農村宅基地使用權流轉模式探討2005

農村宅基地使用權流轉模式探討2005

隨著我國城市住房制度改革的不斷完善，經營性國有土地使用權的市場化工作基本完成，無

論是商品房還是房改房，其所有者都可以將住宅連同相應的土地使用權一起上市轉讓，進行

自由交易。但是，受現有法律、法規的約束，我國農村宅基地使用權(以下簡稱農村宅基地)

交易市場尚未形成，農民擁有的宅基地無法進行合法流轉。建立農村宅基地交易市場，允許

農村宅基地上市公開轉讓，不僅可以增加農民收入、加快農村中心村、鎮建設，而且對盤活

宅基地存量，節約耕地資源，保持耕地面積總量平衡，緩解當前緊張的城市發展建設用地都

具有十分重要的現實意義。

一、現行農村宅基地管理制度存在的主要問題

根據現行法律、法規，農村宅基地由村集體組織按各省(自治區、直轄市)規定的每戶標

準，從村集體所有的土地中采用無償、無使用年限的方法劃撥給村民使用，村民對宅基地只

能自用，不能進入土地市場進行公開轉讓，也不能用于抵押或出租。隨著我國市場經濟體制

的建立和不斷完善，現行的農村宅基地管理中有關不允許農村宅基地上市流轉的相關規定，

已經引發了許多問題。

1、人均宅基地面積嚴重超標

《中華人民共和國土地管理法》明確規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅

基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”但由于基層政府對農民建房缺乏正

確引導和管理，再加上采用的是無償、無期限的使用制度，出現了農民超標準占用宅基地建

房；未經土地管理部門批準任意在承包責任地上建房；建了新房也不愿意交出閑置下來的老

宅基地；一些鄉、村領導干部憑權力、關系占有多處宅基地等問題。筆者所在的浙江省嘉興

市，據市國土資源管理局提供的統計資料顯示，截止到2003年底，全市共有農村宅基地57.62

萬畝，按全市農業人口231.66萬人計算，人均宅基地達到166平方米，超過省級標準66平

方米，造成了土地資源的極大浪費。

2、市郊農村出現大量“空心村”

長期以來，我國農村宅基地一直采用無償、無期限的使用制度，村集體組織按大戶、中

戶、小戶的標準無償將集體土地劃撥給本村村民作為建房的宅基地。近年來，隨著我國經濟

的不斷發展以及許多城市戶籍制度的改革，一些富裕起來的市郊農民紛紛進城購房，成為城

市居民。他們留在農村的宅基地，受現行法律、法規的限制，不能進行公開合法的轉讓，但

這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回進行處置，閑置的宅基地無法復

耕導致市郊農村出現大量“空心村”。

3、村、鎮建設規劃難以落實

沿海經濟發達的許多省份，近年來雖然多次制定過中心村、鎮建設規劃，但由于涉及農

村宅基地置換、轉讓這一難題，中心村、鎮建設規劃落實的效果并不理想，農民住宅處在低

水平重復建設之中，經常出現“只見新屋，不見新村”的現象。居住規模小、生活基礎設施

缺乏的自然村依然大量存在，大量分散建造的農居，不僅使村、鎮建設規劃難以落實，而且

也導致自然村缺乏必要的生活基礎設施，環境臟、亂，居住質量很差。

4、宅基地交易糾紛不斷

農村宅基地的性質屬于農村集體所有，按我國現行法律、法規，農民對自己依法獲得的

宅基地只有使用權，沒有處置權，不能進行轉讓。但是，對農村宅基地上已建成的住宅是否

可以轉讓，國家現行法律、法規沒有明確的禁止性規定，但也沒有明確允許轉讓的規定。《中

華人民共和國土地管理法》第六十二條也只是規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅

基地的，不予批準”。從目前法律實踐來看，各地政府對農民住宅的轉讓是允許的，只是需

要控制在一定的范圍內(受讓人必須是房屋所在地鄉鎮范圍內的人)。隨著農村房屋買賣的出

現，宅基地轉讓不可避免，但這些宅基地的轉讓行為并不受現行法律、法規的保護，屬于私

下流轉。雙方一旦發生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協商解決。由于缺乏法律的約束，

雙方矛盾容易激化，往往會釀成重大案件。

5、集體土地資產流失嚴重

隨著市場經濟的發展和經濟體制改革的深入，客觀存在的土地市場供求關系使農村宅基

地的轉讓無法制止，但現行法律、法規又不允許農村宅基地流轉，導致當前農村宅基地的轉

讓多為私下進行。這種“暗箱操作”、隨意定價的轉讓行為使本來屬于村集體所有的宅基地

收益在隱形交易中大量流入買賣雙方手中，造成了集體土地資產收益的大量流失。

6、農村金融事業發展緩慢

目前，越來越多的農村家庭正在從事非農產業的生產，許多農民家庭在擴大產業規模、

調整產業結構時，經常遇到資金短缺這一問題，迫切需要金融機構給予信貸支持，但按現行

法律規定，農民擁有的宅基地不能作為抵押物向金融機構申請貸款。這樣，一方面限制了金

融機構在農村擴大業務，使農村金融發展緩慢，另一方面也使廣大農民缺少了生產資金融通

渠道，影響了農村產業結構的調整，限制了農民收入的提高。

二、農村宅基地使用權流轉模式探討

針對當前農村宅基地管理制度上存在的問題，各地對農村宅基地的流轉進行了積極的探

索，就浙江省范圍內，主要出現了以下二種農村宅基地流轉模式：

1、溫州模式

凡城市(鎮)規劃區內的農民房屋轉讓的，其宅基地一律先由市、縣政府統一征為國有，

再參照國有劃撥土地使用權轉讓管理辦法辦理出讓手續。凡城市(鎮)規劃區外的農民房屋轉

讓的，如轉讓雙方均屬農業戶口且戶籍同屬一個縣(市、區)，而且受讓方在該縣(市、區)原

有的宅基地已全部由當地村級經濟組織收回或轉讓的，可保留集體所有權性質不變，辦理宅

基地轉讓手續；如轉讓雙方不符合上述條件的，其宅基地一律先由市、縣政府統一征為國有，

再參照國有劃撥土地使用權轉讓管理辦法辦理出讓手續。轉讓方轉讓后不得再在村集體組織

申請宅基地建房。

2、義烏模式

城區型農村的宅基地，對流轉對象、流轉條件、流轉方式等不加任何限制，只要取得產

權證的都可以任何方式流轉；城郊型農村的宅基地，中央[1997]11號文件下發后未建過房子

的只要權屬合法并取得產權證的都可以流轉，建過房子的只允許經登記的宅基地流轉；純農

村的宅基地只能以抵押方式流轉。一旦實現抵押權后，農村集體經濟組織按規定繼續給農民

以基本居住權。對于具體的流轉管理，采取將流轉的集體土地先依法征為國有土地，按國有

土地出讓、轉讓、抵押、出租的程序和方法辦理有關手續。

對上述“溫州模式”、“義烏模式”深入分析研究后，筆者認為這二種模式其實質都是將

集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關規定辦理土地流轉，并沒有真正解決農村宅基

地的商品屬性，只是在“集體建設用地必須轉為國有以后才能進入二級市場流轉”的現行政

策框架下，解決了城郊結合部農村宅基地的流轉問題，并沒有解決遠郊農民的宅基地流轉問

題。這二種流轉模式既對遠郊農民存在明顯的不公平，也不符合市場經濟發展的要求。為了

從根本上解決宅基地流轉這一問題，我們必須對現行的政策有所突破，取消限制農村宅基地

流轉的相關規定，允許農村宅基地進入土地交易市場，公開交易，自由流轉。

目前，我國城市居民購買商品住宅后，房屋屬于個人財產，土地為國家所有，房屋所有

人擁有土地使用權；農民在自己宅基地上建房，房屋也屬于個人財產，土地為集體所有，房

屋所有人也對宅基地擁有使用權，對房屋的所有者而言，城市、農村并無多少區別。但是，

現行政策卻規定，城市住宅包括其占用的土地使用權可以自由買賣，農民住宅的轉讓就受到

限制，宅基地不能自由轉讓，這無論從理論上還是邏輯上都存在不合理性。

為了使農民與市民享有同等的土地使用權，在農村宅基地流轉方式上，筆者通過大量調

研，提出“保持集體所有、允許上市轉讓”這一全新的農村宅基地流轉模式。所謂“保持集

體所有、允許上市轉讓”，其實質就是在保持農村宅基地集體所有的基礎上，政府取消原有

的限制農村宅基地流轉的相關規定，對手續齊備、建造合法的農村宅基地及其地上房屋，頒

發《集體土地使用證》、《房屋產權證》等證書，允許農村宅基地及地上房屋與城市商品房、

房改房一樣，合法上市轉讓。

農村宅基地流轉的主要目的就是賦予土地商品屬性，允許農村宅基地進入土地交易市

場，就可以通過公開、公平、公正的市場行為，使土地資源的價值得到真正體現，最大限度

地增加農民收入、提高他們進城的經濟承受能力，加快我國城市化進程的步伐。

三、農村宅基地流轉新模式需要配套的政策措施

農村宅基地“保持集體所有，允許上市轉讓”將是一個非常復雜的系統工程，為了保證

這一工程的推行和實施，政府必須制定相應的配套政策。

1、做好現有宅基地普查登記工作

農村宅基地一旦允許上市轉讓，農民家庭宅基地的多與少將直接給農民帶來巨大的差別

收益，為了防止少數鄉、村干部利用職權多占宅基地，各地必須對農村現有宅基地使用情況

進行全面清查，對于手續齊備、符合法律規定的則給予登記造冊，對那些通過不合法渠道多

占、多用的宅基地則不予登記。宅基地普查工作量大面廣，在允許宅基地上市轉讓前期，可

以先對準備上市轉讓的宅基地進行調查核實登記，以便爭取時間。

2、制定宅基地轉讓“三放開”政策

為了真正體現土地的市場價值，農村宅基地上市轉讓必須實行購買對象放開、購買區域

放開、購買價格放開的“三放開”政策。

允許農村宅基地上市轉讓，其核心應該是允許農村宅基地向社會各類購買對象放開，而

不是局限于原有的本集體經濟組織內部或者本鄉鎮范圍內的符合申請宅基地條件的人員。如

果說允許農村宅基地上市轉讓是一種制度創新，那么購買對象的放開則是制度創新的一個突

破口。

購買區域放開是指農村宅基地無論是在規劃中心村、鎮范圍內還是在規劃外，都應允許

上市轉讓，不能因為農村宅基地所處的位置不同而在上市轉讓過程中受到限制，造成農村宅

基地轉讓的不平等。

購買價格放開是指農村宅基地轉讓價格由買賣雙方協商確定，完全由市場機制調節，與

現有的國有土地交易市場接軌。政府或者集體經濟組織不應該定價或者對轉讓價格作出某些

限制性規定。

3、鼓勵農民向中心村、鎮集中

居住的農戶進入中心村、鎮建房。在政策上首先可以考慮，對由于歷史上各種原因形成的舊

宅基地面積超過現有標準的，如果該農民自愿搬遷到中心村、鎮的，可以按一定比例補給宅

基地或資金；其次，對農民搬遷后遺留下來的舊房進行一定的補償，其補償標準可以按其建

造成本結合成新來評估。補償資金既可由政府財政提供，也可來自農村宅基地復耕獎勵基金。

4、防止村民突擊轉讓宅基地

農村宅基地其性質是農村集體所有的土地，按照現行法律規定，政府根據社會公共利益

的需要，可以對其進行征用。為了防止農民在征地前突擊轉讓，政府必須出臺一些限制性措

施，規定宅基地轉讓后，因政府征用需要拆除住宅的，用地單位只給予宅基地受讓人被拆除

房屋的貨幣補償，不享受被征地農民依法應當得到的土地補償、安置等政策。這一規定將起

到兩方面的作用：一是告示各購買人，購買農村宅基地必須謹慎；二是用地單位的征地成本

不但沒有增加，反而有所降低。

對于處在旅游規劃區、水源保護區等特定位置的宅基地，不允許農民自由轉讓宅基地，

如果這些區域的宅基地需要轉讓，政府應有優先購買權以保證規劃的實施。

5、規定使用年限、規范購買者建房行為

購買人通過土地市場取得農村宅基地后，同樣面臨使用年限問題，為了與城鎮國有土地

使用權年限相接軌，政府可以規定其使用年限也為70年，到期后，由村集體組織收回其使

用權，也可以允許受讓人重新向村集體組織租賃。農村宅基地受讓人可以在原宅基地上重新

建房，但其建房規模、戶型等必須經過規劃部門審批，以達到規范其建房行為。

6、成立相應的辦事機構

農村宅基地公開上市流轉作為現行農村宅基地管理制度的一項突破，涉及到政府、農村

集體、農民等方方面面的利益，需要進行各個層次、各個環節的大量工作，政府必須成立一

個專門的機構負責和協調各方面的關系，針對農村宅基地流轉過程中出現的各種各樣問題，

及時總結成功的經驗，將“保持集體所有、允許上市轉讓”這一改革模式日趨完善。