公共財政問題整理

2024年3月8日發(作者：東施效顰拼音)

1、

我國預算軟約束的危害是什么？

一、預算軟約束導致經濟體系的低效率并抑制創新與增長

軟預算約束導致大量的壞項目也獲得資金，從而導致資源配置的低效率；軟預算約束導致資金的極度稀缺，使得融資成本以至產品價格提高，消費者遭受高價格從而導致社會福利損失；軟預算約束導致企業自身缺乏通過創新來謀取利潤的激勵，從而導致創新力的缺乏；并且具有不同預算約束形式的金融制度安排影響到技術創新（R&D），而技術創新又會直接影響到經濟增長。

二、預算軟約束導致經濟的周期性波動和通貨膨脹

在非國有企業與國有企業之間的產出缺口越拉越大情況下，政府財力吃緊，只好求助于更多的貨幣創造，增發貨幣以滿足日益增加的轉移支付，這樣會導致經濟出現通貨膨脹；而高通賬又會帶來嚴重危害，政府為抑制過高的通脹，并且為平衡國有企業與非國有企業的發展差距，可能會抑制非國有企業的發展，這樣經濟便會陷入衰退。預算軟約束引致經濟蕭條與通貨膨脹的交替情形便會出現。

三、預算軟約束加劇金融體系的脆弱性，引發金融危機

在存在嚴重預算軟約束的條件下，銀行不進行項目審查所獲得的收益加上從政府那里獲得的各類轉移支付，結果就是融資項目的平均質量大大下降，銀行的貸款風險從而產生呆壞帳的比例大大提高，引致銀行體系的脆弱性。政府對銀行的預算軟約束（各類顯性或隱性擔保）扼殺了銀行對項目的各種審查篩選，加劇金融風險，引發金融危機。

四、軟預算約束導致公共財政出現嚴重危機

我國的公共財政一直存在突出的預算軟約束問題，這導致各級政府公共財政支出陷入困境，各級政府積累起了巨額赤字與債務，從而威脅到國家經濟安全與社會穩定。樓繼偉(2002)曾在中國發展高層論壇上透露，當年我國包括顯性債務和隱性債務在內的債務余額占GDP 的比重，世界銀行曾估計是50％～70％，比較樂觀的估計是40％～50％，而比較悲觀的估計則達70％～100％。國外的經驗數據表明，積累的國債余額占GDP 的比重一般不應超過60％，我國的債務余額顯然已突破了國際警戒線。

五、預算軟約束影響政府宏觀調控效率，妨礙經濟可持續發展

預算軟約束的體制強化了政府的行政控制和國有部門的壟斷地位，削弱了各種經濟主體的平等競爭，抑制了經濟的活力。它還使財政赤字和國債負擔迅速擴大，從而使經濟的正常運行面臨巨大的風險。預算軟約束還是引發政府腐敗的重要源頭，而下級政府和部門為了獲得更多的預算資金，就會紛紛“跑部錢進”，從而引發政府系統的貪腐、揮霍、濫用問題，危及社會穩定和經濟的可持續發展。

2、

中國預算透明度的制度障礙是什么？如何完善？

總體上看，近幾年的預算公開工作成效明顯，社會反響較好。公開財政預算，接受人民群眾監督，增進了社會公眾和政府之間的理解，化解了社會矛盾，提升了政府形象和公信力，促進了黨風廉政建設。但同時，我們也看到，預算公開在制度上也存在一些突出的問題，制約著預算公開的進程，影響了預算公開的社會效果。

一、現行《預算法》對預算公開沒有做出規定。《保密法》及有關保密規定與《條例》推進預算公開的要求還存在一些相互沖突的地方。 《條例》雖然對預算公開提出了原則要求，但由于規定太籠統，不夠細致，可操作性不強。無法對預算公開透明進行硬性要求以克服主動性缺失的問題。預算公開內容未能通過政策細化，實質和深層次問題尚未涉及。對透明化運作無統一的標準化規定。。

二、預算公開相關配套改革不到位。政府預算體系不完整，會計核算體系不健全，預算管理與資產管理缺乏有機銜接等，影響預算公開的完整性，制約著預算公開的進程。

三、預算公開監督制約機制不健全。為避免成為社會關注的“焦點”，一些地區和部門在預算公開上往往采取能不公開就不公開的做法，由于缺乏相應的預算公開考核機制和責任追究制度，對地區和部門預算公開有效約束還顯不足。

（一）提高思想認識，增強預算公開的主動性。

要加強組織領導和組織保障，明確公開責任和黨政一把手負責制；要加強輿論宣傳，營造預算公開的良好氛圍；要加強《條例》的培訓，切實轉變思想觀念，使每個國家公職人員真正理解推進預算公開的深刻內涵和現實意義，以增強預算公開的主動性和自覺性，提高執政能力和為人民服務的意識。

（二）健全法律法規，加強預算公開的法制建設。

法律和制度是預算公開的基礎。要進一步健全法律法規體系建設，在修訂的《預算法》中明確預算公開原則和公開主體，增強預算公開的權威性；推進《條例》的進一步細化，出臺實施細則，增強可操作性；配合相關部門做好保密規定的修訂，對保密規定與預算公開方面不一致的地方進行清理和界定，減少預算公開的法律障礙。

（三）深化預算改革，擴大預算公開的范圍和內容。

提高預算透明度、保障公眾的知情權，是建立透明、廉潔、高效政府的內在要求。要建立形成覆蓋政府所有收支的預算體系，提高預算公開的完整性；進一步細化預算編制，加強預算支出標準體系的建設，推進預算管理與資產管理的有機結合，增強公開預算的公信力；大力推進預算支出績效考評，不斷提高公共產品和公共服務的質量，建立預算支出績效考評結果與預算安排有機結合的機制；進一步擴大公開范圍，細化公開內容，將教育、科學、三農等重點支出公開到“項”級科目，讓老百姓知道政府花了多少錢、辦了什么事，并積極研究公開基本建設支出、行政經費支出預算和執行情況等。

（四）完善監督體系，切實強化預算公開機制。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。各級政府要切實加強預算公開工作的管理和監察，確保《條例》的貫徹落實。一是建立預算公開反饋機制，及時收集、整理和反饋預算公開后社會各方面的意見和建議，仔細分析，完善方案，增強服務意識；二是完善預算公開考核機制，明確預算公開目標，建立公開考評體系；三是建立預算公開行政問責制度，完善監督體系，強化監督手段，充

分發揮監察部門的監督職責，特別是對于沒有及時主動公開預算的部門和地區，要按照《條例》的規定，由監察機關和上級行政機關進行責任追究，增強預算公開的責任意識。

毛澤東曾經講過，“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。”我們一定要以這次專題研討會為契機，認真貫徹落實馬部長重要講話精神，學習借鑒香港、澳門等地在增強預算透明、預防和懲治腐敗方面的先進經驗和成功做法，加強和完善我國預算公開制度，建立健全公開機制，進一步大力推進我國預算公開工作，自覺接受人民群眾的監督，為建設高效、廉潔、透明的責任政府而不斷努力。

1、

我國近年債務依存度是多少，并進行評論

債務依存度是指當年債務收入占當年財政支出總額的比率，國際公認的標準一般是控制在15％～20％。債務依存度反映了一個國家的財政支出有多少是依靠發行國債來實現的。

債務依存度的公式表示為： 債務依存度=當年公債發行總額/當年財政支出總額×100%

該項指標用以表示在當年政府預算中，公債收入占財政支出的比重，其中財政支出包括債務還本付息支出，它反映財政支出對公債的依賴程度。當國債的發行量過大，債務依存度過高時，表明財政支出過分依賴債務收入，財政處于脆弱的狀態，并對財政的未來發展構成潛在的威脅。因為國債畢竟是一種有償性的收入，國家財政支出主要還是應依賴于稅收，債務收入只能是一種補充性的收入。因此，國債規模的合理性主要可以根據這一指標來判斷。

國債依存度

國債依存度是指當年國債發行額占當年財政支出的比率，該比率反映一個國家在一定時期內財政支出對債務收入的依賴程度。因為稅收和大部分財政支出都是無償性質的，這一特性決定了財政支出的來源應當是以稅收收入為主。當國債發行規模過大、債務依存度過高時，表明財政支出過多依賴債務收入，財政狀況脆弱。從實踐情況來看，發達國家的政府債務依存度較低，基本維持在10%以下；發展中國家債務依存度往往較高，處在20%之上。

從下表中可知，從2000年至今，我國的中央國債依存度基本維持在一個較高的水平運行，國債依存度相對過高已經是一個不爭的事實，這與我國目前仍然是一個發展中國家的基本國情是相符合的。2007年由于中央發行了特別國債，國債依存度達到了歷史最高點。金融危機以來，為刺激經濟，中央出臺了四萬億的擴大內需政策，但我國國債依存度卻又較好的控制，這一方面

與我國財政支出的高速增長有關，另一方面也反映出我國有計劃的控制國債規模有關。而從國債期限結構看，從2006年開始，隨著償債高峰期的過去，和財政收入的持續大幅增長，我國的國債償債率驟降至3%以下，遠低于國際警戒線，這說明我國的償債能力得到了明顯的提升。

年份 國債發行額 財政支出 國債依存度

2000 4153.6 15886.5 26.15%

2001 4483.5 18902.6 23.72%

2002 5560.0 22053.2 25.21%

2003 6029.2 24650.0 24.46%

2004 6726.3 28486.9 23.61%

2005 6922.9 33930.3 20.40%

2006 8883.3 40422.7 21.98%

2007 23483.4 49781.4 47.17%

2008 8549.0 62592.7 13.66%

2009 6101.0 76299.9 8.00%

2、

如何看待我國試行地方政府發債的舉措

財政部于日前發布《2011年地方政府自行發債試點辦法》，批準上海、浙江、廣東和深圳試行地方政府自行發債，試點省市發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券，采用單一利率發債定價機制確定債券發行利率。從1995年開始《預算法》規定的地方政府不得列赤字的狀況就此被打破。

讓地方政府自行發債，目的是解決地方政府性債務畸高的問題。1994年分稅制改革以來，地方政府財政收入來源大大減少，但地方政府卻需承擔當地的大部分基礎建設任務。事權與財權不對等，地方財政收入不足以支持基建項目，且《預算法》規定地方各級預算不列赤字，地方政府無法直接從市場借貸，就衍生出了地方融資平臺。地方融資平臺處于政府預算之外，信息缺乏透明度、監管失靈，管理混亂等問題，使之產生了極大的財政風險性。2008年金融危機后，國家出臺4萬億經濟刺激計劃等一系列措施，在一片“保增長”的呼聲之下，地方政府掀起一輪建設大工程、大項目的新高潮，也埋下了巨額負債的禍根。

2009年末以來，地方政府性債務海量飆升，許多縣級平臺的融資來源90%為銀行貸款；而到2012、2013年后到了集中還款期，一旦資金鏈斷裂宣告違約，地方融資平臺風險即告爆破，可能導致國有銀行全面虧損，從而引發經濟大地震，這就是為什么今年7月審計署公布地方政府性債務數據時會引發對地方融資平臺爆破的擔憂。

允許地方政府自行發債，等于賦予地方政府公開融資的權利，一方面可以解決地方財政吃緊的問題，另一方面又在一定程度上避免了隱性的地方融資平臺的種種風險，將債務的發行與支出納入到政府預算之中，進行合理規劃，取代以往的盲目瘋狂借貸；將隱性的借貸變

為顯性的發債，亦可令信息明度增加，利于對地方債務的監管。

但是，若要全面普及，不僅需要有嚴格的約束機制以防過度舉債，還需要訂立地方政府破產解決方案、修訂預算法、完善監管制度等一系列配套條件的配合，而現在這些配套條件均未完備。地方自行發債有利于解決地方債務問題，但要令土地財政退出舞臺、徹底解決問題，除了要過渡到地方政府自主發債，還需稅收體系重構及經濟轉型的全面改革。

完善我國稅收體系的對策

3、 緊縮政策中，稅收起到了什么作用

緊縮性財政政策是國家通過財政分配活動抑制或壓縮社會總需求的一種政策行為。它往往是在已經或將要出現社會總需求大大超過社會總供給的趨勢下采取的。它的典型形式是通過財政盈余壓縮政府支出規模。因為財政收入構成社會總需求的一部分，而財政盈余意味著將一部分社會總需求凍結不用，從而達到壓縮社會總需求的目的。實現財政盈余，一方面要增加稅收，另一方面要盡量壓縮支出。如果增加稅收的同時支出也相應地增加，就不可能有財政盈余，增加稅收得以壓縮社會總需求的效應，就會被增加支出的擴張社會總需求的效應所抵消。

4、 我國省直管縣的效果和完善措施

希臘債務危機給我國的啟示，如何看待我國的債務風險問題

希臘債務危機

2009年12月16日晚間，國際評級機構標準普爾宣布，將希臘的長期主權信貸評級下調一檔，從“A-”降為“BBB+”。2009年10月初希臘財政部長宣布，其2009年政府財政赤字占GDP之比預測為12.6%，公共債務占國內生產總值的比例預計將達到113%，遠遠超過歐盟《穩定與增長公約》規定3%和60%的上限。2010年4月底，希臘的主權信用評級再度被三大評級機構大幅下調，希臘債務危機爆發。24日，約200萬希臘民眾舉行了該國有史以來規模最大的罷工，抗議政府緊急削減財政支出的措施。 隨后，PIIGS 葡萄園 愛爾蘭 意大利 希臘 西班牙的主權債務危機紛紛顯現，歐洲主權債務引起全世界的關注。

希臘主權債務危機的原因有

從內部看，國內經濟結構失衡以及實行的高負債率、高福利、低稅收政策導致寅吃卯糧的現象長期存在。從外部看，此次希臘債務危機與國際投機者借機炒作、歐元貨幣體系存在內在缺陷、歐盟內部不團結以及國際金融危機尚未結束、世界經濟發展形勢仍存在許多不確定因素也有密切關系。

給我國的啟示

1、 轉變經濟發展方式、調整經濟結構。沒有實體經濟的健康發展，抵御外部沖擊的能力就

會大打折扣。出口導向型模式是不可維持的，倘若不轉向內需為主，我國經濟就無法改變被出口引領的局面，就難以實現全面、協調、可持續的發展。

2、 合理，科學地控制政府債務規模。

3、 福利具有剛性，要確定合理的福利水平

4、 加強我國債權的安全性評估。我國是全球最大的債權國之一，全球債券市場的危機，使得我國的資產受到威脅，要努力保障自身債權的安全性。

5、 堅持人民幣匯率自主性，努力完善人民幣匯率政策。

6、 謹慎國際投機商，謹慎使用金融衍生工具。

如何看待我國的債務風險問題

1、2009年，中國國債余額大約為6.02萬億元， 外債余額為3868億美元（約為人民幣2.64萬億元）。2009年末國債負擔率為17.96%，如果單純從數據來看，我國目前的國債負擔率不僅遠低于歐盟國家《馬斯特里赫特條約》中所規定的60%，而且也低于國際公認的45%的警戒線。但是，考慮到我國經濟發展水平落后于發達國家，財力集中度較低等特殊國情，我們不能據此而簡單地判定我國國債尚有充足的擴張空間。

2.國債依存度

從2000年至今，我國的中央國債依存度基本維持在一個較高的水平運行。2007年由于中央發行了特別國債，國債依存度達到了歷史最高點。而從國債期限結構看，從2006年開始，隨著償債高峰期的過去，和財政收入的持續大幅增長，我國的國債償債率驟降至3%以下，遠低于國際警戒線，這說明我國的償債能力得到了明顯的提升。

綜合國債規模和國債負擔率、國債依存度指標看，我國在控制國債規模、防化國債風險上的努力還是值得肯定的，中國國債風險不是很大。

（二）地方債務狀況及風險

近些年來急劇膨脹的地方政府債務，成為中國宏觀經濟運行中最大的風險因素之一。地方政府的投融資平臺企業積累的債務往往最終需要地方政府承擔。央行調研結果顯示，地方政府的3800多家投融資平臺總資產近9萬億元，負債升至5.26萬億元，平均資產負債率約為60%。在所審計的18個省、16個市和36個縣共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額共計1．45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44．07％、71．36％和78．05％。可見我國地方政府債務風險問題值得政府高度重視。

形成原因

轉軌時期地方政府財權、事權分配不協調，舉債意愿與舉債約束失衡的結果。1994年分稅制改革后，一方面國家稅收收入的大部分歸入中央財政，地方的事權卻有增無減，財政缺口逐步拉大；另一方面地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。

地方財政風險程度如何，一方面取決于致險因素及危害程度，另一方面取決于當地財政的實力，即抵御風險的能力。由于我國各個地區的經濟發展水平有很大的差別，地方財政風險的程度和抗風險的能力也有所不同。經濟發展相對滯后的省份及地區，地方財政風險的問題就相對比較突出，且風險形式呈多樣化。就目前的總體情況而言，我國地方債務不僅規模龐大，而且結構分散，債務以多種形式存在，。因為《預算法》的約束, 多數處于隱性的狀態, 總規模很難掌握,解決起來相當復雜和困難。不僅如此, 地方債務風險正通過銀行機構向金融風險轉化。 地方債務風險已經成為威脅我國經濟安全與社會穩定的重要因素。另一方面新的《預算法》修正案對于地方債務的規定，其實仍未解禁地方債，財政部代發代還的模式，其實仍然是中央政府作為主體進行發債，地方政府仍不具備實質的發債權利。這樣地方政府一旦無力償還到期債務，中央政府必須代為償還，地方債務就上升為主權債務，這無形中進一步加大了主權債務的風險，增大了未來的不確定性。