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論高新區(qū)管委會
及其內設機構的法律地位
文／楊新勇
中國高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱高新區(qū)）是以智力密集和開放環(huán)境條件為依托．主
要依靠國內的科技和經濟實力．充分吸收和借鑒國外先進科技資源、資金和管理手段．通過
實施高新技術產業(yè)的優(yōu)惠政策和各項改革措施．實現(xiàn)軟硬環(huán)境的局部優(yōu)化．最大限度地把科
技成果轉化為現(xiàn)實生產力而建立起來的集中區(qū)域。
國務院于１９８８年批準了北京市新技術產業(yè)開發(fā)試驗區(qū)．１９９１年３月批準建立了２６個
國家青新區(qū)．１９９２年１１月再次批準建立２５個國家高新區(qū)．１９９７年６月國務院批準建立陜
西櫥凌冒家農業(yè)高新區(qū)。至此．經國務院批準的國家高新區(qū)共５３家。２００４年．國家高新區(qū)內
企業(yè)創(chuàng)造的工業(yè)增加值達５５００多億元，占全國的８．８％．出口總額超過８２４億美元．占全國
的１２％，國家青新區(qū)以不到全國萬分之一的土地．產出了全國５％以上的ＧＤＰ。
國家高新區(qū)十余年來取得了引人矚目的成就：高 關政策規(guī)定的通知》（國發(fā)［１９９１］１２號）等。
二是地方性立法。目前我國大部分國家級高新區(qū)
和部分省級高新區(qū)制訂了地方性高新區(qū)條例。如：《河
新區(qū)已成為我國高新技術產業(yè)發(fā)展的基地，成為拉動
經濟增長的重要力量：高新區(qū)已成為我國科技成果轉
化的基地。成為培育高新技術企業(yè)的搖籃；高新區(qū)已
成為地方經濟增長最快、投資回報率最高、創(chuàng)新能力
北省高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)條例》第四條規(guī)定“高新區(qū)
管理機構是所在地設區(qū)的市或者縣級人民政府的派
出機構，代表同級人民政府對高新區(qū)建設、土地、財政 最強、具有極大發(fā)展前景的高新技術產業(yè)發(fā)展基地。
面對ＷＴＯ國際規(guī)則和《行政許可法》的要求給高
新區(qū)的發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。如何更好地發(fā)揮高新區(qū)
的功能作用。已成為高新區(qū)管理者們無法回避的問
題
和項目審批、勞動人事等實行統(tǒng)一管理”；《蘇州國家
高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)條例》第六條規(guī)定“蘇州國家高
新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會是蘇州市人民政府的
派出機構，代表市人民政府領導與管理開發(fā)區(qū)范圍內
的經濟、科技和社會事業(yè)，協(xié)調各部門和各單位在開
法律依據
設立高新區(qū)的法律依據主要有以下幾個方面：
一
發(fā)區(qū)的工作”；《西安市開發(fā)區(qū)條例》第四條規(guī)定“西安
市人民政府設立西安高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員
會和西安經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會。管理委員會是
市人民政府的派出機構，對開發(fā)區(qū)行使市級經濟事務
和部分社會事務管理職權”等等。
高新區(qū)是在我國由計劃經濟向市場經濟轉變的
是國家立法。主要有１９９３年７月２日第八屆
全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《中
華人民共和國科學技術進步法》第二十四條“經國務
院批準，選擇具備條件的地區(qū)建立高新技術產業(yè)開發(fā)
區(qū)”，國務院《關于批準國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)和有
過程中創(chuàng)建和發(fā)展起來的，高新區(qū)的地方政府管理體
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制家技在府新該領發(fā)委機外開構信供 委的活 般定一體的效需為立
機制也是在改革開放不斷深化中構建起來的。國
夏高新區(qū)由國務院批準設立或國務院委托國家科
門審核后報國務院批準設立。目前，各地高新區(qū)
理體制上主要有政府委托管理（派出機構）型、政
瑩接管理型、政府開發(fā)管理型三種。目前。大多數高
歪的管理體制屬于政府委托管理型（本文也是針對
廷型進行探討的），其主要特征是成立以省市政府
、
實施行政管理行為，此時才具有授權性行政主體的資
格。
我國的法律都是通過現(xiàn)有的行政區(qū)劃的政府部
門來實施的，盡管大多數高新區(qū)所在的省（市）人大都
制定了有關高新區(qū)的管理條例，但并沒有形成一個全
國性的有關高新區(qū)的法律體系。高新區(qū)管委會不是一
級獨立的行政機構，在國家行政序列中并沒有明確的
掛帥和相關部門組成的領導小組。負責對高新區(qū)
是的重大決策和重大問題的協(xié)調；成立黨工委與管
，
地位，不具備相應的法律地位和權限。在高新區(qū)編制
中，既有行政編制人員，也有事業(yè)編制人員，更有相當
一部分聘任、聘用人員在履行本應由公務員行使的權 兩套班子合暑辦公，下設直屬機構和市屬分支
句（也稱派出機構或駐區(qū)機構），實行“一個窗口對
的高效運轉的管理服務體制：在經營服務上成立
筻建設公司、創(chuàng)業(yè)服務中心以及各類中介服務機
通過基礎設施建設、投融資、技術引進、資金支持、
等擔保、技能培訓、信息服務等方式為區(qū)內企業(yè)提
理和服務。
利。雖然在實踐中沒有人對高新區(qū)及其內設機構行使
行政管理權提出異議，但從法律效力上講，高新管委
會及其內設機構并沒有合法的行政管理權。尤其是部
分省級高新區(qū)管委會行使市級管理權限是根據市委、
市政府的規(guī)范性文件授權。“法無明文不授權”是行政
授權的一項法定原則，行政主體要在法律、法規(guī)許可
的原則下授權。也就是說要依據法律、法規(guī)進行授權。
法律地位
高新區(qū)管委會具有什么樣的法律地位．決定了管
是否具備行政主體資格．也決定了管委會以自己
弓義還是由派出的政府參與行政復議和行政訴訟
行政主體不能依據規(guī)章進行授權。從行政法理論上，
高新區(qū)管委會現(xiàn)在實際行使的一定的行政管理職權
沒有合法的權力來源，不具備行政主體資格。就其現(xiàn)
在的性質來講，管委會是地方政府派出機構，因此涉
由。 及行政復議和行政訴訟時應該以地方政府作為被申
我國現(xiàn)有的地方性高新區(qū)條例和規(guī)范性文件一
將高新區(qū)管委會視為地方政府派出機構．這種認
請人或訴訟主體。
尤其是２００４年７月１日《中華人民共和國行政
Ｅｌ行政法原理上存在一定矛盾。行政法中派出機構
殳ｌ不具有行政主體．而派出機關一般具有行政主
行政主體是指享有國家權力（行政權），能以自己
許可法》實施后，相關部門依法收回審批職能，當高新
區(qū)條例的規(guī)定與有關法律法規(guī)相沖突時，高新區(qū)條例
就失去了法律效力。法律的不確定性事必影響到管理
當義實施行政行為．并能獨立承擔由此產生的法律
的社會組織。派出機構是由政府的工作部門根據
享在一定行政區(qū)域內設置的派出組織，是行政機關
巨好地實現(xiàn)其對國家事務和社會事務的管理而設
勺一種行政組織。在我國。派出機構的種類繁多。如
體制和運作機制．同時影響到高新區(qū)建設。如：最高人
民法院２００５年６月１８日頒布的《關于審理涉及國有
土地使用權合同糾紛適用法律問題的解釋》第二條對
開發(fā)區(qū)管理委員會出讓土地行為的處理做出了規(guī)定。
該條款明確，由于開發(fā)區(qū)管理委員會未經國家法律授
派出所、工商所、稅務所、司法所等。派出機構不
產派出機關．派出機關是指由縣級以上地方人民政
圣有權機關批準．在一定區(qū)域內設立的行政機關。
權，其不具備出讓國有土地使用權的主體資格，因此，
以其名義簽署的土地使用權出讓合同無效。這也從另
一個方面印證了這一點。
回現(xiàn)有的政府派出機關僅有三種，即行政公署、街
事處和區(qū)公所。派出機構雖然具有一定的行政職
事實上．自１９９０年代按照國家的要求成立第一
家開發(fā)區(qū)法院以來。至今全國已經有４Ｏ余家開發(fā)區(qū)
但其在行政法中的地位并不確定。一般而言．行政
又應由具有行政主體資格的組織來承擔并加以實