我國住房制度改革相關政策

我國住房制度改革相關政策

住房制度改革是我國經濟體制改革的重要組成部分，是對城

鎮居民住房保障體制的改革。

一、改革內容

1.改革住房建設投資體制。由原來國家或單位統包的投資

體制轉變為國家、單位、個人三者合理負擔的投資體制。

2.改革住房建設、分配、維修、管理體制。由原來單位統

包職工住房建設、分配、維修、管理一體化的單位所有制，轉變

為住房的生產、建設專業化，維修、管理社會化的體制。

3.改革住房分配體制。由原來的行政手段、福利性質、實

物分配制度，轉變為按勞分配為主的貨幣分配制度。職工根據自

己的經濟承受能力，通過向市場購買或租賃住房解決住房問題，

滿足住房需求。

7.建立規范化的房地產交易市場，規范交易行為，發展社

會化的房屋維修、管理市場，逐步實現住房資金投入產出的良性

循環，促進房地產業和相關產業的發展。

二、發展過程

作為我國經濟體制改革的一項重要內容，住房制度改革是指

對傳統的福利分房制度進行變革，以建立起符合市場經濟機制的

住房體制，實現住房的商品化和社會化。回顧中國改革開放30

年的歷程，住房制度改革以及與此密切相關的房地產行業可謂一

大看點，其影響和意義遠遠超出經濟范疇。

與其他各項改革一樣，住房制度改革也是在探索中不斷前

進，在調整中逐步展開。根據相關重大決策出臺以及實踐中執行

的效果，我國住房制度改革大體上經歷了三個10年：

1978-1988年的探索試階；

1988-1998年在全國逐步推開和深化階段；

1998年至今實行的住房分配貨幣化，建立住房保障制度階

段。

第一階段：探索和試點

1949～1979年，是我國住房發展相對緩慢的時期。根據相

關資料，國家在這30年內雖投入374億元巨資建設住房，但仍

不能滿足城鎮職工居民的需求。1978年，全國城鎮居民人均居

住面積僅3． 6m2，缺房戶達869萬，占城市總戶數的47．5%。

同時，由于我國長期實行低租金的福利分房制度，國家和企業為

解決職工的住房問題背上了沉重的包袱，延緩了我國住房建設的

進程。實踐表明，計劃經濟體制下住房完全靠國家包下來，實行

福利分配的路子走不通。

因此，從1978年開始，國家和企業一方面增加住房投資，

加快住房建設步伐，另一方面開始探索改革住房制度。這年9月，

中央召開的城市住宅建設會議傳達了鄧小平的一次重要談話，主

要思路就是：解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房

或者私建公助，分期付款；在長期規劃中，必須把建筑業放在重

要位置。1980年4月，鄧小平明確指出，住房改革要走商

品化的路子，從而揭開了住房制度改革的大幕。

1982年，國家有關部門設計了“三三制”的補貼出售新建

住房方案，即由政府、企業和個人各承擔1/3，并在鄭州、常州、

四平、沙市試點。在試點中，驗證了職工有購房需求和一定支付

能力，也暴露出在大量舊公房低租金制未觸動的情況下，租買比

價不合理，個人缺乏買房動力，住房建設資金不能自身循環，國

家和企業難以長期承受這種負擔，因而有關部門于1985年停止

這種做法。

1985年，住房制度改革從“三三制”售房轉向租金制度改

革的研究和設計。1986年，選定煙臺、唐山、蚌埠進行房改試

點，試行“提租補貼、租售結合、以租促售、配套改革”的方案。

租金按準成本起步，月租金由原來的0．07～0．08元/m2 （

1991年6月，國務院發出《關于繼續積極穩妥地進行城鎮

住房制度改革的通知》，要求將現有公有住房租金有計劃、有步

驟地提高到成本租金；在規定住房面積內，職工購買公有住房實

行標準價。11月，國務院下發《關于全面進行城鎮住房制度改

革的意見》，確定房改的總目標是：從改革公房低租金制度入手，

從公房的實物福利分配逐步轉變為貨幣工資分配，由住戶通過買

房或租房取得住房的所有權或使用權，使住房作為商品進入市

場，實現住房資金投入、產出的良性循環。這是我國住房制度改

革的一個綱領性文件。

與此同時，各地方政府的房改房也陸續開始實施，其中，一

些大城市的運作比較規范，部分中小城市則相對較差，優惠比例

越來越高，房改又一次進入了低價售房的怪圈。對此，1992年

6月，國務院房改工作會議再次提出制止。

1994年7月，國務院下發了《關于深化城鎮住房制度改革

的決定》，確定房改的根本目標是：建立與社會主義市場經濟體

制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化；加快

住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。

房改的基本內容，可以概括為“三改四建”：

“三改”，即改變計劃經濟體制下的福利性體制，從住房建

設投資由國家、單位統包的體制改為國家、單位、個人三者合理

負擔的體制；從國家、單位建房、分房和維修、管理住房的體制

改為社會化、專業化運行體制；從住房實物福利分配方式改為以

按勞分配的貨幣工資分配為主的方式。

“四建”，即建立與社會主義市場經濟體制相適應的新住房

制度，包括建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經

濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系；

建立住房公積金制度；發展住房金融、保險，建立政策性、商業

性并存的住房信貸體系；建立規范化的房地產交易市場和房屋維

修、管理市場。

《決定》出臺后，各地紛紛制定本地區的房改實施方案，在

建立住房公積金、提高公房租金、出售公房等方面取得較大進展。

到1998年6月，全國歸集住房公積金總額達980億元。1997

年底，35個中等城市的公房租金有了較大提高，平均為1．29

元/m2。到1998年中，全國城鎮自有住房比例已經超過50%，

部分省市已超過60%。第三階段：住房分配貨幣化，建立住房

保障制度 1998年7月，國務院發布《關于進一步深化城鎮住

房制度改革加快住房建設的通知》，宣布從同年下半年開始全面

停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，首次提出建立和完善

以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系：

1．調整住房投資結構，重點發展經濟適用住房，加快解決

城鎮住房困難居民的住房問題。新建的經濟適用住房實行政府指

導價，按保本微利原則出售，其成本包括征地和拆遷補償費、勘

察設計和前期工程費、建安工程費、住宅小區基礎設施建設費、

企業管理費、貸款利息和稅金等7項因素，原則上企業管理費不

超過2%、開發利潤不超過3%，使中低收入家庭有能力承受。

2．對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。對最低收入

家庭，由政府或單位提供廉租住房，以發放租賃補貼為主，實物

配租和租金核減為輔。最低收入家庭人均廉租住房保障面積標

準，原則上不超過當地人均住房面積的60%，租金由政府按維

修費、管理費兩項因素定價。中低收入家庭購買經濟適用住房等

普通商品住房。對高收入家庭購買、租賃的商品住房實行市場調

節價。

3．發放住房補貼。如果房價收入比（即本地區一套建筑面

積為60m2的經濟適用住房的平均價格與雙職工家庭年平均工

資之比）在4倍以上，政府和單位可以對無房和住房面積未達到

規定標準的職工實行住房補貼。

截至1998年底，全國已經全面停止實物分房，中國城鎮住

房制度發生了一次根本性的轉變。但在執行住房貨幣化改革的過

程中，住房補貼的發放和群眾對住房需求滿足的程度還不能令人

滿意，住房不公平現象進一步擴大，并隨著房價的飆升更加惡化。

而經濟適用房由于政策目標不明確，執行過程中失當、失控現象

嚴重，1998～2003年，全國經濟適用住房累計竣工面積僅4．77

億m2，累計解決600多萬戶家庭的住房問題，經濟適用住房并

沒有成為供應主渠道。

2003年以來，中央一方面繼續推進住房制度改革，一方面

加大對房地產市場的調控力度。國務院先后頒發“前國八條”、

“后國八條”、“國六條”等一系列文件，提出在高度重視穩定

住房價格工作，穩定住房價格（特別是普通商品住房和經濟適用

住房價格）的同時，加快建立和完善適合我國國情的住房保障制

度。

在穩定房價方面，重點發展滿足當地居民自住需求的中低價

位、中小套型普通商品住房。對居住用地和住房價格上漲過快的

地方，適當提高居住用地在土地供應中的比例，著重增加中低價

位普通商品住房和經濟適用住房建設用地供應量。自2006年6

月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積

90 m2以下住房面積所占比重必須達到開發建設總面積的70%

以上；對購買住房不足5年轉手交易的，按售房收入全額征收營

業稅。

在建立住房保障制度方面，加快城鎮廉租住房制度建設，穩

步擴大廉租住房制度覆蓋面。各城市人民政府要將土地出讓凈收

益的一定比例用于廉租住房建設，各級財政也要加大支持力度。

同時，將經濟適用住房嚴格控制在中小套型，嚴格審定銷售價格，

依法實行建設項目招投標，實行申請、審批和公示制度；積極發

展住房二級市場和房屋租賃市場，引導居民通過換購、租賃等方

式合理改善居住條件，多渠道增加中低價位、中小套型住房供應。

不過，由于宏觀調控政策的滯后性以及其他種種原因，城市廉租

住房制度建設依然相對滯后，經濟適用住房制度不夠完善、政策

措施還不配套，部分城市低收入家庭住房還比較困難。值得注意

的是，2007年以來，中央進一步加大宏觀調控的力度。8月，

國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，

規定：低收入家庭主要通過廉租住房解決，外加經濟適用住房；

中等收入家庭根據各地實際可以采取限價商品房和經濟租用房

的辦法解決；高收入家庭主要通過市場解決。這是中國房改歷程

中的一個新的里程碑。

同年10月，黨的十七大提出，要加快推進以改善民生為重

點的社會建設，努力使全體人民“住有所居”。11月，溫家寶

總理在新加坡國立大學明確闡述了我國住宅政策的原則：首先，

政府最重要的職責是搞好廉租房，讓那些買不起房或進城打工的

農民工能夠租得起房、住得上房；其次，是建設主要面向中產階

級的經濟適用房；再次，高檔住房主要靠市場調節，但必須有國

家的宏觀調控，防止利用房地產炒作，造成市場混亂。溫總理的

談話被稱為“房產新政”，為我國今后的住房建設和改革指明了

方向。在剛剛結束的十一屆全國人大一次會議上，溫總理在《政

府工作報告》中，將住房保障列為2008年重點推進的九項工作

之一。同時，新組建的住房和城鄉建設部也已取代原有的建設部，

以住房保障為核心的住房制度建設正在邁向新境界。

三、初見成效

近日從住房和城鄉建設部獲悉，我國全面推進城鎮住房制度

改革，城鄉居民住房條件明顯改善，特別是住房質量、居住功能

和人居環境明顯改善與提高。

四、面臨問題

——廉租住房等住房保障將是長期任務。二00七年國務院

二十四號文件提出，要擴大廉租住房覆蓋范圍；要在不太長的時

間內實現應保盡保；要與經濟適用住房實行無縫對接。今天中國

市長協會在北京舉行的《中國城市發展報告》二00七年卷首發

式暨報告會上，建設部政策研究中心研究員文林峰指出，根據國

際經驗，即或是發達國家，需要政府救濟性住房保障的群體也要

占到社會家庭總數的百分之七左右，而且這是一個始終存在的常

態現象。中國作為一個發展中國家、人口眾多且城鎮化快速發展，

“金字塔形”的收入分配狀況將至少在二十至三十年的戰略周

期中長期存在。文林峰表示，廉租住房和“應保盡保”必將是一

項長期的制度性任務。我們一定要對此項任務的長期性、艱巨性

有充分估計。

——以滿足基本住房需求為目標。中國是資源能源嚴重匱乏

的國家，在未來相當長的發展周期內，都將繼續處于“高資源指

向”的發展階段。因此，居民普遍性的住房改善需求和資源約束

構成了尖銳的矛盾。最近幾年來，在中國城鎮居民住房改善的進

程中，一個重要的經濟現象就是，住房改善引起的各種資源需求

的增長速度遠遠快于住房改善的速度。土地、水等基礎資源難以

滿足住房過度需求。節水、節材、省地、節能已成為住房建設的

“硬”要求。

——農民工住房問題提上議程。農村剩余勞動力向城鎮轉移

已如破堤之水。在就業、保障等問題之后，農民工住房問題已提

上議程。新時期的“農民工”，不是隨時準備返鄉的“農民”，

而是新型的城市勞動力。因此，今后一個相當長的時期，農民工

住房問題將是住房制度完善過程中不可回避的一項戰略任務。