法治政府建設的基本形態及實現路徑

法治政府建設的基本形態及實現路徑

引言

在建設社會主義法治國家的過程中，國內先后出現了一些有意思

的法治流行語，如民主法治、法治經濟、法治政府、依法行政、民生

法治、法治文化等等。這些流行的話語都與法治有關，但又涉及政治、

經濟、文化、社會等諸領域。這些流行話語在為人們展現多面性法治

的同時，也指出了當代中國法治建設的諸多具體目標。因此，這些流

行話語不僅僅只是一種流行話語，它們實際上凸顯了當代中國法治建

設的一些重要主題。

而其中的依法行政，法治政府建設可以說是當代中國法治建設的

重要主題之一。從1954年《中華人民共和國憲法》規定了一府兩院

的憲政體制，將行政權從國家政權中分離出來并納入憲法的軌道開

始；到2010年，國務院再次下發《國務院關于加強法治政府建設的

意見》，要求中央人民政府和地方人民政府一起全面推進依法行政，

進一步加強法治政府建設；再到十八屆四中全會強調“深入推進依法

行政，加快法治政府建設”。依法行政，法治政府建設已經成為國務

院和地方各級人民政府為適應法治國家建設需要而做出的共同選擇。

當前在推進依法行政、法治政府建設方面我們取得了一些成績，

為全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家打下了基礎。但也

應看到，當前依法行政的現狀與經濟社會發展還不相適應，與人民

眾的期待和愿望還不相適應，在一些地方和部門還存在著“形式化”、

“口號化”、“碎片化”、“庸俗化”的傾向。究其根源，一個十分重要

的原因就是人們對什么是法治政府、什么是法治政府的實現路徑存在

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著模糊甚至錯誤的認識，對推進依法行政、法治政府建設缺乏自覺的

總體設計。因此，此時深入辨析法治政府的基本形態及實現路徑，具

有重大的理論和實踐意義。

一、依法行政、法治政府的界定

（一）依法行政的內涵

依法行政是指行政機關及其公務人員根據法律、法規的規定取

得、行使行政權力，并對其行政行為的后果承擔相應的責任。法治政

府則是指按照法治的原則運作的政府，即政府的運行和政府的行為都

受法律規范和制約。依法行政的奮斗目標是建設法治政府，促進依法

行政。十八屆四中全會指出，要建立權責統一、權威高效的依法行政

體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高

效、守法誠信的法治政府。

依法行政的本質是有效制約和合理運用行政權力，它要求一切國

家行政機關和工作人員都必須嚴格按照法律的規定，在法定職權范圍

內，充分行使管理國家和社會事務的行政職能，作到既不失職，又不

越權，更不能非法侵犯公民的合法權益。從這一本質出發，依法行政

應當包括以下三個基本內涵：

1、行政主體要合法。行政主體是指依法享有公共行政權力，能

以自己的名義行使行政職權，并能獨立地承擔相應法律責任的行政機

關和法律、法規授權的組織。行政主體必須是依法設立的并具備相應

的資格和條件，包括行政機關和法律、法規授權的組織，都必須符合

法律規定的主體地位、資格和組織條件。

2、行政權的取得和行使要合法。行政權的取得必須有法律依據。

任何行政機關都必須依法設立，否則，不僅不能取得行政主體資格，

而且其行為還是違法行為，應受到法律追究。行政權的行使必須符合

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法律法規的規定。行政活動必須有法律、法規作為依據；行政活動必

須在法定的權限范圍內活動，越權無效。行政行為應當符合法定程序。

行政行為內容應當合法、適當，即行政行為所涉及到的權利、義務等

均應符合法律、法規的規定和社會公共利益。

3、行政權的行使必須要權責統一。行政職權、職責具有同一性，

行政職權同時也是行政職責。行政機關不履行或者不當履行職責，要

承擔法律責任。

（二）法治政府的內涵

法治政府是以社會、公民為本位的政府管理模式，社會、公民的

利益、意志等應該成為法治政府建設首要的目標、任務和追求。為了

進一步確保社會、公民的利益、意志在整個政府建設和公共管理過程

中占據決定地位與作用，往往要求法治政府必須切實做到全面反映社

會和公民的意志，促進社會公平，公民全程參與政府管理中來。同時，

必須把社會、公民對政府建設的滿意程度作為評價法治政府建設的關

鍵內容，切實抓好抓實抓出成效。所以說，法治政府是政府在行使權

力履行職責過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權力都

在法治軌道上運行。法治政府的標準是職能科學、權責法定、執法嚴

明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。政府行使決策、執行、監督等

各項權力均應符合這一標準。

二、法治政府建設的基本形態

（一）平衡形態

平衡狀態是指政府各組成部分或構成法治的各方面在具體運作

過程中，依據既定法律法規及規章的規定，在相互協作、相互制約的

前提下，呈現出相對穩定、共同發展的理想狀態，就是任何一方都可

以以此獲得最大限度的保障。主要涵蓋三個基本內容：多元制衡的均

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勢狀態、互動妥協的協調狀態和動態穩定的秩序狀態。處于轉型時期

的中國，面臨著極為復雜而龐大的沖突和矛盾、孕育著多元利益主張

及權利訴求。首先，必須遵守正義的基本原則，要實現人類的普遍自

由與和平。其次，必須遵守價值的基本原則。人的需求有輕重、緩急

及大小之分，因而在對其的保護方面也應當呈現一定價值排列。再次，

必須遵守公共的基本原則。不使個人的權利和自由受到威脅，又要實

現集體的公共目標，聚合公共價值。法治政府建設，必須在權利保障

與權力限制之間實現平衡。

（二）透明形態

陽光是最好的防腐劑。政府工作的公開、透明的程度如何，已經

成為了衡量一個國家或地區的政治、文明及發展程度的重要標志。在

現代法治社會，知情權是公民最基本的權利之一，而公民的其他民主

權利只有建立在知情權的基礎上才有意義。所謂公民的知情權，就是

指公民對國家機關掌握的信息、情報有知道的權利，其是公民發展和

實現個人人格的重要權利之一，且具有確保公民參與政治過程的法律

威嚴，扮演著參政議政的重要角及地位。信息公開制度是保障公民

知情權最為重要的手段及途徑。通過信息公開，可以改變政府權力的

運行及模式，促使政府機關的職權、職責、辦事過程、辦事時限、辦

事結果及監督方式等為公眾所知，既有效避免了暗箱操作以及滋生腐

敗現象，又進一步增加了公民對政府的信任感及歸屬感。這也是建設

法治政府的應有之義。

（三）服務形態

法治政府建設，必須把為人民服務作為其管理的出發點、落腳點

和最終歸宿,這也是法治政府建設的前提和基礎。一是服務主體。當

今世界，政府已不再為享有至高無上權力的統治者，其角及定位正

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從統治者、管理者和提供者逐步轉變為調解者、參與者和合作者。二

是服務范圍。政府不能替代社會及市場，政府應當成為社會及市場的

功能缺陷的補充。三是服務手段。法治政府進行的管理應是規定及限

制的，是受到法律法規的監督制約的，有其固定的范圍、內容、程序

和職責。政府是為了服務而進行管理，而不是為了管理而管理。四是

服務理念。在法治政府建設過程中，政府不再是官本位的思想，也不

能是凌駕于社會之上的的統治機構，而是為社會公眾服務的組織，逐

步由官本位變為民本位，致力于最大限度地滿足社會公眾多樣化、多

元化和多層次的基本需要，逐步提升社會公共產品與服務的價值，不

斷降低社會管理的成本及費用。

（四）人性化形態

人性化作為法治政府建設的終極目標與追求，更成為了我國推進

法治政府建設的必然要求。一是尊重人性。以人為本，認真對待人性，

認識和利用人的可塑性和合作潛能，提高制度建設質量，盡量降低社

會制度運行對人性的依賴程度。二是科學定位。由于對公權力與私權

利的問題長期存在著一定的認識誤區，致使一些私權利屢遭公權力的

侵害，特別是行政法領域，這種狀況尤其嚴重。要真正體現法治的人

性化特征及目標，需要從權力本位轉向權利本位，關鍵在于正確定位

公權力與私權利，并且將其貫徹到立法、執法和司法中去。三是柔性

管理。并不是所有的行政管理行為都要采取強制方式，相反，濫用強

制手段可能會導致行政機關與行政相對人間的沖突、矛盾等升級。在

維護法治威嚴的基礎上，更要融入人性理念，要體現人性管理、柔性

管理，尊重公眾意愿。

（五）道德形態

在道德與法治政府建設的結合過程中，需要把如何正確認識、掌

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握和運用政府的執法權力等問題有機結合起來。實際上，這就是所謂

的權力道德的范疇。對于權力道德，具體就是指政府在權力的運作、

行使和落實過程中，必須遵循的基本道德及要求。其中最主要的道德

狀態就是誠信。政府誠信是指政府管理機關對法定權力和職責的正確

履行程度、政府管理部門在自身能力的限度內實際的踐約狀態，包括

政府管理部門的科學民主程度、政府管理部門行政的依法程度、政府

管理部門作為公共權力代表的公正程度、政府官員的公信力等。“人

無信不立，國無信則衰。”只有政府言出必行、誠實可信，民眾方能

信任政府，才愿意參與行政建設，才愿意與政府溝通、交流與合作。

如果政府朝令夕改，言不守、行不信，那民眾自然不會擁戴政府，也

不會與政府合作，政府就會喪失基礎、甚至喪失實質的合法性。

三、法治政府建設的實現路徑

（一）切實履行政府職能

強化政府職能建設，主要就是針對政府在職能缺位而進行的。當

前，政府職能缺位主要體現在社會公共產品及服務的提供方面，也沒

有做好對社會、市場的監管與服務工作。應當切實加強對一些民生行

業，如教育、醫藥、衛生、社保以及住房等方面的資金投入，全面加

快保障民生基礎設施建設步伐，切實加大對社會弱勢體的關注程

度。需要進一步弱化政府對于市場的微觀管理及職能，并以事先控制

為主逐步向事后監管為主轉變。政府可以對市場進行適當的干預，但

是，應當側重于宏觀方面的調控。從干預市場的原則方面來看，應當

采取一些非行政手段，如經濟、法律等手段，政府干預市場時應當注

意政府的失靈及腐敗發生。

（二）健全依法決策機制

依法行政中的“法”不只是《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行

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政處罰法》、《行政許可法》等行政法規，而是更為廣泛的法律。依法

行政是對政府行為的嚴格約束，政府是依法用權為人民提供服務。政

府要對現行的行政法規進行清理和完善，對合理的行政法規要予以繼

續完善，對不合理的行政法規要及時進行修改或取消。同時，還要妥

善的處理好穩定和改革的關系。

（三）全面推行政務公開

近年以來，雖然有的地方政府在政府信息公開方面采取了一系列

行之有效的對策措施，但由于缺乏科學性、協調性和統一性，對一些

需要政府進行公開的信息或問題往往沒有進行科學合理的規劃與考

慮。需要我們積極研究制定有關的政府信息公開法律、法規及政策，

為全面開展政務公開提供依據。新加坡政府在信息公開方面，具有其

顯著的特點，其做法和經驗較為先進，其對政府有關人員，尤其是領

導人員的個人財產要求必須及時準確地進行公開，并自覺接受社會公

眾的監督監管。

（四）提高依法行政能力

政府工作人員要轉變行政理念，提高依法行政的能力，特別是提

升領導干部的法治思維，要明白懂得法律條文和擁有法治思維不能劃

等號。要定期組織政府工作人員進行法律法規培訓，大力培養行政機

關工作人員依法行政的觀念，促進尊法、敬法、守法、用法氛圍的形

成，加強政府工作人員依法行政的能力，使他們能夠依法行使權力，

妥善地處理各種社會矛盾，提高政府的法治化程度。

（五）強化行政行為監督

1、行政內部監督。加強當前行政復議工作，逐步實現行政復議

權集中；強化上級對下級的監督，上級行政機關要建立對下級行政機

關的常態化監督，尤其是對拆遷、征地、許可、審批、招標、采購等

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行為要給予重點關注和監督，監督方式要由以往的事后補救轉換到事

前監督、事中控制、事后糾正的全方位監督；強化專門監督，充分發

揮專門監督機關的作用，審計、紀檢、監察部門沒有切實履行監督責

任，存在隱瞞、包庇、不作為的也要承擔相應責任。

2、行政外部監督。強化人大監督作用。政府要認真對待人大的

質詢，絕對不能是一句簡單的回話，而應當在實踐中逐步建立健全接

受質詢制度，著力解決如何辦理人大質詢；加強司法監督，人民法院

在審理行政案件必須與作為行政訴訟案件的被告保持應有的距離，在

審理案件時增加庭審的透明度，厲行公開庭審的制度，增設行政公開

庭；充分調動人民眾參與監督的積極性和主動性，現行法律制度已

經為公民、法人和其他組織設定了監督行政行為的各項權利和途徑，

各級政府及部門要依法確保這些法定監督權利的實現，確保監督渠道

的暢通。

（六）健全行政責任體系

1、落實行政主體資格審查。政府主管部門要對各部門和部門的

行政人員的資格進行登記備案，對無行政主體資格的單位和人員要堅

決予以清除，尤其是對行政部門的臨時聘任人員的行政行為要嚴格加

以約束，嚴禁將行政部門的行政權外包給任何個人和組織，防止部分

行政部門以此為“擋箭牌”推脫責任。要依法確定各行政部門的職權

和義務，嚴格規范行政主體，確立各級政府及其部門的主要負責人為

第一責任人，把行政權責具體分派到下屬的各個部門，實現行政行為

的規范化、程序化，確保將責任落實到個人。

2、完善責任追究制度。對違法行政的單位及其工作人員的違法

行政行為要進行查實確認，依法追究其責任。要深入推行糾錯問責機

制。對于負有主要責任的行政單位的領導者因瀆職或失察而導致嚴重

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后果和惡劣影響的，不論其資歷、政績、功勞、貢獻多大都要糾錯問

責。建立責任人賠禮道歉的責任追究制度，對于行政機關輕微違法的

工作人員，要責令其要在第一時間向被侵權人賠禮道歉并及時消除影

響。

3、實行責任評議考核制。要建立實際可行的責任評議考核制。

上級主管部門要定期組織由行政相對人代表組成的責任評議考核人

員。根據責任制的相關要求對行政機關及其工作人員進行評審考核，

評選出優良中差，并記入行政機關工作人員的檔案，以此作為獎勵、

懲罰、晉升、降職的重要依據。對優秀的要進行獎勵和表彰，對不合

格的要進行懲罰和降職，對于連續三年不合格的要開除出行政機關不

予錄用。各級行政機關要將此作為年度綜合考評的重要內容，在評議

考核過程中要充分聽取基層眾的意見和呼聲。

結語

我國法治政府建設的基本形態與路徑之間的聯系，應當是相輔相

成、相互促進、相互制約的關系。只有明確了法治政府建設的基本形

態，法治政府建設的路徑才能夠在正確的道路上得以推進。反過來，

只有選擇了正確的路徑、法治政府建設的基本形態才能得到進一步明

確與完善。因此，只有認真把法治政府建設的基本形態與路徑有機結

合起來，才能更好地推進法治政府建設的步伐，促進法治政府建設全

面和諧發展。

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