宋才發土地流轉中耕地保護的法律問題探討

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宋才發：土地流轉中耕地保護的法律問題探討

土地流轉中耕地保護的法律問題探討

馬國輝宋才發?

（中央民族大學法學院，北京100081）

摘要土地流轉是農民實現對承包土地經濟權利的重要方式之一。土地流轉必須保證農地用途不

改變，土地產權制度改革的基本底線不突破，必須強化管控落實最嚴格的耕地保護制度。要深化農村土地

管理制度改革，落實耕地數量和質量占補平衡制度，建設高標準的基本農田，注重維護耕地保護者的合法

權益。

關鍵詞土地流轉；耕地保護；占補平衡；基本農田

土地流轉是指擁有土地承包經營權的農戶，將土地經營權轉讓給本集體內部的農戶或

者其他經濟組織的行為，是土地承包者實現對承包土地經濟權利的一種方式。中共十八屆

三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要賦予農

民對其所承包的土地依法享有占有、使用、收益的權利，依法享有承包土地合法流轉、土

地承包經營權抵押、擔保的權利，允許并鼓勵農民以其承包土地經營權入股的方式發展農

業產業化經營。加快農村土地經營權流轉有利于促進農業規模化經營，為農業現代化奠定

堅實的基礎。本文擬就土地流轉中耕地保護的相關法律問題略陳管見。

一、在土地流轉中保護耕地的制度性安排

土地流轉必須保證農地用途不改變。推進農村土地承包經營權流轉的目的和出發點是

為了提高農業生產效率，增加農民的財產性收入，重點是支持和鼓勵農民發展糧食生產。

?作者簡介馬國輝（1982—），苗族，貴州省遵義市人，中央民族大學法學院2012級在讀博士生，研究方

向為“民族地區經濟法律制度研究”。

宋才發（1953—），漢族，湖北省武穴市人，法學博士，中央民族大學原法學院院長、國家二級教授，博

士生導師，主要從事民族地區經濟法律制度研究。

基金項目：論文為宋才發主持的國家“985工程”中央民族大學第三期建設重點立項項目：民族地區經濟

法律制度研究（項目編號：CU985-3-2）；2013年度國家社科基金項目：民族地區土地流轉中農民的可持

續發展問題研究（項目批準號：13BMZ076）的研究成果之一。

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盡管國家取消了農業稅并且以最低收購保護價保護農民的種糧積極性，但是仍然無法抵消

化肥、農藥、種子價格連年上漲帶來的負面效應。由于種植糧食的比較效益偏低，使得農

村土地承包經營權流轉“非糧化”傾向具有不可避免性。據有關統計數據顯示，到2013

年底全國共流轉農民承包耕地億畝，實現農業規模經營面積在50畝以上的個體專業大戶，

首次實現并突破287萬戶，家庭農場的數量也首次超過87萬個。與此同時我們也必須清

醒地看到，一些地方確實出現了土地流轉“非農化”的傾向。譬如，有少數地方通過土地

流轉方式，以觀光園、生態園等形式改頭換面地把農地改做其他用途。因而各級地方政府

一定要堅持嚴格的土地用途管制政策，嚴禁破壞農用地、圈占閑置可利用土地、撂荒耕地，

對違法違規圈地行為要依法予以嚴厲打擊，確保13億中國人飯碗的耕地面積不減少。中央

政府極力推進農村土地承包經營權流轉，不是為了盲目地鼓勵工商資本到農村去隨意圈地，

從一開始就提出要對工商業租賃農戶承包地設置嚴格的門檻②。但是有些地方也確實出現

了“借改革之名，行圈地之實”的不良現象。不少工商資本到農村圈地的目的并不是為了

種糧，而是同少數基層干部互相勾結搞非農業建設。不久前國土資源部發出《關于強化管

控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，強調要嚴防和制止農村集體土地流轉“非農化”問題。

當下必須參照現行農村集體土地流轉“非農化”的禁止性規定，加快完善對農村集體土地

流轉“非糧化”的相關法律責任條款，提升農村集體流轉土地耕地保護的法治化水平。尤

其要加強土地用途管制執法檢查，及時查處流轉耕地未經批準轉為非農建設、違法違規利

用基本農田及耕地“非糧化”破壞種植條件的行為，確保農村集體土地流轉用途符合法律

政策的規定。

土地產權制度改革的基本底線不能突破。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的

決定》提出要推進農村土地產權制度改革，支持和鼓勵具備條件的農民對自己所承包的農

業用地實行有序流轉。這里所論及的農業用地“有序流轉”，說到底就是要義無反顧地堅持

①

①截至2013年底，全國承包耕地流轉面積達億畝，是2008年底的倍，流轉的比例達到26%，比2008年底

提高個百分點。經營面積在50畝以上的專業大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬個。李慧.土地如何

“轉”起來[].光明日報,2014-03-24(10).

②工商企業到農村租賃土地的門檻：一是不得改變土地所有權性質，二是不得改變土地的用途，三是不能

損害農民權益。“土地承包權”作為物權不允許抵押。

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依法、自愿、有償的原則，切實依法保障農民的合法土地權益。農村集體土地流不流轉、

以什么價格流轉、流轉多長時間為宜，所有這些都必須由農民自己說了算，千萬不能再像

過去那樣由當地干部說了算，只有農民才是農地流轉的主體，才有權自主決定土地承包經

營權是否流轉和抉擇流轉的具體方式。農村土地流轉實質上是一個農村集體土地資源重新

配置的過程，它理所當然地應當由市場起決定性作用。目前我國農用地流轉主要有五種途

徑，即轉包、出租、互換、轉讓和股份合作，其中轉包和出租是其主要的流轉方式。為了

確保農民的主體地位、合法權益不再隨意受到侵犯，必須依法界定集體與農戶土地權利之

間的界限，規范集體土地流轉的法定程序，健全和完善集體參與機制，明確規定集體不得

變相收取或者截留農用地流轉收益。各級地方政府要通過建立統一的城鄉土地流轉市場的

途徑與契機，加強對農村土地流轉合同的嚴格管理，進而建立和健全農用地流轉收益分配

機制和糾紛調處機制，逐步規范農用地流轉行為操作規程，為農戶承包經營權流轉創造適

宜環境，讓農民切實從流轉的農地增值中獲得應有的收益，這是農村土地產權制度改革必

須堅守的基本底線。當下在農村土地流轉中存在的主要問題是農地流轉缺乏穩健的市場機

制，政策執行出現偏差，造成了一定的農村社會風險。譬如，截至2012年12月底，全國

土地流轉面積約億畝，占家庭承包耕地總面積的%。即使在18億畝“紅線地”當中，竟

然有大約%的耕地受到不同程度的污染，已有相當數量的耕地由于受到中、重度污染不宜耕

種；還有一定數量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞、因地下水超采已經無法正常耕種。

耕地資源保護已經不再只是一個糧食安全問題，而且是一個涉及農民權益保障的大問題。

集體土地對于農民來說具有生存保障和致富資本兩種功能，農村土地承包經營權流轉必須

以農民整體利益和長遠利益為本位。農村的一切土地制度改革，都必須建立在穩定所有權、

保留承包權、流轉經營權、用好抵押權和擔保權的基礎上，將農村土地制度改革的重點放

①

①

2013年底“第二次全國土地調查成果”公布：截至2009年12月31日，全國現有耕地13538.5萬公頃、

園地1481.2萬公頃、林地萬公頃、草地28731.4萬公頃。有996.3萬公頃（將近億畝）耕地，需要根據

國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養生息等安排逐步調整；適宜穩定利用的耕地只有億多公頃。調查成

果還顯示，生態用地數據變化明顯，生態承載問題日益突出。譬如，全國因草原退化、耕地開墾、建設占

用等因素導致草地減少1066.7萬公頃；具有生態涵養功能的灘涂、沼澤減少%，冰川與積雪減少%；局部

地區鹽堿地、沙地增加較多，生態承載問題比較突出。胡其峰.第二次全國土地調查成果公布[].光明日

報,2013-12-31(4).

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在強化土地規模化經營的生產功能上，逐漸弱化農村土地的單一保障功能和單純的財產性

功能，逐步建立起穩健的城鄉一體化社會保障體系，從體制機制上解決農民防老、養老的

后顧之憂。無論今后采取什么樣的方式和途徑實行土地流轉，其前提條件就是要保障農民

依法享有的土地承包經營權，使農民眾真正具有“同意土地流轉”或者“不同意土地流

轉”的最終決定權，具有對自己所承包的土地采取何種方式流轉的最終抉擇權，實實在在

地維護千百萬農業轉移人口的合法土地權益。無論農村土地產權制度如何改革？無論農村

土地如何流轉？只有始終堅持農村土地產權制度改革的基本底線不動搖，才能夠確保農民

的根本利益不受侵犯和社會的長治久安。

強化管控落實最嚴格的耕地保護制度。隨著我國城鎮化、工業化的快速發展，城鄉建

設對土地需求呈剛性增長，加上各類違法違規占用耕地屢禁不止，補償耕地又缺乏持續后

勁，堅守18億畝“紅線地”的壓力將成為一種常態，必須切實建立起有效的耕地保護長效

機制，堅定不移地實施最為嚴格的耕地保護制度，像珍惜眼珠子一樣愛護每一寸耕地。各

級地方政府一定要按照國家制定出臺的“新型城鎮化”發展的總體目標和具體要求，進一

步科學合理地修改、調整原有的“土地利用總體規劃”，明確地界定中小城市能夠開發拓展

的具體邊界、劃定不可逾越的“永久基本農田”和實施“生態保護”的紅線，依法強化“土

地利用總體規劃”的硬約束；一定要嚴格控制中小城市建設用地的規模，做到盡量避讓優

質耕地，強化土地利用規劃的基礎性、約束性作用。各級地方政府要進一步嚴格建設占用

耕地的審批制度，凡屬不符合“土地利用總體規劃”具體要求的，不符合“耕地占補平衡”

驗收標準和置換條件的，不符合國家法律法規規定的“征地補償安置政策”的，以及不符

合國家規定的“用地標準”、“產業發展政策”和“供地政策”的建設項目，一律不得通過

建設用地預審。各級地方政府一定要嚴格執行“以補定占、先補后占”的建設用地規定，

引導各類在建項目和即將動工建設項目不占用或者少占用耕地。各級地方政府一定要充分

利用國家頒布的“農用地分等定級”的標準和操作辦法，充分利用已有的土壤地質普查狀

況、調查測評分析成果，進一步完善現有耕地和后備耕地資源質量等級的評定工作。各級

政府在嚴格劃定和依法保護“永久基本農田”的進程中，任何單位和個人不得擅自改變業

已劃定的基本農田布局，不得擅自降低基本農田的質量標準，不得擅自占用或者改變基本

農田的法定用途。凡屬符合法定條件、“用地標準”、“產業發展政策”和“供地政策”的建

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設項目，在建設的過程中確需占用或者改變基本農田格局的，必須嚴格按照程序規定報經

國務院批準，并且做到優先將同等面積的優質耕地補劃為基本農田。所以，《關于強化管控

落實最嚴格耕地保護制度的通知》明確要求，凡屬農民土地承包經營權準備實施流轉、抵

押和擔保的，一定要在堅持最嚴格的耕地保護制度的前提下進行，堅決做到農地農用，不

得借農地流轉之名違規搞非農業建設。即使是國家提倡和支持的設施農業項目，也必須

盡可能地利用農村閑置土地、存量建設用地和事實上的非耕地，不得以任何理由違規占用

基本農田。各級國土資源部門一定要切實增強保護耕地的責任感和使命感，依法保障各項

耕地保護激勵機制、支持“三農”政策的系統性、權威性和穩定性，探索建立鼓勵農村土

地承包經營權流轉、促進農業規模化、現代化經營的支持政策，把中央政府耕地保護戰略

目標轉化為地方政府和農民保護耕地持續的動力。

①

二、在土地流轉中保護耕地的法治舉措

要深化農村土地管理制度改革。從改革開放初期的農地小塊化經營到集中連片的適度

規模經營，這是農村土地經營體制改革面臨的新趨向。每當土地交易成本高于交易利益的

時候，農戶就會拒絕參加集體土地承包經營權流轉，甚至在土地經營效益低下不如外出打

工，土地流轉又非常困難的情況下，農戶只能夠別無選擇地采取將土地拋荒的出路。因而

降低土地流轉的交易成本，是當下促進農地承包經營權流轉的必要措施。十二屆全國人大

二次會議提出要加快修改現行法律法規，加強對農村集體土地所有權主體的界定，明確村

級集體經濟組織的主體地位；重新界定“農村土地承包經營權”，明確承包權和經營權相分

離；廢除限制農民貸款擔保范圍的不合理規定，放開對集體所有土地使用權不能夠作為擔

保物的限制，為拓寬農民融資渠道提供有力的法律支撐。任何一項重大制度改革和重大政

策的出臺都必須于法有據。鑒于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》涉及

到農村集體土地使用、土地征收補償、土地收益分配等一系列制度調整，立法機關應當盡

①《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》規定，農村土地承包經營權流轉和抵押、擔保等，必

須在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下進行，堅持農地農用，不得借農地流轉之名違規搞非農業

建設，嚴禁在流轉農地上建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、農家樂、私人會所等。各級地方政府要引

導農業結構調整，不改變耕地用途，嚴禁占用基本農田挖塘造湖、種植林果、建綠通道及其他毀壞基本

農田種植條件的行為。國土資源部.關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知(國土資發〔2014〕18

號)[Z].2014-02-13.

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快啟動對《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》的修訂程序，

盡快做出對《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地承包法》進行全面修訂

的決定，并且要同步制定與《中華人民共和國土地管理法》相配套的一系列法規等。2014

年12月底國務院頒發的《不動產登記暫行條例》（國務院第656號令），明確規定自2015

年3月1日起施行。該條例規定土地、海域、房屋和林木等定作物為依法登記的不動產；

對不動產登記機構、登記簿、登記程序、登記信息共享與保護等，都做出了明確而具體地

規定。為了配合即將啟動的全國不動產統一登記工作和正在進行的城鄉一體化建設，立

法機關還要考慮盡快制定《土地利用規劃條例》、《農村集體經營性建設用地流轉條例》、《農

村集體土地征收補償安置條例》等有利于具體操作的規范性文件。當前深化農村集體土

地產權制度改革，可考慮實行“確權、確股、不確地”的政策，即對農村集體土地確權、

確地到集體經濟組織的名下，不一定要明確到每戶農民家庭的名下；對包括土地在內的集

體經濟組織的資產，應當“確股”到每戶農民家庭的名下，這樣做既能夠較好地防范由于

集體經濟內部產權模糊帶來的政企不分、腐敗高發等問題，又能夠兼顧農民外出打工、土

地價值上升等實際問題。土地同時還是生態文明建設的物質基礎和空間載體，足夠數量

的優質耕地在農業生產過程中，可以起到化解人類社會代謝出的某些廢物，優化地表水循

環與能量交換過程，實現人類生存環境質量的不斷改善。眾所周知從2012年開始，我國東

部地區持續發生大規模的霧霾天氣，幾乎波及了我國最富裕、人口最集中、最具經濟活力

的區域。其中，京津冀地區是霧霾最為嚴重的區域。要想徹底治理曠日持久的霧霾天氣，

就必須從破解區域建設用地無序擴展入手，通過依法加強農村耕地保護，把本來屬于耕地、

風道、行洪的空間騰讓出來[4]

[3]

[2]

[1]

。《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》強調要嚴格實行農

村土地用途管制，依法統籌耕地數量管控和質量和生態管護，建立健全耕地保護的激勵約

束機制。這是當前和今后在深化農村土地管理制度改革的過程中，無論如何不能忽視的①

①《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》明確規定：“嚴格土地用途管制，統籌耕地數量管控和質量、生

態管護，完善耕地占補平衡制度，建立健全耕地保護激勵約束機制。落實地方各級政府耕地保護責任目標

考核制度，建立健全耕地保護共同責任機制；加強基本農田管理，完善基本農田永久保護長效機制，強化

耕地占補平衡和土地整理復墾監管。”國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）[].人民日

報,2014-03-17(12).

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一項艱巨性任務。

要落實耕地數量和質量占補平衡制度。國土資源部在進行全國范圍土地利用考核中發現，

一些地方至今仍然存在著“占優補劣、占近補遠、占水田補旱地”等嚴重侵犯農民耕地的

問題，亟須通過完善制度、強化監督等法治手段予以解決。對于那些采用土地整治途徑

置換耕地或者補充耕地數量的，一定要嚴格執行先評定置換土地等級然后再履行驗收程序

的規定，凡是達不到耕地數量和質量占補平衡標準要求的，一律不得驗收通過。尤其是省

級國土資源部門，一定要對當地建設項目耕地占補平衡事項嚴格把關，切實糾正各地事實

上仍然存在的“占優補劣”的問題。在各地進行土地整治的過程中，一定要貫徹落實耕地

耕作層沃土或者一般土地表層土壤剝離再利用制度。對各類非占用耕地尤其是占用基本農

田不可的建設項目，必須首先把耕地耕作層土壤予以剝離，并且將剝離的沃土用于補充耕

地的質量建設；對于那些超過合理運距、不宜直接用于補充耕地的表土層土壤，也應當用

于現有耕地的整治項目，以增加整治項目土地的耕作厚度。我國人口多、耕地少，可供利

用的土地是極為珍貴的稀缺資源。今后除了突發性自然災害或者遇到不可抗力原因外，必

須嚴厲禁止通過人為撂荒、破壞耕地質量等途徑，把任何農用地變為未利用地的情況發生。

按照有關政策法規規定，對由于生態退化等自然原因導致耕地等農用地變更為未利用地的，

一律不得納入土地整治項目的統計數據之中，更不得以劣充優將其用于占補平衡。各級土

地執法機關一定要嚴格實行耕地保護責任追究制度，依照《違反土地管理規定行為處分辦

法》的要求，將那些本來應當劃入基本農田的耕地而拒不劃入的，對其直接負責的主管人

員和其他直接責任人員，一律依法給予行政處分。對國土資源部門工作人員不依法履行職

責的行為，對土地執法人員在執法中存在徇私舞弊、壓案不查、隱瞞不報行為的，一定要

依照有關規定追究相關責任人的刑事責任。

要著力建設高標準的基本農田。在我國現有的億畝基本農田中，包含有一定比例的林

地、草地、水面等。只有把這億畝基本農田的底細弄清楚了，才有條件科學地劃定永久基

本農田。必須依據《基本農田保護條例》等法律法規的規定，針對基本農田內部差異大的

特點實行分等級保護，對條件好的基本農田給予優先保護；實事求是地劃定基本農田保護

的數量，重新核定各地耕地保護的責任目標。《全國高標準農田建設總體規劃（2011-2020

年）》提出，到2020年一定要努力建成8億畝旱澇保收的高標準農田，實現平均畝產糧食

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綜合生產能力提高100公斤以上。其中，在“十二五”規劃期間建成4億畝高標準農田[5]。

國家擬采取耕地保護補償與激勵并重的政策，即對那些積極承擔耕地保護責任與義務的農

民，采取直接給予經濟補償的方式進行；對自發開展農田水利設施建設、土壤改良和小規

模基本農田整治的農民給予必要的經濟補助；對積極參與基本農田管護、積極進行土地整

治項目后期管護、積極參與耕地質量保護和建設的農民進行經濟補助和獎勵等。與此同

時還要建立和完善基本農田保護的負面清單制度，即凡屬符合法定條件和現行供地政策許

可的建設項目，確實需要占用基本農田或者改變基本農田原有格局的，必須報經國務院批

準后才能實施，并且要優先將同等面積的優質耕地補劃為基本農田。除此之外，我國還有

約1億畝國有基本農田分布在大量的國有農場里。國有農場農用地的承包主體是農業職工

而不是農村農民，對國有基本農田的管理不能盲目套用《農村土地承包法》。盡管由國務院

頒布、1999年1月1日起施行的《基本農田保護條例》，既適用于農村集體所有的基本農

田保護，也適用于國有基本農田保護。但是按照《中華人民共和國物權法》第134條的規

定：“國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定。”然而國家及有關部

門一直未能出臺實施細則與相關的司法解釋，地方在執行中缺乏可參照的“有關規定”。筆

者認為下一步國有基本農田的承包方式，可以嘗試實行公開招標、協商和直接發包三種形

式。國家立法機構應當盡快出臺國有農用地特別是國有基本農田使用權管理的法律規范，

明確國有基本農田各項設施農用地管理的主要原則和基本制度。在簽訂承包經營合同的時

候，應當對其附屬設施建設位置、范圍、面積等做明確約定，禁止在設施農用地建設永久

性的酒店、停車場、會所等。

要注重維護耕地保護者的合法權益。據《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》披露的

數據資料顯示，在我國“十二五”規劃建設期間土地城鎮化快于人口城鎮化。譬如，在

2000-2011年的11年之間，我國城鎮建成區的實際面積增長了%，土地城鎮化已經遠遠高

于城鎮人口%的增長速度；盡管農村人口實際減少了億人，但是農村居民點建設用地的數量

卻增加了3045萬畝。我們必須清醒地看到，有些地方由于過度地依靠農村土地出讓收入，

①

[6]

[7]

[8]

①

《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》披露：1996-2012年全國建設用地年均增加724萬畝，其中城鎮

建設用地年均增加357萬畝；2010-2012年全國建設用地年均增加953萬畝，其中城鎮建設用地年均增加

515萬畝。2000-2011年城鎮建成區面積增長%，遠高于城鎮人口%的增長速度；農村人口減少億人，農村

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或者仰賴于農村土地抵押融資推進城鎮化建設，因而人為地加劇和加速了土地的粗放利用，

不僅嚴重地浪費了大量寶貴的耕地資源，而且已經嚴重地威脅到國家糧食安全和自然生態

安全。為此，在“十二五”收官之年和即將開始的“十三五”規劃期間，當務之急的是要

維護好耕地保護者和種糧農民的合法權益，繼續加大中央財政對糧食主產區的投入力度，

繼續完善對農村耕地保護者、糧食主產區種糧農戶經濟利益的補償機制，千方百計地提高

糧食主產區種糧專業戶和種糧農民的生產積極性，確保13億中國人飯碗里盛的都是我國自

己生產的糧食。為了切實讓廣大的農村耕地保護者和種糧的農民不吃虧，各級地方政府

一定要繼續堅持市場定價的原則，逐步建立起適合我國國情實際的農產品目標價格制度。

在出現糧食市場價格過高的時候，政府就及時補貼低收入的消費者；在出現糧食市場價格

低于目標價格的時候，政府就及時按照差價補貼糧食生產者。總之，政府要保證種糧農民

的經濟收益逐年有所提高。中共中央、國務院在《關于全面深化農村改革加快推進農業現

代化的若干意見》中強調指出，一定要繼續實行對種糧農民眾的直接補貼、良種補貼以

及農資綜合補貼等政策，新增并加大國家向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、糧食

主產區實行經濟補貼的力度。在有條件的地區和地方，還要積極開展按照實際糧食播種面

積或者糧食產量對農業生產者給予經濟補貼的試點，以提高各級政府對糧農進行經濟補貼

的精準性和指向性。與此同時，各級政府還要加大對農機購置進行經濟補貼的力度，進一

步完善具體地補貼辦法，在農村繼續推進農機報廢更新補貼的試點②。廣大的農民眾是

耕地最直接的使用者和耕地保護的主體，國家任何一項新的政策法規出臺，都必須考慮到

居民點用地卻增加了3045萬畝。國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）[].人民日報,2014-03-17(12).

①

①

《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》指出：“繼續加大中央財政對糧食主產區投入，完善糧食主產區利

益補償機制，健全農產品價格保護制度，提高糧食主產區和種糧農民的積極性，將糧食生產核心區和非主

產區產糧大縣建設成為高產穩產商品糧生產基地。”國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）[].人民日

報,2014-03-17(12).

②中共中央、國務院：《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》強調指出：“按照穩定

存量、增加總量、完善方法、逐步調整的要求，積極開展改進農業補貼辦法的試點試驗。繼續實行種糧農

民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等政策，新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、主產

區傾斜。在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點，提高補貼精準性、指向性。

加大農機購置補貼力度，完善補貼辦法，繼續推進農機報廢更新補貼試點。”中共中央、國務院.關于全面

深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見[].人民日報,2014-01-20（16）.

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不能讓耕地保護者和種糧農民吃虧，農民理所當然地應當獲得耕地保護與農業生產帶來的

經濟收益。即使經過合法的土地流轉程序，新的耕地占有者將耕地從農業第一產業轉為更

高產出和收益的第二、三產業，也應當給原有農地承包者付出相應的成本代價，千萬不能

讓原有耕地保護者吃虧。

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