǎn)和員工

資產(chǎn)和員工是企業(yè)的兩個(gè)基本生產(chǎn)要素，也是上市過程中需要重點(diǎn)關(guān)

注的兩個(gè)方面。對(duì)于國企混改上市來說，資產(chǎn)和員工問題有其特殊性。

1、企業(yè)資產(chǎn)主要包括土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，商標(biāo)、專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)，

生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)備等動(dòng)產(chǎn)，以及金融資產(chǎn)等。對(duì)于不同類型的資產(chǎn)，關(guān)注點(diǎn)及

核查方式各不相同。對(duì)于國企混改上市來說，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注是否已經(jīng)按照相

關(guān)規(guī)定做好相關(guān)資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、審計(jì)評(píng)估工作。同時(shí)，對(duì)于實(shí)踐中大量

存在的國有企業(yè)劃撥用地情況，應(yīng)關(guān)注相關(guān)用地是否仍然符合劃撥用地的

要求，土地用途及性質(zhì)是否發(fā)生了變更以及是否履行了相應(yīng)的程序。

2、國企混改中一般會(huì)涉及員工安置問題。按照相關(guān)規(guī)定，國企混改

要充分保障員工對(duì)國企混改的知情權(quán)和參與權(quán)，涉及職工切身利益的要做

好評(píng)估工作，職工安置方案要經(jīng)過職工代表大會(huì)或者職工大會(huì)審議通過。

從上市角度來看，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注國企混改的員工安置方案是否符合相關(guān)規(guī)定，

是否履行了相應(yīng)公示、決議程序，以及對(duì)于員工勞動(dòng)關(guān)系的解除和建立、