唐代道制改革與三級制地方行政體制的形成_郭鋒

2024年3月16日發(作者：實現)

#專題研究#

唐代道制改革與

三級制地方行政體制的形成

郭 鋒

提 要:唐代道制改革是以中央集權、分級管理為制度取向的綜合性地方行

政管理體制改革。改革起于睿宗、玄宗之際,至代宗、德宗之際告一段落,經歷

了景云)開元和乾元)大歷兩大階段。第一階段的發展特點是改造貞觀十道的虛

設巡察單位性質,使之逐漸向實體地方管理層級機構方向發展;第二階段的發展

特點是受戰爭影響,加強了觀察使、節度使等使府長官在地方行政管理方面的作

用,同時改進加強了道一級建制的制度建設,使之行政實體化。第二階段及此后

百余年唐廷的地方行政,就在道級單位作為地方最高一級政府的體制下運行,形

成道)州府)縣分級管理的三級制地方行政管理體制。

關鍵詞:唐代 道制改革 三級制地方行政體制

中國歷史上的地方行政體制有一個從秦漢郡縣兩級制到明清省府州縣多級制以及近代以來

的省地縣三級制的演變發展過程。唐代道制的改革發展及其所引起的地方行政體制變革在這一

演變發展過程中地位突出、影響深遠,具有總結過去、開啟后來,逐漸使三級制成為中國地方

行政體制發展主導形式的重要意義。

中外制度史研究有一個分析觀點:除了經濟、文化和政治傳統影響的因素之外,一個國家

的地方行政管理采取什么形式,一般與國家領土的大小和人口發展條件相關。迄今世界各國的

制度發展史證明,對于地廣民眾、幅員遼闊,又實行單一制中央集權統治的國家來說,比較合

適的地方行政形式應該是三級制,兩級制和多級制則因具有多種不穩定因素,實行期間出現的

問題和矛盾往往會多一些。例如秦漢的郡縣兩級制,就因設郡數較多、中央集權對地方的管理

因幅度太大而存在力不從心的困難。所以實行到東漢便呈現出向州郡縣三級制發展的趨勢。明

清的省道府州縣多級制,則因層級過多,省級的管理幅度較大,存在著因管理重疊,政府機構、

人員數量多而造成的行政成本高、財政負擔重的矛盾。三級制的體制,至少從理論上看比較合

理,既有利于中央的集權管理,解決兩級制條件下中央管理幅度太大的困難,也有利于國家行

政成本的節約,解決多級制行政成本高的矛盾。

唐代道制的改革發展過程及三級制地方行政體制的形成過程,正是一種順應趨勢而發展的

過程。其政治動機,是改善政府的地方管理,達到有效行政和成本節約的目的。其實踐結果,

是改變了唐初以來朝廷對地方州縣的管理在形式和政策上長期不定的局面,發展形成了中后期

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歷 史 研 究2002年第6期

道)州府)縣三級制的地方行政體制。一定意義上可以說,唐代道制的發展及引起的地方行政

體制變革,在中國古代的地方行政制度發展史上是一種歷史進步,一種符合趨勢的發展,雖然

從實際效果方面看,也存在著一些導致方鎮分權、地區割據局面的缺陷。

學界對于唐代道制和三級制地方行政體制的形成發展已有一定研究。代表性意見是道從巡

察區劃發展成為一級行政建制,有一個由虛到實的過程,最初作為巡察區劃的道,經過改革發

展,到中后期成為地方最高一級行政機構,道的長官如節度使觀察使轉變成為地方最高行政長

官。整個發展過程呈現出一種虛三級制向實三級制過渡的特點。同時,由于政治處置不當,節

度使的權力坐大潛伏了地方割據的危險,最終導致中央)方鎮分權對峙格局的形成和唐朝統治

的崩潰

1

。

本文擬主要討論以下三個具體問題:唐代道制改革的制度背景與動因;景云)開元時期的

道制改革及其歷史意義;乾元)大歷時期道制的改革發展與三級制地方行政體制的形成。

一 唐代道制改革的制度背景與動因

總的來看,唐代道制改革是一種以中央集權、分級管理為制度取向的綜合性地方行政管理

體制改革。改革起于睿宗、玄宗之際,以景云元年(710)分貞觀十道為十二道和開元二十一年

(733)改十五道,置按察、采訪使,確定道的治所和使府編制,變革道的運行機制為標志;到

代宗、德宗之際告一段落,以乾元元年(758)改置觀察使,大歷十二年至建中三年(777)

782)制定觀察使及僚佐俸祿,道的建制納入正式的官僚體制為標志,前后持續近70余年,可

以說是一場曠日持久的改革。唐中后期的地方行政管理,就在改革過程中發生變化,逐漸由州、

府)縣兩級制向道)州、府)縣三級制的體制轉變。

這場改革有著政治、經濟和文化條件發展變化等多方面的背景和原因。直接的制度背景和

動因是:唐朝建立到睿宗、玄宗時,國家和社會已經在和平環境中發展了近百年之久。中央集

權的統治方式和律令制度建立,350余州府和1500余縣組成的地方州、縣兩級制行政秩序形成

并正常運轉。但是,有一個問題始終沒有得到解決。這就是在中央與地方的關系方面,政府采

取什么方式來管理地方的州縣,保證中央政令在全國的統一貫徹執行。開始于睿宗、玄宗時期

的道制改革,可以說主要是圍繞著對這個問題的思考和解決辦法的探索進行的。

試分析改革前的地方行政體制發展變化情況,包括行臺省制、都督府制和分道巡察制等制

度的選擇行用及其發展變化情況,可以看出,從高祖、太宗到高宗、武后,在幾近百年的時間

里,唐統治者在中央與地方關系的處理問題上,一直處于一種政策不定的狀態,即始終在對地

方實行直接管理還是間接管理的問題上猶豫不決。基本的趨勢則是向著臨時遣使、分道巡察、

1有關論著主要有戴何都:5中國唐代諸道的長官6,5通報6第25卷,1927年;嚴耕望:5景云十三道與

開元十六道6,原載臺北中研院5史語所集刊636本(1964年),收入5嚴耕望史學論文選集6;林英

男:5唐宋時代地方行政體制和強干弱枝傳統的形成6,5深圳大學學報61988年第3期;謝元魯:5唐

代出使監察制度與中央決策的關系初探6,5社會科學家6(桂林)1988年第3期;李曉路:5唐代中央

集權之變化與方鎮的產生6,5歷史研究61989年第3期;薛明揚:5論唐代使職的功能與作用6,5復旦

學報61990年第1期。綜合敘述評價參見張國剛等主編5中國歷史6隋唐宋卷第2章第3節(高等教

育出版社,2001年)。

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